绿山与富民的双赢之路——云南省稳步推进中低产林改造综述

《中国林业》记者 田新程

位于我国西南边陲的云南省，国土面积的94%是山区，农村人口占到80%以上，其中有77%生活在山区。全省林业用地面积为2424.76万公顷，占该省国土面积的62%。

作为我国重点林区之一，云南省内拥有我国近半数的高等植物种类和乔木树种，是全球生物多样性最丰富、最集中的地区之一。

然而，令人遗憾的是，当地的经济却不像其所拥有的生物多样性那般富足。2010年，云南农民人均纯收入为3952元，比全国平均水平5919元少了1967元。

“云南是一个边疆多民族经济欠发达的山区省份，林业尚处于大资源、小产业、低效益、穷林农的发展阶段。”云南省林业厅厅长陈玉侯如是说。

云南农村人均林地超过10亩，相当于人均常用耕地面积的6倍，但全省平均每亩森林蓄积量和生长量仅为7立方米和0.3立方米，中低产林面积达7470万亩，极大地制约了林地产出、林农增收和林业发展。

集体林权制度主体改革的完成，基本上解决了林地的产权问题。产权明晰以后，怎样提高林地效益，使森林资源大省转向林业经济强省？这是云南省在科学发展、富民强省的道路上无法回避的课题。

但是，路在何方？

“云南山区农村发展和农民增收，最大的潜力在山，最大的希望在林，最大的活力在中低产林改造。”云南省委、省政府基于这样的认识，作出了举全省之力推进中低产林改造的重大战略决策，计划用10年左右时间完成6000万亩中低产林改造任务。

于是，继集体林权制度改革之后，云南的山林又一次热闹起来, 持续升温的中低产林改造热潮在山乡蔓延。原来的中低产林被成片的珍贵用材林、名特优经济林、速生丰产林所替代，云岭群山中诞生出一片片绿色的财富洼地。

坚持高位推动，掀起产业建设高潮

盘点家底，3.71亿亩的林业用地面积是云南最大的资源优势，但满目绿色中，中低产林面积达7470万亩，“远看都是树，近看不中用”的森林资源现状，让广大林农守着青山“讨饭吃”。怎样才能让山林活起来，林产业强起来，山区农民的腰包鼓起来，云南省委、省政府一手强力推进集体林权制度改革，解放林业生产力；同时更把长远发展的目光投向了亟须改造的6000万亩中低产林地，吹响了云南省林业增长方式由数量扩展向数量与质量和效益并重转变的号角。

2006年全省启动集体林权制度改革以来，云南省委、省政府超前谋划林业的发展问题，白恩培、秦光荣、李纪恒、王学仁、孔垂柱、白成亮等领导同志先后多次深入各地调查研究，明确指出加快农村发展、促进农民增收，最大的潜力在山，最大的希望在林，最大的活力在中低产林改造。中央林业工作会议结束后，云南省委常委会专题研究了中低产林改造工作，并及时召开了省委林业工作会议，时任省委书记白恩培亲自对中低产林改造工作进行部署。2010年3月，云南省政府出台了《加快推进中低产林改造的意见》，并成立了领导小组及办公室。

同年7月，云南省政府在曲靖召开了全省中低产林改造推进会议，对中低产林改造工作进行了再动员、再部署。各地也相继成立了领导小组和工作机构，有7个州（市）的党政主要领导担任组长，其中，曲靖、普洱、德宏、文山由州（市）委书记任组长，昭通、临沧、大理由州（市）长任组长，全省中低产林改造工作初步形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、有关部门合力推进、社会各界共同参与的工作格局。

2010年8月，云南省政府督查室和省林业厅组织8个督查组对全省中低产林改造工作开展了专项督查。9月25日，时任云南省委书记白恩培在督查报告上作出重要批示：“中低产林改造工作总体形势很好，但仍需加大推动力度。尽管问题很多，但关键是州（市）、县、乡领导的认识。如果我们的各级领导能树立正确的政绩观，确实做到‘为官一任，造福一方’，心甘情愿地为后任打一个好基础，趟一条好路子，愿意坚持执政为民这一条信念，追求民心认同，就一定会认真研究问题，解决问题，推动工作。所以，建议总结宣传好的典型，鼓励先进，鞭策后进，在统一认识前提下推动工作，在工作实践中统一认识。请各级组织部门在这样一些具体事情中考察识别干部，请宣传部门加大这方面的宣传报道。”9月28日，时任云南省省长秦光荣作出批示，要求贯彻好白恩培书记的重要批示精神，研究推动中低产林改造工作的发展和措施的落实。10月22日，全省加快推进中低产林改造电视电话会议召开，副省长孔垂柱作重要讲话。

