"三旧"改造中的公益性项目供给机制研究--基于公共物品理论的思考

◎ 宋立新

"三旧"改造中的公益性项目供给机制研究
--基于公共物品理论的思考

◎ 宋立新

2008年底,国土资源部和广东省人民政府签订《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》,"三旧"改造作为重要内容之一受到了来自社会各界的广泛关注.目前,"三旧"改造已实施两年多,在提高土地利用效率、推动城市和产业转型升级等方面取得了显著成效,但改造中诸如历史文化遭到破坏、开发强度过高、拆迁利益冲突等问题也逐渐凸显.本文以"公共物品"为视角,重点关注"三旧"改造中公益性项目配套落实过程中存在的问题,分析其原因,并借鉴西方经济学"公共物品理论",探讨了公益性项目在"三旧"改造中得以有效供给的机制.

"三旧"改造 公益性项目 公共物品理论

一、引言

经历了30年的城镇化与工业化高速发展,广东建设用地供需矛盾日益突出.据预测,未来15年广东省每年约需40万亩建设用地,而国家下达给广东的新增建设用地指标平均每年仅有29万亩,每年缺口约11万亩,土地资源短缺已成为制约新时期广东经济社会发展的瓶颈.为破解这一难题,广东省于2008年年底提出加快推进以旧城镇、旧厂房、旧村庄为对象的"三旧"改造,通过对低效、粗放利用的土地再开发盘活存量用地,形成新的发展空间.截至目前,全省累计投入改造资金约2000亿元,完成改造面积约9万亩,涌现出广州太古仓、佛山东华里"岭南新天地"等一系列示范性改造项目.总体而言,"三旧"改造工作推进的成效明显,对于提高土地利用效率、优化城市功能、提升城市环境品质、保障和改善民生起到了积极的推动作用.

不能忽视的一个问题是,目前"三旧"改造的推进主要受经济利益驱动,各市推进的改造项目多为房地产开发或涉及房地产开发,而产业升级转型、公共服务设施完善、绿地及开敞空间建设的改造项目推进动力不足.改造后为公益性项目,或须与房地产开发同步建设的基础设施、配套设施未能按规划同步推进建设,这势必影响改造后的综合效益,造成城市结构"失调"、激化"城市病",同时也背离了"三旧"改造政策制定的初衷.

图1 广州城市"新客厅":太古仓码头旧厂房改造前后对比

二、"三旧"改造中的公益性项目供给存在的问题

(一)"三旧"改造规划具有较强的公益性导向

表1 "三旧"改造中的房地产过热已经引起媒体的广泛讨论

从全省已完成的"三旧"改造规划来看,通过"三旧"改造落实城市总体规划中的公共设施、市政设施、绿地等已经成为各市的共识.基于此种认识,各市"三旧"改造规划具有较强的公益性导向,制定"三旧"改造专项规划时基本考虑到现状用地结构不尽合理,导致生产、生活与服务、配套不匹配,城市发展畸形、功能不完善、土地非集约发展等城市问题."三旧"用地改造后用途虽仍以居住用地为主,但公共设施、市政公用设施、道路广场等用地的比例均有较大幅度提高(见表2).

以广州市"三旧"改造规划为例,改造后经营性(居住、商业金融、工矿仓储等)用地比例将由77.99%下降到47.43%,而非经营性(主要包括公共设施、设施、道路广场、绿地等)用地比例则由15.47%提高到36.74%,特别是改造后城市公共绿地的比例由2.9%提高到了13.81%[1]."三旧"改造对广州建设宜居城市、"首善之区"具有重要促进作用.

(二)实施阶段公益性改造项目推进乏力

根据有关统计,2008年至2010年第三季度,全省已完成的1683个改造项目、7.89万亩改造用地,其中改造后用于城市公共设施和市政基础设施的项目360个、公益事业项目187个、公共绿地项目195个,共涉及"三旧"用地2.47万亩,占全省已完成改造用地的三成[2].全省已改造项目的用地中,用于住宅性房地产开发的比例为23%(其中有一定数量的保障性住房),此外还有相当部分用地改造后作为商业房地产开发.总体而言,近两年开展的"三旧"改造以市场为主导,商业性开发倾向占据重要位置,如湛江市2010年32个"三旧"改造示范项目基本为房地产和商业开发项目,仅有2个项目改造后作为教育用地和体育设施用地[3].全省共有9个地级市"三旧"改造后用于房地产开发用地面积占改造总面积的比例超过50%,个别城市比例超过70%甚至达到90%.

