"三旧"改造政策分析--以东莞市为例

◎ 刘云刚 黄思骐 袁 媛

"三旧"改造政策分析
--以东莞市为例

◎ 刘云刚 黄思骐 袁 媛

2009年8月广东省政府《关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的若干意见》出台,标志着"三旧"改造在广东省正式推开.本文以东莞市为例,分析了"三旧"改造政策的实施过程及其创新点,并运用博弈论对"三旧"改造政策进行了综合评价,进而探讨了政策的实施前景.研究发现,在"三旧"政策框架下,城市中心区及发展条件较好的工业区的改造意愿和改造可行性将增强,而市区外围、低效厂房和偏远旧村则将成为政策死角.针对这些问题,应进行市镇协调、平衡开发等补充政策.

"三旧"改造 政策分析 政策创新 博弈论 东莞市

"三旧"是一个代名词,最早出现在2007年《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中,此后逐渐被社会舆论和政府沿用,用来指代旧城镇、旧村庄和旧厂房.相应地,"三旧"改造是指针对"旧城镇"、"旧厂房"和"旧村居"的改造,包括城镇辖区内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、空心村、旧物业等的改造和市容村貌的整治等[1].2009年8月广东省政府《关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的若干意见》出台,标志着"三旧"改造政策在广东省正式实施.

关于"三旧"改造,已有杨廉、袁奇峰(2010)针对佛山联滘案例,具体展示了基于"三旧"改造的村庄改造实施过程和土地整理模式[2].但是,"三旧"改造政策究竟对原有政策体系有何突破?对现有改造模式有何影响?政策实施产生哪些影响?这些问题还需进一步深入分析.当然,关于城中村与旧村改造、城市更新与旧城改造、旧厂与旧工业区改造等主题的研究已经有很多[3]-[12],但这些研究并未直接回答"三旧"改造本身的问题.从根本上看,"三旧"改造是广东省面向城市更新的一次积极的政策尝试,是一个政策创新过程,因此它必然带有不同于之前主题改造的特点.本文在此以东莞市为例分析广东的"三旧"改造政策,希望能够通过该案例分析揭示该政策的创新点和实施前景,为进一步完善"三旧"改造,也为其他地区的类似更新提供政策借鉴.

一、"三旧"改造的政策展开

改革开放以来,珠三角地区大力发展外向型经济,带动了大量制造业和外来流动人口快速进入该地区.由于缺乏合理的规划和有效的控制政策,许多集体经济组织绕开《土地管理法》和市、镇政府,直接与投资者签订集体土地使用权出让协议,将集体土地通过挂靠、租赁等方式供其他个人和单位使用,形成了土地交易的灰色市场;同时,村民乱占耕地、私建房屋的状况也愈来愈普遍.建设用地日趋不足,另一方面居民对城市居住环境的要求也愈来愈高.在这些压力下,珠三角各地市陆续出台了有关旧城镇、旧村庄和旧厂房改造的系列政策,试图缓解日益突出的人地矛盾(如表1东莞市的相关政策).但是,这些政策在执行过程中不断受阻:土地功能置换日益困难,补偿标准日益提高,竞标成本日益高涨,导致企业和地方政府对旧城、旧村、旧厂改造的热情日渐降低."三旧"问题虽日益严重,但另一方面对其治理的行动力度却并没有相应提升.这成为"三旧"改造政策出台的主要背景和原因.

表1 近年东莞市有关"三旧"改造的主要政策

在此背景下,2009年8月广东省在参考佛山、深圳、广州、珠海等地市实践经验的基础上,正式在全省推开了"三旧"改造工程."三旧"改造通过用地指标的调配和相邻地段联合开发等措施,使旧城、旧村和旧厂在统一规划下得到统筹改造,并且,在土地、财政和规划政策等方面,"三旧"改造都比之前的历次主题项目都更为开放、大胆.因此,不难看出,此次"三旧"改造不仅是一次城市更新运动,同时也是广东省推进产业升级、制度创新和空间调整的一个战略举措[13].而东莞作为广东省四个"三旧"改造试点市之一,从一开始便积极加入了此次改造进程,其相关政策如表2所示.