在云南省委、省政府的高度重视和高位推动下，各地、各有关部门按照云南省委林业工作会议、曲靖中低产林改造推进会议精神和云南省政府《关于加快推进中低产林改造的意见》要求，抢抓机遇、明确目标、强化措施、合力推进，中低产林改造工作已呈现出良好发展态势，为全面完成目标任务奠定了坚实基础。

大力培植龙头，企业激发改造活力

在推进中低产林改造过程中，云南各地坚持“大连片、高规格、高标准”，科学规划，集中布局，以典型示范为突破口，引进林业龙头企业，打造样板，形成了龙头带大户、大户促千家，以点带面、点面结合、整体推进的中低产林改造格局。

王家山林区隶属石屏县采伐林场，位于石屏县大桥乡西部，距县城55公里，林区林地总面积12万亩。从石屏县城驾车，先走1个小时公路，再走1个多小时崎岖不平的山路，便到达了王家山林区。放眼望去，满山遍野的桉树林郁郁葱葱，生机盎然。改造后种植的桉树林相当整齐，长势良好，不时还能在林间看到工人们忙碌锄草的身影……

然而，过去的王家山林区作为基层砍伐体系，只讲生态不讲产业，“有资源，没效益”的状况一直困扰着林区的发展。石屏县采伐林场场长郭云胜告诉记者：“以前长得不好的林子，生态效益体现不出来，经济效益也没有。生长了60多年的云南松一年收益每亩在400～500元，而轮伐期只有5年的桉树每年每亩收益就有5000～6000元。”

怎样改变这种状态，让大资源变成产生高效益的大产业？王家山务林人思考的问题也正是云南省委、省政府下定决心要解决的问题。举全省之力推进中低产林改造的重大战略决策对王家山来说，无疑是迎来了发展的春天。

王家山林区所在的石屏县林业产业化水平不高，林种结构不合理，云南松、栎类等低效林占据80%以上，弯扭木、杂灌林所占比重大，“大资源、小产业”状况突出。针对这一现状，石屏县提出了全县林业产业发展的近期和中长期发展目标，即计划用10年左右时间，完成以速生丰产林、特色经济林建设为主的中低产林改造150万亩，林业总产值突破10亿元，农民从林业产业获得的年人均收入超过3000元的目标。

确立目标之后，石屏县委、县政府把采伐林场作为中低产林改造的试点先行单位，以点带面全线铺开。

“推进中低产林改造，广大林农是主体、是基础，但要实行集约化、规模化、产业化发展，林业龙头企业是主力、是关键。”石屏县林业局党委书记张华说。基于这样的认识，采伐林场成为石屏县中低产林改造的急先锋。

采伐林场率先在王家山林区改造中低产林7400亩，成效明显，16个月龄桉树平均胸径达7厘米以上。首战告捷后，采伐林场顺势而为，乘势而上，在王家山林区成功改造种植速生丰产林5万亩，改造后的林木林相整齐，长势良好。一年龄速生桉平均高度5米以上，两年龄速生桉平均高度7米以上，平均胸径8厘米以上。据初步测算，改造种植和5年抚育经费每亩约1500元，成材后每亩可出材12.5立方米，按每亩产值7500元计算，到2015年，王家山林区目前改造的5万亩速生桉可实现总产值3.75亿元。与此同时，王家山林区成功在不同海拔地区试验性改造种植10余个树种500余亩，带动了200多户种植大户改造中低产林8万余亩，1万多户农户自发加入到中低产林改造的行列，广大林农规范化、产业化种植速生丰产林及核桃、杨梅、竹子、枇杷等特色林果初见成效，共建成万亩连片特色经济林果5片、千亩连片20余片。5年后，石屏县仅种植速生丰产林一项即可实现林业产值5亿多元。

