民族区域自治在云南的实践与发展

字振华

(陕西师范大学政治经济学院，陕西 西安 710062)

民族区域自治是中国共产党人把马克思主义民族理论与中国实际相结合的一个伟大创举，为多民族的中国正确解决民族问题找到了一条道路。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。民族区域自治作为我国社会主义的一大政治优势，有力保障了我国少数民族当家作主的权利，推动了民族地区的安定团结和发展进步。

一、民族区域自治在云南的实施

中华人民共和国成立60多年来，云南省认真贯彻落实党的民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，切实保障各少数民族和民族自治地方的合法权益，并且在不断实践中得到落实。

(一)民族区域自治制度的建立

中共云南省委、省政府积极推进民族区域自治制度的实施，开展民族自治地方的创建工作。从1951年云南省建立了第一个民族自治地方——峨山彝族自治县开始，到目前全省已建立8个自治州、29个自治县，作为民族区域自治的补充和延伸，在少数民族散居地区还先后建立了197个民族乡。［1］(P8)成为全国民族自治地方最多和自治民族最多的边疆民族省区。云南各少数民族聚居的地方通过民族区域自治，设立自治机关，真正行使当家作主的民主权利。1979年6月经国家民委确认，基诺族成为中国的第56个民族，使全省少数民族增至25个。各民族选出本民族的代表，选出少数民族的州长、县长，乡（镇)长。民族自治地方的自治机关依法行使了自治权，先后制定了一批组织建设制度、民族区域自治制度，从法律和制度上保障了少数民族平等权利，激发了各族人民当家作主的热情。从而，最大限度地团结并调动了广大群众建设社会主义社会的积极性、主动性和创造性，经济社会面貌发生了翻天覆地的变化，呈现出民族团结、边疆稳定、经济和社会各项事业全面进步的局面。

(二)民族区域自治地方经济的开展

民族区域自治制度的实施促进了民族地方经济的发展。20世纪50年代初期，云南民族地区处于封闭半封闭自然经济状态，以原始农耕经济为主，基本没有现代工业；各族群众生产生活所需物品，主要依赖外地输入；绝大多数县不通公路和电，交通运输主要靠人背马驮。如今，以省会为中心的公路网向偏远乡村延伸——从昆明市到各州市府所在地，正全面推进公路高等级化，县与县之间的柏油路通畅快捷，乡村公路通达工程进展顺利。空中航线不断开辟，民族地区已不再闭塞。过去只能从昆明乘飞机外出其他省区，现在机场已覆盖边疆州市。交通建设带动了城乡基础设施建设，为经济发展奠定坚实基础。民族自治地方农业经济从原始粗放型向现代农业转变、从单一粮食生产向多种经营转变；工业经济从无到有，逐步发展壮大；各种工农业特色商品，走向全国，走向世界。民族自治地方的经济建设，“十一五”期间云南省不断加大财政转移支付和资源整合力度，在民族地区集中力量实施了一批基础设施、特色产业和社会事业发展等项目，取得显著成效，民族地区呈现出整体实力提升的良好发展态势。2010年，民族自治地方生产总值2799.22亿元，是2005年的2.2倍；人均GDP达到12364元，是2005年的2.1倍；社会消费品零售总额855.77亿元，是2005年的2.4倍；财政一般预算收入226.66亿元，是2005年的2.7倍；财政支出887.29亿元，是2005年的3.4倍；全社会固定资产投资2709.50亿元，是2005年的4.2倍。［2］