表2 东莞市"三旧"改造主要政策

二、"三旧"改造的政策创新

由于"三旧"改造是在广东省政府组织下推行,并且之前已经积累了如佛山、深圳、广州等地市的众多政策经验,因此整个"三旧"改造政策体系与之前的相关政策体系相比有了很大不同.内容涉及多方面,包括国土、建设、规划、房管、产业、财政、税收等.以东莞市为例,其中主要的政策创新如下所述.

1. 历史问题处置

"三旧"改造政策规定,根据用地行为的发生时间和拆迁改造类型将"三旧"改造用地分类处理,按用地行为发生时的法律政策处理完善征收手续.此政策意在解决征地补偿安置标准的区域差异问题,同时为之前没有合法用地手续的用地也提供了完善手续的机会.

2. 用地报批手续简化

按原规定,"三旧"改造需按该土地使用前的地类报批,需扣减指标和缴交新增建设用地土地有偿使用费,需占补平衡."三旧"改造政策对纳入"三旧"改造范围的用地,不管原来是建设用地还是农用地,全部采用现状(即建设用地)报批.这样就免除了办理农转用的手续,为进一步改造降低了成本.

3. 供地出让方式多元化

按照旧规定,凡国有经营性和工业用地,无论改造主体是谁,均要入市交易."三旧"改造政策规定,除政府收购储备后再次供地必须以招拍挂的形式出让外,其他情形可协议出让.这一规定简化了供地方式,大大调动了使用者的积极性.

4. 改造模式多样化

按照"三旧"改造政策规定,需要改造的"三旧"项目可以根据实际情况选择适合的模式,包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造和原土地权利人自行改造等四种类型.这为吸引更多社会力量参与改造创造了制度条件.

5. 税费减免

按照旧规定,办理土地征收手续需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费等.按照"三旧"改造政策规定,用地行为发生在1987年1月1日前的不需要缴纳任何费用,直接确权发放证书;用地行为发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的,免交新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费,以减轻业主的负担.

6. 出让金补缴减免

按照旧规定,建设项目申请增加容积率需补缴土地出让金.按照"三旧"改造政策规定,在单宗项目拆建改造中,对生产性工业用地因增资扩产需要而申请提高容积率的,可以不再补缴土地出让金和配套设施费.

7. 税费返还

按照旧规定,拆迁改造中需要缴纳耕地占用税、契税、征地管理费等13项土地税费,经营性用地需向省缴纳约90元/平方米,向市缴纳约230元/平方米,向镇街缴纳约40元/平方米.按照"三旧"改造政策规定,市级的土地税费全部返还给镇街,从而增加了镇街的土地财税收入,以提高镇街进行"三旧"改造的积极性.

8. 土地出让金分成

对于政府主导或引进社会资金参与的"三旧"成片拆迁改造项目,土地出让金扣除农业土地开发资金后,余额全部归镇街;对于集体经济组织将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后自行改造的"三旧"成片拆迁改造项目,土地出让金扣除农业土地开发资金后,余额全部归村或社区;对于集体经济组织将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后与有关单位合作开发建设的"三旧"成片拆迁改造项目,土地出让金扣除农业土地开发资金后,市、镇、村按2∶4∶4比例分成;对于在改造中需要搬迁的国有企业,镇街可从其地块的土地出让纯收益中按30%～60%的比例返还给企业;对于通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的,镇街可从该地块的土地出让纯收益中按30%～60%的比例返还给原农村集体经济组织等.这些土地收益分成新政策,旨在减少原用地者对"三旧"改造的抵触情绪,以调动他们参与改造的积极性.