在采伐林场的示范带动下，2009年以来，石屏县共有400余农户申请中低产林改造，涉及面积8万余亩。一些有实力的企业，包括外来企业纷纷承包林地，积极种植桉树、杨梅、核桃、竹子等经济林木。目前，石屏县已有万亩连片特色经济林果5片， 1000亩以上连片的达20多片。为积极培育和引进扶持林业龙头企业，增强改造活力，云南省通过政府引导、政策支持、市场运作，采取租赁、承包、联营、转让等多种形式和办法，进一步完善了财税、金融、土地、科技等优惠政策。重点抓好了全省154家省级林业龙头企业的扶持和培育，在建立原料林基地、技术改造、新产品研发、加工等方面给予贴息贷款和必要的资金补助，对企业融资、资源培育利用、木材运输等方面给予政策支持和必要的奖励，促其做大做强，发挥其在产业升级中的示范带动作用。在培植龙头企业的同时，云南省制定优惠政策，引进国外、省外大企业参与中低产林改造。并降低门槛，鼓励发展中小企业，让他们积极参与龙头企业配套产品供给、销售等工作，增强产业关联度，共同打造产业集群，加快推进中低产林改造和林业产业化。

大理白族自治州有22家龙头企业及48户种植大户参与完成中低产林改造16万亩。普洱市企业和大户改造面积占全市改造总面积80%以上。马龙县引进云南绿大地生物科技有限公司，改造中低产林1.35万亩。武定县通过招商引资引进外地企业参与低产核桃林的提质改造，带动周边群众大力发展核桃产业。临翔区把5000亩荒山租赁给凤凰林业，统一标准、规范造林，带动当地农户改造种植了2万多亩速生丰产林。全省仅2010年参与中低产林改造企业达132家，改造面积135.5万亩，占全省已完成面积的64.5%,完成投资1.8亿元，涌现出了一批示范带动作用明显的龙头企业，形成了龙头带大户、大户促千家，以点带面、点面结合、整体推进的中低产林改造格局。

坚持科技支撑，因地制宜稳步推进

建水县林业局党委书记刘俊接受记者采访时表示：“中低产林改造是根据土地的实情，因地制宜，宜林则林，宜果则果，在合适的山地分别栽种杨梅、枇杷、柑橘、火龙果和竹子等，达到生态效益和经济效益的统一。”

按照“什么适宜种什么，什么收入高种什么”的思路，云南不少地区在中低产林改造中，算好生态效益账、经济效益账、社会效益账，以生态良好为前提，以农民增收为核心，以产业发展为中心，以龙头带动为关键进行产业化、规模化开发。木本油料、珍贵树种、名特优经济林、速生丰产林、森林食品、珍贵药材基地崛起在昔日的低产低效林地里，更新了云南的林地资源，穷林变富林，林区活了，林农笑了。

中低产林改造是一项政策性、技术性、敏感性很强的工程，且具有涉及范围广、改造类型多、改造对象复杂、投入高、周期长、见效慢等特点。如何确定“种什么？”“怎么种？”这就需要政府提前介入，利用科技支撑推动改造，并试点推进，只有这样才能真正做到因地制宜。

为积极稳妥地推进改造工作，自上世纪90年代以来，云南省林科院等科研部门重点围绕树种选择、良种选育、改造方式、原料林定向培育等关键技术和难点，开展了科技攻关，为全省中低产林改造提供了技术支撑。在国家林业局的支持下，于2002年启动实施了森林健康示范建设项目，在丽江开展了森林抚育试点工作；并先后在22个国有林场实施中幼林抚育试点15.6万亩。2004年本着“广泛调研、摸清家底，先行试点，逐步推进，完善政策，全面实施”的原则，在普遍调研的基础上选择了9个具有代表性的县（区）开展了省级低产林改造试点，至2008年扩大到34个县（区），累计完成改造试点7.8 万亩。2007年德援项目在3个县实施了以森林抚育为重点的森林可持续经营项目，抚育面积3000亩。2009年又确定普洱、德宏两州（市）为省级试点，完成改造试点130万亩，形成州、县、乡3个层次的改造试点格局。在成功试点和认真摸清家底基础上，各地明确了改造标准、范围和方式，重点围绕木本油料、珍贵树种、名特优经济林、速生丰产林、种苗和花卉、森林食品和药材等产业建设，自下而上、因地制宜地进行了中低产林改造规划编制工作。截止2010年12月底，云南省已完成省级中低产林改造规划编制工作，并经省政府批准实施。全省16个州（市）并129个县（市、区）改造规划编制和审批工作已完成。