(三)民族区域自治地方社会事业的进步

云南民族地区解放初期，文化科技比较落后，中小学数量很少，设施十分简陋，大多数人口是文盲半文盲；缺医少药严重，基本没有现代医疗机构。如今，民族自治地方不仅有小学、初中和高中，还开办了幼儿园和学前班，兴办了职业教育和高等教育。民族自治地方的教育事业，已成为云南省国民教育体系的重要组成部分。至2008年，全省少数民族在校生达262.62万人，占全省在校生总数806.1万的32%。［1］(P10)一批又一批少数民族的各类建设人才从学校走向社会，成为民族自治地方乃至全省各项建设事业的栋梁。每个民族都有本民族的大学生，不少民族还出了硕士、博士和教授等高级人才。民族文化得到有效保护和弘扬，建立了非物质文化遗产分类保护体系，省、州、县三级人民政府批准公布了8589个非物质文化遗产保护名录，其中71项珍贵民族文化遗产入选国家级非物质文化遗产名录。民族民间传统文化传承人受到尊重，传承人及民族文化传承事业得到了政府的资助。在全国率先建立了5个民族传统文化生态保护区（民族文化生态村)，还建立了31个中国民族(特色)艺术之乡、5个国家级历史文化名城、1个省级历史文化名城、14个省级历史文化名镇名村、10个云南旅游名镇和旅游小镇。民族自治地方的医疗卫生条件得到明显改善，县、乡、村医疗卫生网络逐步建立。民族自治地方教育、文化、卫生等各项事业，呈现出欣欣向荣的可喜局面。

二、民族区域自治在云南实施的经验

我们总结历史的经验和教训，感悟历史对我们的教育和启迪，对坚持和完善民族区域自治制度有了新的认识和体会。

(一)党的领导是实践民族区域自治的保障

民族区域自治是科学民主的制度，是与我国现阶段生产力发展相适应的。坚持中国共产党的领导，是实践和完善民族区域自治的根本保障。

任何一个国家的制度选择，可以参考借鉴他国的成功经验，但必须从本国的实际出发，要有利于国家的统一，有利于国内各民族的团结，有利于各项事业的和谐发展，并经得起实践和历史的检验。中华人民共和国建立初期，我国民族区域自治制度的确立，参考借鉴了前苏联等国家解决民族问题的经验，但更多是着眼于我国民族关系的历史国情，着眼于我国革命和建设的初步经验。民族区域自治能否经得起我国社会主义建设和新型民族关系发展的考验，无疑是中国共产党作为执政党面临的新的历史课题。在我国社会主义革命、建设和改革开放中，民族区域自治制度既维护了国家统一和各族人民的根本利益，又调动了各兄弟民族当家作主的积极性，推动着民族自治地方经济社会的全面发展，社会主义民族关系不断得到增强。民族区域自治制度不仅体现了历史与现实、民族与区域、自治与统一等要素的有机统一，也反映了我国社会主义民主政治的根本要求，与我国社会主义初级阶段生产力发展水平是相适应的。民族区域自治制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度相互协调、相互匹配、相互促进，形成我国基本政治制度体系整体和谐运行的良好局面。

我国实行民族区域自治之所以能够取得举世瞩目的成就，云南民族自治地方之所以能够创造历史发展的奇迹，各兄弟民族之所以能够享受幸福和谐的生活，最根本的原因是，得益于中国共产党的民族政策，得益于中国共产党的正确领导。党的十七大报告指出：“要牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。［3］(P31)这为我国民族工作和民族区域自治建设指明了前进的方向。民族区域自治制度的坚持和完善，就是要在中国共产党领导下，推进民族自治地方经济社会不断发展进步，让各兄弟民族与全国人民一道共同发展繁荣。

(二)发展生产力是实践民族区域自治的任务

民族自治地方经济社会发展变化有目共睹，但由于基础差、起点低，与发达地区相比，仍然是发展不充分，发展不平衡，发展质量不高。坚持以科学发展观为指导，围绕经济建设这个中心，大力发展生产力，加快民族地区全面协调可持续发展，是实践和完善民族区域自治的根本任务。邓小平曾经指出，“经济不发展，那个自治也是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”［4］(P57)民族工作始终是云南改革发展全局的重要内容。云南民族自治地方的改革如同全国一样，首先在农村开始突破，建立了家庭联产承包责任制，极大地解放了生产力。在总结农村改革经验的基础上，云南率先在边境沿线行政村小学实行“三免费”教育，为全国义务教育“两免一补”政策出台提供了借鉴。同时，云南启动“兴边富民工程”，实施通水、通电、通路、安居、安全饮水、清洁能源、村卫生室等项目。从而使25个边境县的生产生活条件不断得到改善，经济管理能力也不断提升。