三、"三旧"改造政策评价

那么,这次"三旧"改造中谁会获得最大利益?在此,本文仍以东莞市为例,利用博弈论对 "三旧"改造政策创新的影响进行评价[14][15].这里采用完全信息静态博弈,博弈各方均采取纯策略,主要的博弈方有政府--村集体和村民、政府--私有工厂业主、政府--城市居民和商铺业主、市政府--镇区政府.此外,由于国有企业、公共单位由政府主管,独立性不强,因而不作讨论.

1. 政府--村集体和村民

在"三旧"产权关系中,村集体和村民拥有相对完整的土地产权,包括所有权、占有权和使用权,这使其同政府的讨价还价能力较强.但是村集体和村民不能将土地出售、赠与、抵押或出租给其他单位和个人,也不能擅自将土地用作非农用途(尤其是建设用途).在"三旧"改造政策出台前,村集体和村民如果想对旧村进行改造,主要有两种选择:①在政府主导下,变集体用地为国有用地,政府及其下属企业负责拆迁,然后由开发商开发,村民得到拆迁补偿;②村集体绕过政府,直接与开发商签订协议,将拆迁后的土地用于商品房(小产权房)或经营性用地开发,村集体和开发商对收益进行分成,这时村集体违规拥有了土地的支配权.两者中,前者为合法改造,后者为违规改造.围绕改造与不改造、改造合法与否、是否严格执法等问题,政府与村集体和村民展开博弈,如表4所示.

表3 "三旧"改造博弈方及其博弈目的

表4中,(ZS-XC,B1-C)表示政府严格执法且村集体和村民合法改造时,政府因改造带来的经济发展、城市品质提升、土地供给压力减小、土地出让金和税费收取而获得的收益ZS,以及由于严格执法付出的额外的行政和司法成本XC,政府纯收益为ZS-XC;村民通过合法改造获得的政府补偿为B1,付出的代价(包括失去房屋和土地及其衍生的收入)为C,村民的纯收益为B1-C.其他博弈结果以此类推,其中F表示村集体和村民违规改造被政府阻止后支付的罚款,ZC表示因违规改造引起的政府损失,S表示违规改造中村民和村集体的收益.显然, S>0,F>0;而由东莞市以往的改造经历来看,ZS-XC>0,B1-C<0,ZC>XC.由划线法可知,两者博弈的纯策略中不存在纳什均衡,因此用箭头法分析博弈过程.由(0,0)开始,这时村集体和村民不进行改造,政府处于宽松执法状态;接着,趁执法宽松之际,村民和村集体为获得收益S进行违规改造,造成政府损失ZC,博弈进入(-ZC,S);政府为了减少损失,会严格执法,从而使双方均受损,博弈进入(-XC,-F);为了规避损失,村集体和村民会选择不改造,博弈进入(-XC,0);此后,政府为节约行政和司法成本,会减少额外的支出,博弈进入(0,0);然后博弈进入下一轮循环.由此可见,在政策创新前,村民和村集体的改造意愿徘徊于不改造和违规改造之间,改造难以进入正常轨道,此时推行改造会遇到较大阻力.

"三旧"改造政策出台后,旧村改造中最重要的创新点就是首次将村纳入到土地出让收益的分成中,即政府让利、村集体和村民得利.相应的博弈如表5所示.表中△B表示政府的让利,B2表示政府让利后村民获得的补偿和收益,△ B=B2-B1;由于"三旧"问题已经十分严重,ZS中土地出让金和税费所占比例已变得较小(如东莞市委书记曾表示政府进行改造的目的并不是为了赚钱),因此可以认为ZS-XC-△B>0;表5中其他字母代码含义与表4相同.由划线法可知,两者博弈的纯策略中仍不存在纳什均衡,同样,用箭头法进一步分析博弈过程.遵循与上面论述中相同的原则,博弈的过程由宽松执法和不改造的(0,0)→宽松执法和违规改造的(-ZC,S)→严格执法和违规改造的(-XC,-F)→严格执法和合法改造的(ZS-XC-△B,B2-C)→宽松执法和合法改造的(ZS-△B,B2-C)→宽松执法和违规改造的(-ZC, S),然后进入下一轮循环.通过分析可知,在政策创新后,村民和村集体的改造意愿介于合法改造和违规改造之间,政策效果有所进步,但问题仍未得到根本解决,即博弈没有达到既能节约政府执法成本,又能促进"三旧"改造正常进行的均衡状态.