创新造林机制，融资渠道不断拓宽

要改造6000万亩中低产林，钱从哪里来？没有现成经验可供借鉴，这似乎是个难题。

云南各地发挥政府引导力、释放市场驱动力、调动群众创造力，“三力”并发，拓宽投融资渠道。按照“政府引导、农民主体、社会参与、金融支持、市场运作”的原则，全省中低产林改造多元化投入长效机制初步建立。2009～2010年财政部和国家林业局先后安排全省森林抚育试点补贴资金1.1亿元用于中低产林改造，省级财政2010年预算安排了1.05亿元中低产林改造专项资金。截至2010年12月底，各州（市）、县（市、区）整合中低产林改造资金1.2亿元，并积极从育林基金、森林植被恢复费中支持中低产林改造。2011年确定完成400万亩的改造任务，各项工作顺利推进，其中：省级财政安排改造专项资金1.8亿元，下达改造任务180万亩；国家安排森林抚育补贴试点25440万元，下达森林抚育任务227万亩。普洱市明确了每改造1亩，市级财政补助40元，县级财政补助80元；玉溪市提出由市级财政按省级下达补助实施1：1的配套用于中低产林改造；曲靖市每年市级财政安排1000万元专项资金实施中低产林改造。各类金融机构也创新信贷模式提供支持，大理州仅2010年办理林权抵押贷款9095万元，争取到国家林业贴息贷款指标1.25亿元，用于支持中低产林改造和林业产业发展。

多元投入的格局在破解资金难题的同时，更为中低产林改造注入了机制活力。放开试，大胆闯，多种模式试水探路，为中低产林地改造拓展出一片新天地。

引导公司与林农合作改造，把公司、基地、农户三者利益捆绑在一起，通过“公司获益，农民得利”的双赢模式，大大提高了农户护林造林的积极性。公司负责出资金，林农负责出林地，改造完成一定年限后的收益，按一定比例分配给林农，林农有长久收入。建水大洋林化有限公司与青龙镇业租村委会石头寨村民小组合作改造。改造前该地类为疏林地，树种为云南松，林分起源为天然林，经营区划为商品林，林种规划为用材林，林分郁闭度0.2，平均每亩蓄积量仅为3.6立方米。2008年10月，建水大洋林化有限公司与青龙镇业租村委会石头寨村民小组协商，并经村民一事一议讨论同意，签订了《桉树基地合作开发协议书》，收益分配按毛收入2：8分成（即：村民小组占2成，公司占8成）。建水大洋林化有限公司通过实施中低产林改造，现已种下直干桉0.4万亩，计44万余株。5年后，公司种植的速生桉进入采伐期，全村4000亩速生桉预计可实现产值4000万元。届时，公司返还当地村民的金额将达800万元，仅此一项，当地村民平均每户收益将达16万元。采用同样的方式，该公司先后取得了建水县临安镇罗卜甸村7000亩、盘江乡6000亩林地的合作开发。

公司或老板承包林地实施改造。林农将林权有偿流转给公司或老板，林农参与改造并获取一定的报酬，这样既可以解决农村劳动力就业问题，又保证了林农收入。红河和源商贸有限公司与建水县南庄镇李伍村委会农户租用林地实施改造，改造前全部为中低产林，主要树种为云南松和直干桉，每亩蓄积量不足0.5立方米。2008年，和源商贸有限公司与南庄镇李伍村委会农户办理了租用林地手续，面积为1万余亩。通过和源商贸有限公司实施改造，对土壤进行改良，新建水泵、蓄水池、水管、灭害灯等基础设施，预计待开发种植石榴后，盛产期年总产量可达3万吨，年总产值达6000余万元。在投资经营中，公司又解决当地劳动力就业问题，当地村民为公司基地种植、除草、施肥、打药、铲除防火线，每人每天可获得50元工钱，仅此一项，全年平均每户务工收入高达5000元。临安镇罗卜甸村委会通过林改取得林权证后，将该村农场公开承包给四川郑老板开发，获得了110万元的承包费，村民按股分红得到了实惠。郑老板承包后实施低产改造，现已种植林木0.42万亩，其中：桉树0.27万亩，核桃0.15万亩。据郑老板介绍，通过精心管理，6年之后现所种植的速生桉可以进行采伐销售，核桃可以丰产变卖。这样，不仅自己的腰包可以鼓起来，而且还可以带动周边地区林产业的发展。