(三)构建和谐民族关系是实践民族区域自治的基础

民族区域自治必须坚持民族平等团结和共同繁荣的原则，把构建和谐民族关系作为实践和完善民族区域自治的重要基础

胡锦涛总书记指出，“历史和现实都表明：国家统一、民族团结，则政通人和、百业兴旺；国家分裂、民族纷争，则丧权辱国、人民遭殃”。［5］维护民族团结、边疆安宁和社会稳定，对云南的改革发展至关重要。云南少数民族的分布是大分散、小聚居，没有一个县是单一民族的县。37个民族自治地方中，有18个州县是两个以上民族联合自治，即使是单一民族自治的地方，同样是多民族共同生活居住。这种历史形成的多民族交错杂居的分布状况，决定了云南省构建和谐民族关系的长期重要性和特殊复杂性。多年来，省委高度重视民族团结进步事业，坚持不懈地抓好民族团结的宣传教育。全省各地经常运用电视广播、报刊杂志、专栏板报、文艺表演等丰富多彩的形式，宣传各民族团结互助合作的生动事迹。

在普遍开展民族团结教育的同时，应当注意处理好构建和谐民族关系中的几个基本关系：一是汉族与少数民族的关系。汉族人口众多，少数民族地大物博，两个优势结合就能够产生巨大力量，推动国家强盛和民族复兴。这是我国社会历史发展反复印证的一条重要的基本规律。汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开，已成为我国各族人民的共识和民族关系的发展趋势。和谐民族关系的构建和发展，关键是汉族干部和少数民族干部的团结、带动和示范。二是自治民族与非自治民族的关系。实行区域自治的少数民族，是自治机关的主要民族构成，担负着依法行使自治权的主要责任。民族区域自治法和自治条例，对自治民族在自治机关及组成部门的任职作了明确规定，同时兼顾了其他民族尤其是人口较少民族干部的培养使用。在自治民族人口比例相对较低的自治地方，汉族和其他少数民族应当理解和支持自治机关依法行使自治权；在自治民族人口比例较高的自治地方，自治机关要更加重视汉族和其他少数民族干部的培养使用。三是自治民族之间的关系。云南省两个以上民族联合自治的地方，要注意处理好自治民族之间的关系。自治机关主要领导职务的配备，既要权衡全省或者自治地方民族干部的配备使用情况，还要统筹党委、自治机关和其他国家机关的领导职务安排。不论是哪个民族担任州长、县长，都是每个自治民族和其他兄弟民族的代表，都是为各族人民谋利益的。四是民族内部各支系的关系。云南省许多少数民族是由不同支系组成的。有的少数民族支系少则几个、十几个，多则几十个甚至上百个。随着经济社会的发展，少数民族支系对本民族的认同感得到增强。但少数民族支系是历史形成并将长期存在。在处理民族关系问题上，应当注意民族内部各个支系的协调发展，才能打牢构建和谐民族关系的基础。

(四)培养民族干部是实践民族区域自治的关键

毛泽东早在中华人民共和国成立初期就指出，“要彻底解决民族问题，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的”。［6］(P20)实行民族区域自治，关键是培养使用大批少数民族干部。