表2 部分城市"三旧"用地现状与规划功能结构对比(单位:%)

改造类型单一、过分偏重于房地产,影响了"三旧"改造综合效益的充分发挥.房地产项目大规模开发,在配建设施未能同步落实的情况下,对城市原本尚显不足的公共设施带和道路交通势必带来巨大压力,不利于城市的宜居环境建设及可持续发展.同时,这种房地产开发主导的"三旧"改造误导了社会公众对"三旧"改造政策的认识,在社会中产生了较坏影响.

(三)小结

综上,各市在"三旧"改造专项规划编制阶段,基本能够按照城市总体规划确定的用地性质及布局,规定"三旧"用地改造后用途.即各市如能按照"三旧"改造专项规划各类改造项目协调、有序推进,"三旧"改造的综合效益必将充分发挥,并促进城市总体规划的有效实施.现实中的问题是,部分城市的"三旧"改造已经演变为房地产开发的"盛宴",而公益性改造项目却推进乏力.

三、公益性项目难以推进的原因分析

伴随"三旧"改造而衍生的房地产开发热潮,已逐渐引起各地的重视,如佛山、东莞等市提出"三旧"改造中房地产过热要叫停[9]、"三旧"改造要坚决摒弃房地产依赖心理[10].但我们也要意识到, "放任自流"使"三旧"改造偏离公益性并为未来城市发展带来新的潜在危机;而利用行政手段直接干预甚至"叫停"市场谋利行为的改造,也将使"三旧"改造陷入新的困境,全省170万亩"三旧"用地改造将无法实现"三年大改观"的目标.因此,为促进"三旧"改造科学、有序推进,并带动城市健康发展,需要深入分析"三旧"改造中公益性改造项目进程缓慢的原因,并从根本上构建营利性项目与公益性项目同步推进的有效机制.

通过对"三旧"改造政策的解读,并对部分城市及个案改造项目进行分析,笔者认为公益性项目改造滞后的原因主要包括以下方面:

(一)"三旧"改造政策约束和引导不足

为推进"三旧"改造,广东省人民政府出台了《关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的若干意见》(以下简称《若干意见》),相比现行土地政策在集体建设用地转国有、完善历史遗留用地手续、土地收益部分返还改造主体等方面有了重大突破,并规定市、县人民政府应从土地出让金中安排资金支持"三旧"改造涉及的城市公共基础设施建设.各市也对此相应提出了具体规定,如深圳市明确"三旧"改造范围内用于公益性项目建设的用地大于3000平方米且不小于改造范围的15%,并按规定的比例配建保障性住房[4];东莞市明确"拆三留一"的政策,优先预留比例不低于1/3的公共用地[5];惠州市规定所有"三旧"改造项目必须留出20%的用地由政府支配用于公共设施和保障性住房建设[6].

总体上看,上述政策在实施操作中对公益性项目改造的规定不够,未能明确改造主体和时限,导致政策的约束性不足;同时并未配套制定相应的税费优惠减免细则,导致政策的鼓励机制和引导性不足.各市规定改造中预留的1/5甚至1/3的公共用地,以及深圳市在"更新单元"中规定的公共利益项目用地应由改造单位完成拆迁后移交政府,相关部门在拿到资金后进行全局统筹,难免会顾此失彼,未能根据居民需求配建急需设施,甚至出现交钱却未能及时进行建设或挪作他用等情况.

(二)市场的逐利本性

开发商与政府和公众在利益目标上存在差异是必然的.按照西方经济学中"经济人"的假设,当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时,他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会.作为市场化的开发企业,必然会追求利润的最大化,在房地产业高涨的背景下,利用"三旧"政策进行房地产开发成为最佳选择.广州市"三旧"改造规划的抽样调查显示,2116宗"三旧"地块的改造意向集中在商业金融、商服用地、城市住宅和农村宅基地,共1794宗,占总用地宗数的85%;而意向改为公益性设施的"三旧"用地仅6宗[1].同时,从城中村改造的调查结果来看,村民也往往因为能够得到更多的房产和经济补偿,而更加欢迎那些房地产开发类改造项目.