2. 政府--私有工厂业主

与村集体相比,私有工厂业主只有土地的使用权.而且私有工厂业主不具有集体性,在政府的管理(如罚款、吊销营业执照、阻止违法用地活动等)面前没有太多讨价还价的余地.因此,该组博弈的主动方为政府,私有工厂业主只有改造和不改造两种选择.

表4 政府与村集体和村民的博弈(政府不让利时)

表5 政府与村集体和村民的博弈(政府让利时)

私有工厂业主进行改造的目的是提高企业利润,具体的方式主要有两种:①拆除旧厂房,建设新型厂房,提高容积率,进而扩大生产规模;②调整土地使用性质,进入利润率更高的行业.在"三旧"改造政策出台前,不论哪种改造方式,土地都必须由政府采用收回、收购或置换土地使用权等方式纳入土地储备,再进入土地交易市场,企业(包括原有用地企业)需要重新竞标拿地.这样一来,原用地企业将面临繁琐的土地交易程序和更高的地租,而且还要担负拿不到地的风险,这些成本在表6中由FC1来表示.而企业由于利润提高而得到的收益为H,政府收益为ZS.由东莞市过去的实际情况来看,企业的改造纯收益H-FC1<0,许多私有工厂宁愿低效利用土地也不愿进行改造.这时,双方的总收益为0."三旧"改造政策出台后,生产性工业用地因增资扩产需要申请提高容积率的,不再调整土地出让金和建设配套设施费;将工业用地改为经营性用地的,只需要补缴土地出让金,签订出让合同变更协议或重新签订出让合同即可.这样一来,私有工厂业主的改造成本大大降低,即FC20,则改造就可由私有工厂业主自发进行.同时,如前所述,由于政府收益ZS中土地出让金和税费所占比例已变得较小,因而由于让利所损失的土地溢价收益△DZ0.

由此可见,政府在旧厂改造中的让利可以促进工业用地的改造,提高土地的效率,进而让社会总效益得到提升.因此,此方面的政策创新是值得肯定的.

3.政府--城市居民和商铺业主

在"三旧"产权者中,城市居民和商铺业主最为弱势,不仅在土地使用权上是典型的"散户",而且各个业主在参不参与改造的问题上往往意见相左,与政府讨价还价的能力较弱.因此,在该组博弈中,政府是绝对的主动方.在旧城改造中,最为关键的问题是拆迁补偿,只要货币或实物补偿不低于原有物业价值,进行改造遇到的阻力将不大,具体博弈如表7所示.

表6 政府与私有工厂业主的博弈

表7中ZS表示政府从改造中得到的收益,B1表示"三旧"改造政策出台前居民和商铺业主获得的补偿和收益,△B表示政府的让利,B2表示政府让利后居民和商铺业主获得的补偿和收益,△B=B2-B1."三旧"改造政策出台前,根据《东莞市城市房屋拆迁管理办法》和《东莞市城市房屋拆迁搬迁补助费、临时安置补助费标准和因拆迁非住宅房屋造成停业的补偿标准》等拆迁管理法规政策的规定,城市居民和商铺业主得到的补偿往往不及原有产权的价值,即B1-C<0.如在南城的一次改造中,由于补偿价与周围商品房价差距太大,居民获得的货币补偿只能够买原有面积约一半的房屋.此时,城市居民和商铺业主将选择不改造,博弈双方总收益为0."三旧"改造政策出台后,对拆迁补偿方式进行了重大改进.补偿的方式主要有三种:①按照"拆一赔一"进行房屋产权调换;②按照被拆房屋所处地区附近的新建普通商品房市场价格评估确定补偿价,进行货币补偿;③以上两种方式相结合.这样一来,城市居民和商铺业主可以用旧房换新房,改善居住条件,纯收益B2-C≥0,其改造意愿被大大提升,博弈双方总收益为[(ZS-△B)+(B2-C)]>0.与旧厂改造相似,政府在旧城改造中的让利可以提高业主参与改造的积极性,进而提升社会总效益,此方面的政策创新也值得肯定.