为适应边疆民族地区的发展，实行民主改革和做好民族工作的实际需要，1951年云南创办了云南民族学院（现为云南民族大学)，之后各地州相继办起了民族干部学校，选拔少数民族优秀青年入校学习培训。民族院校为民族地区各行各业培养输送了大批少数民族干部和专业人才，保证了云南省民族工作和实行民族区域自治的需要。他们中的许多人成了州县乡级领导干部，还有的成了省级领导干部。长期以来，云南省委采取上挂下派、院校培训、出国学习等多种措施，加大对民族干部培养使用力度，使民族干部的数量逐步增加、素质逐步提高。据2007年统计，云南省少数民族人才已达29.3万人，占全省人才总数的28.4%。在少数民族人才中，党政干部8万余人，其中厅、处、科级干部分别占同级干部总数的 33%、29.8%、32.4%。［1］(P9)民族自治地方不仅州长、县长由少数民族担任，州、县的人大常委会和人民政府的组成人员中，也有一定数量少数民族干部。民族乡的乡长，由建立民族乡的少数民族担任。云南省5000人以上的世居少数民族有25个，每个少数民族都有本民族干部在省级机关担任厅级领导职务。云南省少数民族人口近1550万，占全省总人口的31.4%。云南省第十一届人民代表大会代表中，少数民族代表占47%，人口较少民族也有自己的代表。在云南省选出的第十一届全国人民代表大会代表中，少数民族代表占52.74%，切实保证了少数民族参与管理国家事务的平等权利。

三、民族区域自治在云南发展的前景

民族区域自治制度的实施，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。民族区域自治制度在云南省的实践充分证明，民族区域自治制度对于加强各民族平等、团结、互助、和谐的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用，并有着广阔的发展前景。

(一)民族区域自治有利于民主法制的建设

依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党提出的治国方略并载入宪法。依法治国是社会主义民主政治的基本要求，而人民当家作主则是社会主义民主政治的根本和核心。《民族区域自治法》是规范民族区域自治制度的国家基本法律，是民族自治地方贯彻依法治国方略的重要法律依据和保障。民族自治地方贯彻落实依法治国方略，就是要全面落实《民族区域自治法》，保证自治机关依法行使自治权，维护少数民族合法权益，帮助少数民族实现当家作主。一方面要加强民族立法工作，推进民族区域自治法配套法规建设。民族立法是宪法赋予民族自治地方的一项重要自治权，也是落实依法治国的重要途径。民族立法要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，保证党的方针政策和法律法规在民族自治地方的贯彻执行。另一方面要加大执法监督力度，使民族法律法规落到实处。执法监督与立法同等重要、相辅相成。

党的十七大报告强调指出：“坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权。”［3］这是坚持和完善民族区域自治制度的根本问题。面对新世纪新阶段民族工作的形势和任务，民族立法要解决好几个问题：一是学会立法。民族立法是我国立法制度的组成部分，也是各级立法机关的一项重要职责。民族自治地方的立法机关，要学习吃透政策法律和省情州情县情，学习积累立法知识和实践经验，善于体察民情、了解民意、集中民智，善于找准结合点、抓住着力点、解决薄弱点，增强民族立法的针对性和可操作性，力求民族法规和条例在实践中可行管用。二是科学立法。要坚持用科学发展观统领民族立法，体现以人为本的理念，促进民族自治地方科学发展。民族立法涉及大量资源类题材，反映了民族自治地方推动资源优势向经济优势转化的迫切愿望。不论是自然资源或是人文资源的立法，都要恰当处理好保护与开发的关系，决不能以牺牲环境为代价，要促进人与自然和谐发展。对经济类立法，要创造宽松有利的投资环境和发展条件，保护投资者的合法权益，推动多种所有制经济协调发展。对社会类立法，要推动政府服务均等化和城乡建设一体化，让农村尤其是民族地区享受改革开放的成果。三是特色立法。民族立法要围绕中心、服务大局，突出民族与区域结合的特色。以发展水利、交通等为重点的基础设施建设；以湿地、湖泊保护为重点的环境保护和生态文明建设；以城乡规划建设管理为重点的新农村和城镇化建设；以发展旅游为重点的风景名胜资源保护与开发；以发展林产业为重点的森林资源保护与利用；以发展三七、核桃、橡胶、茶叶等为重点的传统优势产业保护与开发；以保护弘扬民族文化为重点的历史文化名城保护与利用。这些立法选题，已成为当前民族立法的重点和特点。四是变通立法。国家法律法规对全国民族地区难以作出整齐划一的具体规范，必须通过地方立法包括民族立法加以细化和补充，民族立法还可对法律法规中不合实际的规定，依法进行变通，以适应各地发展稳定的需要。五是为民立法。为各族人民谋利益、谋幸福，既是我们党的根本宗旨，也是我们一切立法活动的出发点和落脚点。在民族立法工作中，要更加关切兄弟民族的生存环境、生活条件、心理情感。通过民族立法，促进依法治理、依法行政和公正司法，破解民族自治地方在改革发展中的各种制约因素，切实把各族人民的根本利益维护好、实现好、发展好。