和住宅所带来的利润相比,公共服务设施几乎无利可图,开发商愿意以罚代建,用局部的损失谋求全盘的获利.在营利性项目改造中,对于必须同步配套的公益性设施,开发商往往被动接受,并通常先建造赢利设施后建公益性设施,造成居民上学、就医、活动等不便.开发商一味追求利益最大化,将导致"三旧"改造中的"市场失灵",无法保障目前居民生活极其缺乏的公共设施、绿地等能够通过"三旧"改造而有效供给.

(三)地方政府对"三旧"改造利益追求现象仍然存在

1968年,英国学者G.哈丁在《人性论》中提出了著名的"公地悲剧(Tragedy of the commons)"理论.一个重要的结论是:人性都有向外扩张的欲望,无人保护的公共利益最先受到侵害,所以"政府在社会经济发展中的角色定位至关重要[7]" (何明俊,2004).在西方制度经济学和政治学的研究中,政府是"经济人"还是"公利人"的争论一直没有中断.

"三旧"改造中,政府将土地出让收益的不高于60%的部分用于支持企业和村集体进行改造,由地方财政主导基础设施等公益性项目改造,充分反映了政府的公利性.但同时,在"土地财政"的体制下,地方政府也具有盈利本性,从根本上依赖高地价获得地方财力的增强,这是各地"地王"层出不穷的主要原因;地方政府为加快推进"三旧"改造,以在政绩考核中获得更多分数,往往过于依赖市场力量而忽视了公益性项目的改造.此外,政府的决策在一定程度上受到某些企业意见的影响,而存在背离公共利益的可能性.政府的自利性导致"三旧"改造中的"政府失灵"(事实上,"三旧"改造政策对公益性项目约束和引导能力低效,也是"政府失灵"的一种表现),"三旧"改造的社会效益无法发挥.

(四)公共利益表达渠道不畅

阿尔蒙德(Almond.G.A)在《公民文化》一书中提出,健康的公民文化氛围必然催生一些与个人利益相关的社团组织.市场经济体系为公民的主体性提供活动空间,共同的利益促使公民间的相互信任、相互合作,推动经济和社会的稳定发展[8].但受当前国内公众参与的制度不甚完备影响,各市开展的"三旧"改造中,公众缺少主动性和积极性,甚至仅限于个体居民对拆迁赔偿之类的短期利益争取.同时,产权私有化使得居民丧失支配公共服务设施的权益.开发商在参与"三旧"改造时将部分赢利性公共服务设施纳入自己的产品范围,如商业用房、物业管理用房及某些文化教育设施等.虽然有利于提高开发商的积极性,但从根本上断绝了居民参与管理的可能性,开发商是决定此类设施未来用途的唯一主体,很难完全尊重居民的需求.

四、基于"公共物品理论"的公益性项目供给思考

公益性项目建设难以推进是国内各城市在新城建设和旧城改造方面普遍存在的问题,西方经济学中"公共物品理论"给了我们很好的借鉴."公共物品理论"对公共物品供给的观点主要分为两个学派:一是以Samuelson及Pigou为代表的经济学家认为公共物品具有非排他性,市场无法避免"搭便车"行为,且公共物品存在收费困难等问题,不符合市场规律而应由政府唯一供给[9];另外一个学派是Coas及Buchanan等为代表的"公共选择"和"自由主义"学派,认为在满足一定条件下,私人参与公共物品供给将提高公共物品的供给效率.布坎南(Buchanan,1965)通过引入非纯公共物品的概念,认为"俱乐部"成员平等参与决策和监督,阐明自己对公共物品的偏好,并通过民主机制生成能够和愿意接受的公平结果,认为采用"俱乐部"供给模式,可以有效地排除"搭便车"行为,实现公共物品的有效供给[10].科斯(Coas,1960)则指出"俱乐部物品"虽然具有免于面临"搭便车"和投资生产不足的困境的收益特性,但同样也存在消费支付方面的排他性和使用不拥挤时的公共资源利用的低效率等负面效应,认为"只有产权明晰,才能解决公共物品资源配置的低效率问题"[11].