4. 市政府--镇区政府

表7 政府与城市居民和商铺业主的博弈

按照常理来讲,作为上下级,市政府和镇区政府本不应该存在博弈关系,但是由于财政分家,以及开展工作时具体面对的工作对象不同,两级政府在容积率控制、商品房开发等问题上会产生一定分歧.镇区政府偏向于少留空地、提高地块容积率和促进商品房开发,这样一来,地块开发的收益就会提高,开发商的参与意愿会更强,政府的工作能更好地开展,镇区财政收入也更多.为保障"三旧"改造的质量,市政府则偏向于严格控制地块容积率、增加公共设施配套.围绕这些分歧,两级政府展开博弈,其中作为上级的市政府是绝对的博弈主动方,具体博弈见表8.

表8 市与镇的政府博弈

表8中,SZS表示市政府从改造中的获益;ZZC表示镇区政府因无法从改造中获得额外收益而工作不积极,由此对市政府造成的损失;ZZS表示由于市政府管理宽松,导致镇区政府乘机违反规定进行改造(如减少空地面积、提高地块容积率等),由此增加的财政收入;N表示镇区政府违规改造对市政府造成的损失,由当前市政府的表态可以看出N>ZZS, N>ZZC.对于市政府而言,在此博弈中严格管理是上策,因此纳什均衡为(SZSZZC,0).由此可以看出,在"三旧"改造中,镇区政府很可能出现工作不积极的情况,这将延缓"三旧"改造的进程.因此,有关镇区政府与市政府的利益分成方面,"三旧"改造政策有待进一步优化.

由以上分析可知, "三旧"改造政策解决了部分利益分配难题,使各方的关系得到了一定的协调.其中,旧厂和旧城的改造基本不会受到"三旧"产权所有者的阻挠.但是,由于村集体和村民拥有土地所有权、占有权和使用权,且具有高度的行动一致性,政府要阻止村集体违规改造并非易事,有关旧村改造的政策需要进一步探讨.

四、"三旧"改造政策实施前景

对改造意愿的讨论只是第一步,改造是否可行还要看是否有改造动力(主要是改造资金的来源问题),只有既有改造意愿又有相应的动力,改造才能进行,改造的前景如何也主要取决于这两者.根据基于博弈论的探讨可知,"三旧"产权者基本都有改造意愿.下面本文将在讨论改造动力的基础上,对"三旧"改造政策实施前景进行简要展望.

地块的改造动力主要有4种来源:①改造后地块升值,除去改造成本可以赢利.这类地块主要为市区、镇区的旧居住区、旧工商混合区、公共设施用地、城中村和旧工业区;②工厂业主有能力筹集相应资金进行改造,通过改造可以提高企业利润.这类地块为旧工业区和旧厂房;③改造的公共效益明显,主要表现为有利于完善城市道路系统、提升城市景观质量、解决公共服务设施缺乏问题,这类地块主要为旧城区;④业主有能力筹集相应资金进行改造,通过改造可以改善居住环境.这类地块主要为旧居住区和旧村.在改造方式上,根据相关规划,①类主要由开发商进行房地产开发,②类主要由工厂业主自行改造,③类由政府利用财政收入进行改造,④类由村集体和个人自行改造.