(二)民族区域自治有利于经济社会的发展

民族区域自治制度的实施有利于农村基础设施进一步完善，人民生活水平不断提高。2010年，民族自治地方完成农村固定资产投资332.12亿元，是2005年的6.5倍，有效改善了民族地区农村的交通、水利、通信等基础设施条件。2010年，民族自治地方7360个建制村中，通自来水村数6909个，通公路村数7295个，通电话村数7155个，通电村数7331个，分别占建制村总数的 93.9%、99.1%、97.2%、99.6%。城镇化率达27.3%，比2005年提高3.8个百分点。［2］同时通过实施整村推进、培育特色种养业等产业工程，民族地区群众的生产生活条件得到进一步改善，人民生活水平明显提高。2010年，民族自治地方农民人均纯收入3501元，“十一五”期间年均增长11.18%，高于全省平均水平1.26个百分点；25个边境县农民人均纯收入3114元，“十一五”期间年均增长12.51%，高于全省平均水平2.59个百分点。［2］可见，民族区域自治有利于推动民族自治地方经济由采伐经济向环保经济转型、自然经济向商品经济的转变。基础设施建设和经济发展的快速推进，影响和改变着民族地区的传统观念和生活方式，给各民族家庭带来历史性变化。自来水进农家，电灯、电话、电视和各种家用电器进入农村千家万户，社会主义新农村的宏伟蓝图正在变为现实。

(三)民族区域自治有利于民族干部队伍的建设

云南省做为少数民族种类最多的省份，是民族工作任务最繁重的地区之一，少数民族人才在民族地区的各项工作中都有举足轻重的作用。实施党的民族政策与民族区域自治制度以来，云南少数民族人才队伍不断壮大，结构逐步合理。云南省委省政府在2004年全省的人才工作会议上提出了实施“人才强省”战略，而且是第一战略，把人才工作提到了前所未有的高度。到2010年，云南省少数民族人才达到40.2万人，具有大专以上学历的达到65%。其中70%的少数民族党政人才达到大专以上文化程度；高级专业技术人才占云南省同类人才的20%，中级专业技术人才占云南省同类人才的25%。［7］云南省进一步提出了壮大少数民族人才队伍的措施，不断推进事业单位人事制度的改革，优化人才环境，并加大了对人才的激励。

60多年来，云南民族自治地方发生了翻天覆地的变化，民族自治地方的经济社会实现了跨越式发展，民族自治地方呈现出经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会进步的大好局面。因此，认真梳理民族区域自治在云南实践中的经验与措施，对在新的历史条件下推进民族区域自治的完善与发展有重要的启示。

［1］张田欣.云南民族区域自治60年——马克思主义民族理论在云南的实践［M］.昆明：云南人民出版社，2010.

［2］云南省民族事务委员会制定：云南省加快少数民族和民族地区经济社会发展“十二五规划”［Z］.2011－6.

［3］高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［A］.十七大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2007.

［4］中国共产党主要领导人论民族问题［M］.北京：民族出版社，1994.

［5］胡锦涛.在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话［N］.光明日报，2005－5－27.

［6］毛泽东.大批培养少数民族干部［A］.毛泽东文集(第6卷)［M］.北京：人民出版社，1999.

［7］云南省人才工作领导小组办公室.云南省长期人才发展规划(2010－2020)［Z］.2010－12.