从两个学派观点的分歧出发,保障公共物品有效供给关键是找到公共物品供给中"政府失灵"和 "市场失灵"的平衡点,解决好公共物品供给效率与寻租、公平和排他性问题.对于如何解决公平与效率兼顾的问题,美国经济学家蒂布特(曹荣湘,2004)提出在公共物品供给中引入消费者选择机制,通过空间位移的方式来实现公共资源的有效分配.其基本理论原理是,空间需求将同时影响地方政府和私人市场提供的资源配置状况,消费者可以自由流动并根据自身的偏好选择公共物品,如政府或市场可以提供在空间布局上分散化和多样化的公共物品,则可同时满足公共物品供给的公平与效率最大化原则[12].

基于以上认识,可以得出如下结论:第一,单纯依赖政府供给"三旧"改造中的公益性项目,必然导致公益性项目供给的低效率,同时无法满足市民的多样化需求;第二,无论政府或市场提供"三旧"改造中的公益性项目供给,保留项目产权的公共属性,是保障项目能够最终为社会公众无障碍使用的根本原则;第三,就目前体制而言,社区是能够最有效协调集体和个人对公益性项目偏好的空间和行政单元,以社区为单元进行公益性项目供给可最大限度实现公共物品的供给效率[13](胡鸣铎、牟永福,2008).

五、"三旧"改造中的公益性项目供给机制

(一)突出规划及政策的约束和引导机制

目前我省"三旧"改造的规划体系包括三个方面,即各市"三旧"改造专项规划、年度实施计划和具体地块的改造方案.其中,"三旧"改造专项规划对改造后作为公益性项目的用地给予了规定,而年度实施计划往往由于市场的冷热不均而出现公益性改造项目大量萎缩,到了具体地块的改造方案层面则出现公益性项目配套不足的问题.为此,各市在制定年度实施计划时应充分考虑公益性改造项目的比例,对有条件改造的公益性项目应优先纳入年度计划;对于地块改造方案要加强审查,保障经营性项目在市场运作时同步配套建设必须的公共设施等.

同时还要加强政策的鼓励与约束作用.对于具有公益性的改造项目,减免部分行政性收费项目,如免收改造前期的勘查定界以及出具用地红线图、宗地图的相关测绘费用等,适当减免公益性改造项目的税费等,提高公益性项目改造积极性.此外,省、市财政应安排专项资金支持公益性项目改造.

(二)强化公益性改造项目的土地产权保障机制

土地是"三旧"改造中政府、开发商及各种公共利益和私人利益的直接载体,与经济利益密切挂钩,而土地产权则是其中的最核心问题.由于土地产权是利益权属的载体,在"三旧"改造中必然要涉及到公共利益和私人利益之间关系的协调,私人利益之间关系的调整,以及"三旧"改造带来的土地升值的利益分配等问题.从各地的实践来看,现状土地产权不明晰是制约"三旧"改造快速推进的主要因素之一.

图1 "三旧"改造中土地使用权配置机制

由于公共物品具有非排他性,必然要求其所依附的土地产权(特别是使用权)具有公共属性,而一旦使用权私有化,就意味着公益性项目只能被少部分人所用而形成"排他性"(我国很多城市小区配套建设的公共设施即如此).因此, "三旧"改造中的公益项目供给,尤其重要的是保障承载公益性项目土地的公共使用权.同时,考虑到具体改造过程中的可操作性,土地公共使用权可通过两个方面获得:一是政府通过征收、改造主体移交(如深圳市城市更新单元计划规定的"公共利益项目用地"应由改造单位完成拆迁后移交给府)获得公益性项目建设用地,土地使用权为公共所有;二是开发商在经营性项目改造中配套建设的公共服务设施项目,为保证其能为公众所用并弥补城市公共服务设施的不足,可由政府统一收回土地使用权[而经营权由开发商或开发商指定的企业(个人)所有].

(三)形成多元化的公益性项目供给机制

政府主要是通过税收和行政收费等方式筹集资金提供普遍性公共物品.市场一般是通过企业组织生产和提供公共物品,可以根据居民的需求及时、高效地供给公共物品和服务.对于"三旧"改造中的公益性项目供给,单纯依赖政府则表现为低效率、无法满足多样化需求,单纯依赖市场则无法体现公平.因此,必须建立政府与市场合作的多元化公共性项目供给机制,可参考香港公共物品供给模式,如政府直接经营、政府与私人企业签订生产合同(自来水供应、垃圾清理、城市交通)、授予经营权、政府参股、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收、直接投资)、BOT 方式(建设-经营-转让)、BOOT 方式(建设-拥有-经营-转让)、BOO 方式(建设-拥有-经营)等多种形式[14].而无论是政府主导的改造,还是市场参与的改造,最终都要维持公益性项目及其依附土地的公共使用权.