指导林农自行经营改造。林业部门通过政策扶持、技术指导，引导林农自行改造。建水县将中低产林改造与林业产业发展相结合，以核桃、油茶、速生丰产林等为重点，大力发展林业产业。例如：曲江小李寨村村民李小良，在县林业部门的精心指导下开发自己自留山实施低产改造，现已种植核桃200余亩2500株，进入盛果期后，按平均每株30公斤，每公斤40元计算，每年将有300万元收入，这不仅有效推动了林产业的规模化、产业化发展，同时也调动了广大农户发展林产业的积极性。

坚持规范操作，改造工作有序推进

把握原则，依法依规，是推进中低产林改造必须着力解决的一大问题。云南各地在实施改造过程中，认真编制作业设计，严格按批准的作业设计组织实施，坚持限额采伐制度，在采伐限额内，年度木材采伐指标的分配优先满足中低产林改造需要，按程序优先办理林木采伐、运输等手续，并按照“阳光政府”和“效能政府”的要求，积极推行采伐限额公示制度，努力做到简便易行、公开透明，依法有序地推进了中低产林改造工作。在改造中充分尊重林农和业主的意愿，由林权所有者自主决定是否改造和改造的方式，对权属不清或有争议的林地坚持不予改造，不搞强迫命令和“一刀切”，切实依法维护了林权所有者的权益。同时，积极建立健全了中低产林改造公示制度，把改造任务、地点、范围、方式、实施主体等按规定进行公示，接受社会各界监督，有效预防和避免了乱砍滥伐、林地流失以及环境破坏等违法事件的发生。

建水县在实施中低产林改造中始终坚持生态优先、宜改则改、群众自愿的原则，始终把生态保护放在首位，坚持资源保护与产业发展并举，做到生态效益、经济效益和社会效益相统一。严格依法审批，有序改造。制定了中低产林改造评判标准，严格中低产林纳入条件及标准，区分适宜改造、暂缓改造、禁止改造等不同区域的中低产林，实行“两个坚决不纳入”，即不属于低产林范畴的坚决不纳入，条件不好、生态脆弱、难以恢复的坚决不纳入，确保林区生态安全。严格审批程序和更新管理，按照批准的作业设计开展更新造林和经营管护工作，健全档案资料，强化监督检查，严把采伐、种苗、整地、栽种和抚育质量关，对改造不合格的督促整改落实。

石屏县允许林权权利人根据林木林地情况确定改造方式。改造申请经村小组、村委会初查无林权纠纷、周边群众无异议的，作改造工程作业设计，提交乡镇林业站进行初审，乡镇政府同意后报县林业局，由县林业局组织相关人员进行实地勘查及规划审核，最后提交县林业局局务会议集体审批。对改造范围实施监督，凡属生态公益林、城镇面山、交通要道、生态脆弱、水源涵养或法律法规及现行政策不允许的地区，不得列入中低产林改造计划。对改造申请的审批采取集体决策，中低产林改造必须符合全县总体规划，面积较大者须提供作业设计，单报单批；涉及林木采伐的按林木采伐现行管理制度和试点县相关批复意见执行。对意见不统一、申报资料不齐的一律不予审批。同时，对实施过程实行事前、事中和事后三监督，发现问题及时进行纠正整改，直至停止项目实施，进行责任追究。

西双版纳州在推进中低产林改造过程中强化种苗管理，科学合理地确定改造树种，加大种苗执法检查力度，建立健全林木种苗采购、调运、检验、检疫终身责任追究制度，确保种苗质量。

中低产林改造曾经是一个颇具争议的话题，因为过去曾出现过因中低产林改造而使林子遭到破坏的情况。但云南省却在这方面作了有益探索和实践，走出了一条独具特色的创新之路，中低产林改造过程中没出现一例破坏森林的事件，改造后的林木长势很好，呈现出生态效益和经济效益双赢的势头。