按照阿隆索的地租理论,城市的地租由市中心到外围不断递减,而①类地块经过改造后的升值潜力正是遵循这一规律.因此,开发商将偏好于开发靠近市中心的"三旧"项目.此外,①类地块的违规改造情况有可能会在靠近市中心的城中村,或在靠近工业区的旧村中发生.②类地块的改造则显得相对乐观,有能力自行改造的工厂业主会提高容积率用于扩大生产,或变更用地性质提高产业层次,这样有利于提高土地利用效率、促进产业升级,会对城镇的社会经济发展产生正面作用.但是,无能力筹集资金改造的污染大、效益低的旧工厂会成为"三旧"改造中的难题.由于能产生巨大公共效益的地块主要集中在人口密度大的市中心及附近,为了打造政绩,政府往往偏向于将改造资金投向靠近市中心的③类地块,这一情况与①类地块相似.为了提高居住环境质量对④类地块进行改造,完全是村集体和个人的消费活动,有这样充裕资金的产权所有者并不多,因此这类改造只会以零星的方式出现.

综合以上论述,"三旧"改造将会集中在市中心及发展较好的工业区,而市区外围、低效厂房和偏远旧村的改造将难以推进,特别是旧村的违规改造行为出现的可能性较大.

五、展望与建议

综上所述,本文以东莞市为例,主要以博弈论为基础,综合探讨了广东省新近实施的"三旧"改造政策的创新性及其政策效果.结合笔者的经验,今后仍需探讨的主要问题及应对策略主要有如下两点.

第一,违规改造的疏与堵.在"三旧"改造政策中,村集体和村民参加到改造收益的分成中来,其改造积极性大为提高,但集体和村民仍然有可能违规改造,以获得更大收益.产生这一问题的根源在于,村集体和村民在掌握了土地大部分产权的情况下,很容易将产权延伸到支配权上.而面对集体性违规行为,政府需要付出较高的行政和司法代价才能予以阻止.因此,为杜绝这类情况的发生,首先,政府应进一步让利,使村集体和村民得到更多收益,使驱动其违规改造的经济动力减弱;其次,政府应加大对违规改造的查处和惩治力度,使违规改造的风险增大,促使村集体和村民规避风险,进而选择合法改造途径.

第二,均衡改造的谋与策.在"三旧"改造的政策实施过程中,镇政府倾向于积极支持房地产项目,而对公共设施配套和绿地建设热心不足;而市政府则强调公共设施配套和绿地建设的必要性,更关心城市品质的提升.因此,对于公共效益大的地块应利用市镇两级财政进行补贴;对于可赢利的地块应积极引进市场运营模式,减轻财政负担.在工作协调上,市级政府应在财政、技术和政策上对镇级政府(尤其是经济状况较差的镇)给予一定的支持和倾斜.同时,在现有政策体系和改造动力条件下,中心区及发展较好的工业区可以得到较好的改造,而市区外围、低效厂房和偏远旧村可能难以改造.因此,为使易开发地块和不易开发地块得到同时改造,在改造地块竞标时,可将易开发地块和不易开发地块捆绑交易,并规定相应的地块开发资金投入比例或资金数额下限,从而在整体可赢利的前提下让尽可能多的地块得到改造;另一方面,政府可将易开发地块的土地收益部分投入到不易开发地块,促进"三旧"改造的均衡推进.

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Policy Analysis of Urban Reconstruction: A Case Study of Dongguan

Liu Yungang, Huang Siqi, Yuan Yuan

This paper reviews the formation and innovation of urban renewal policies in Dongguan, evaluates them with game theory, and discusses their applicability. It points out that it is much easier to carry out urban renewal in downtown and developed manufacturing zones than in peri-urban areas, inefficient factories and remote villages. Therefore, specific and coordinating policies should be in place to address these issues.

urban renewal; policy analysis; policy innovation; game theory; Dongguan

TU984

国家自然科学基金项目(40701041);教育部博士点基金项目(20070558072);留学回国人员科研启动基金项目资助.

刘云刚,中山大学地理科学与规划学院城市与区域规划系副主任,副教授,研究方向:城市地理学、经济地理学、区域开发政策、生活空间论;黄思骐,中山大学地理科学与规划学院城市与区域规划系硕士研究生,研究方向:城市地理学、城市开发政策;袁媛,中山大学地理科学与规划学院城市与区域规划系副教授,研究方向:城市地理学、城市规划、城市贫困研究.

(责任编辑:卢小文)