(四)构建以社区为基本单元的公益性项目供给机制

在计划经济时代,我国一直实行以"单位"为基本单元的公共物品供给,单位不仅提供基本福利保障,而且还直接提供诸如食堂、菜场、商店、医院、浴室、幼儿园、中小学、电影院等公共生活设施.进入市场经济后,特别是随着商品房市场的不断发展,开发商开发楼盘时配套建设了业主日常所需的公共设施,并不断引入高端服务设施(如名校、高端会所等)提高楼盘的吸引力.公共服务设施的"单位"模式和"小区"模式,一般不能被外人所共享,往往造成设施重复建设的低效率和"单位(小区)"内外的不公平.

从"三旧"改造中公益性项目供给情况来看,由于公众利益没有渠道有效表达,公益性项目与经营性项目同步建设往往因无人监督而搁置,此外许多城市改造的公益性项目并非居民最需要的.国外经验表明,社区是居民表达公共物品需求和实现社区福利最大化的机制.目前国内城市社区没有明显的阶层化,社区层次多样性和内在结构差异表现出对社区公共物品的不同需求.社区作为对市场和政府供给外的重要主体,可以有效表达对公共物品的偏好并监督公共物品的是否充分、及时提供,同时社区的人口规模可使公共设施利用效率最大化并产生规模经济效应.

[1] 广州市"三旧"改造工作办公室,广州市城市规划勘测设计研究院.广州市"三旧"改造专项规划(2010-2015年)[Z].2010.12

[2] 广东省人民政府.关于我省开展旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的专项工作报告[Z].2010.10

[3] 湛江建设信息网.湛江市"三旧"改造工作领导小组办公室信息简报第十一期[Z].2010.4

[4] 深圳市人民政府.深圳市城市更新办法实施细则(征求意见稿)[Z].2010.10

[5] 东莞市人民政府.东莞市"三旧"改造实施细则(试行)[Z].2009.12

[6] 惠州市人民政府.关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的实施意见[Z].2010.8

[7] 何明俊.宏观调控与规划引导--政府行动规划的理论与方法探讨[J]. 规划管理,2004(7): 30-33

[8] 朱介明.市场经济下城市规划引导市场开发的经营[J]. 城市规划学刊,2004(6):11-15

[9] Pigou A C.The Economics of Welfare[M].London:Macmillan and Co.1938

[10]Buchanan R.An Economic Theory of Clubs [J].Economics, 1965(32): 1-14

[11]Coas R.The Problem of Social Cost [J].Journal of Law and Economics, 1960(3): 1-44

[12]曹荣湘.蒂布特模型[M].北京:社会科学文献出版社,2004

[13]胡鸣铎,牟永福."市场化"语境下的城市公共物品的供给失效及其路径选择[J].河北大学学报(哲学社会科学版).2008(3): 102-103

[14]汪永成,马敬仁.香港的公共物品供给模式及其启示[J].城市问题.1999(2): 53-57

On the Supply Mechanism of Public Projects in Urban Renewal: Viewing from the Theory of Public Goods

Song Lixin

Since the signing of the Agreement of Cooperation between the Ministry of the Land and Resources of the People's Republic of China and the Municipal Government of Guangdong, urban renewal has begun to receive extensive attention from all circles of the society. During the past two years, the practice of urban renewal has made remarkable achievement in improving land use efficiency and promoting urban and industrial upgrade, while issues such as destruction of historical and cultural relics, overdevelopment and the conflicts arisen from displacing local residents have gradually come to the surface. From the perspective of public goods, the paper focuses on the problems of implementing public projects that complement urban renewal. Guided by the Theory of Public Goods, the author analyses its causes and attempts to find out the effective supply mechanism of public projects in urban renewal.

urban renewal; public project; public goods theory

F062.6

宋立新,广东省城乡规划设计研究院规划二所副所长,中山大学地理科学与规划学院人文地理专业博士研究生,高级规划师,研究方向:公共空间、公共治理和社区发展规划.

(责任编辑:陈丁力)