云南“桥头堡”建设战略探析——以怒江傈僳族自治州泸水县片马口岸建设为例

杨 虹

（云南民族大学经济学院,云南昆明650031）

云南“桥头堡”建设战略探析
——以怒江傈僳族自治州泸水县片马口岸建设为例

杨 虹

（云南民族大学经济学院,云南昆明650031）

经济全球化背景下,我国国家利益空间不断拓展,国家经济利益地位日渐凸显,国家利益维护手段走向综合化。实施“走出去”战略,推进实施自由贸易区战略,广泛加强双边多边经贸合作,加快国际通道建设,是国家开放战略的需要,也是云南为国家面向西南开放服务的重要责任。“桥头堡”建设不仅成为引领云南省经济社会发展的重要方向,而且为怒江州泸水县片马口岸的加快发展提供了重大机遇。

云南“桥头堡”战略；怒江片马口岸；发展策略

2009年7月,胡锦涛总书记在云南视察时指出：“要进一步深化改革开放。……尤其要充分发挥云南作为我国通往东南亚、南亚重要陆上通道的优势,深化同东南亚、南亚和大湄公河次区域的交流合作,不断提升沿边开放质量和水平,使云南成为我国向西南开放的重要桥头堡。”党中央着眼于对外开放和经济社会发展的新形势,着眼于区域经济的协调与发展,着眼于国家安全和边防巩固,作出了把云南建成我国面向西南开放重要“桥头堡”的重大战略决策。“桥头堡”建设不仅成为引领云南省经济社会发展的重要方向,而且为怒江州泸水县片马口岸的加快发展提供了重大机遇。

一、片马口岸的发展历史

片马口岸位于云南省怒江州泸水县片马镇,南、西、北三面与缅甸克钦邦第一特区接壤,国境线长64.44公里,有16棵界桩[1],是中国西南面向南亚、东南亚开放的重要陆路通道之一。片马口岸是怒江州唯一的国家二类口岸,是我国进入“两亚”、沟通“两洋”、连接“欧亚”大开放格局中最大的陆路贸易口岸及滇西北通往东南亚国家联盟的唯一陆路通道,更是我国“桥头堡”战略前沿的一个重要门户。

由于片马口岸区位特殊,地位重要,一度成为支撑泸水县经济发展的“半壁江山”。1987年,泸水县委、县政府开始与缅甸克钦邦第一特区合作开发境外木材资源,打通了金索朗至缅甸楚玉河大黑山的边境通道。1991年,片马被列为省级内陆开放口岸。1992年,片马口岸升格为国家级二类开放口岸。片马口岸从过去单一地依靠地表资源进口的口岸,逐步发展成为如今集地表资源、地下资源、农业开发和小水电开发于一体的复合型口岸。与片马口岸相邻的缅甸克钦邦第一特区资源也十分丰富,其境内有丰富的木材、矿藏、土地和水能资源。这为片马口岸经济发展提供了广阔的空间。

自片马口岸升级为国家级二类口岸以来,经济社会获得了巨大发展。片马口岸自成立至今,大致经历了三个发展阶段：[2]

第一阶段（1991—2005年）为快速发展时期。片马口岸边境贸易通道从起初的1个发展到4个,即金索朗通道、下片马通道、岗房通道和俄嘎通道。

第二阶段（2006—2009年）为政策调整期。2005年底以来,滇缅边境贸易政策调整,缅甸中央政府要求中方从过去的边境小额贸易转向一般贸易,并规定中方政府组织和企业只允许与缅甸中央政府或中央政府认可的国有企业和组织开展经贸合作。这使得片马口岸一直以来与缅甸克钦邦第一特区政府开展经贸合作,进口商品又以木材、矿产品和少量药材为主的边境贸易的格局被打破,导致边境贸易在2006年、2007年连年下滑。面对这一严峻形势,怒江州及时提出了“实现三个转变、处理好两个关系、实现一个突破”的战略发展思路,逐步扭转了下滑态势。

第三阶段（2010—现在）为转型时期。随着“桥头堡”战略的提出和实施,片马口岸迎来了加快发展的良机。2010年6月,怒江州提出要把片马纳入“桥头堡”战略格局中来重新审视、准确定位、科学规划沿边开放,牢牢把握加快建设中国面向西南开放“桥头堡”的历史性机遇,以科学发展观为指导,以规划为龙头,以基础设施建设为突破口,以口岸转型升级为重点,以产业建设为支撑,以机制建设为切入点,把片马建设成为中国面向西南开放的“桥头堡”的重要新通道。

二、片马口岸发展面临的机遇与挑战

（一）片马口岸发展面临的机遇

云南经过多年发展,经济实力、竞争力显著增强,在周边的东南亚、南亚国家影响不断扩大。在“十二五”期间,云南经济不仅将迈上新的台阶,而且对外开放的范围、领域和地域将不断扩大,将不断深化与南亚和东南亚的合作,并辐射到西亚、东非以及欧美等地,这为片马口岸在更大范围、更深层次、更广领域发挥优势、促进发展创造了条件。从现实条件看,片马口岸面临着许多新的机遇。

（1）国家新一轮西部大开发战略的实施。国家在西部大开发《若干意见》中提出,要加大对西部地区转移支付力度；在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策；中央安排的公益性建设项目,取消西部地区县及县以下,以及集中连片特殊困难地区州、市级配套资金；全力实施滇西边境山区集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚。这些政策的实施必将有力地促进片马口岸实现跨越式发展。

（2）“桥头堡”战略的提出和实施。国家建设“桥头堡”的一个重点是通过区域合作、大通道建设、特色产业培育,推进沿边地区发展。而片马口岸地处滇缅印结合部,是云南从昆明出发到南亚直线距离最短的口岸,也是滇西北通往南亚、东南亚的唯一陆路通道。要加快“桥头堡”建设,必然要推动像片马这样具有优势条件的口岸加快发展。

（3）“走出去”战略的实施。据国际经验,当人均 GDP达到 3000～4000美元时,就进入了对外投资的高速增长期。2009年中国的人均 GDP达到了 3679美元,预计到2020年,在正常情况下将达到5000～6000美元。因此,对外经济的发展将从以商品输出为主的阶段逐步走向商品输出与资本输出并举阶段。基于这种情况,国家在“十二五”期间,将进一步加快实施“走出去”的步伐。国家制定的“走出去”的指导思想包括“平等相待、真诚合作、互利共赢”,为片马积极参与全球经济一体化、分享全球化利益、促进口岸加快发展提供了机遇。

（4）党中央、国务院和云南省委、省政府历来高度重视包括片马在内的怒江州的经济社会发展。国家领导人多次对怒江发展做出重要批示,云南省委书记通过深入调研,从战略高度提出怒江州必须通过扶贫攻坚、交通通畅、生态修复、教育资源整合、强基固边这“五大工程”,突破怒江发展瓶颈制约,破解怒江发展难题,促进怒江经济社会的可持续发展。中央和省委、省政府的高度重视,不仅为怒江州的经济社会发展带来了良好机遇,也为片马口岸加快发展带来了良好机遇。

（5）怒江州、泸水县党委、政府的高度重视支持,关心和帮助也给片马口岸的发展提供了保证。片马作为怒江州唯一的对外开放口岸,州、县党委政府将片马列为泸水县乃至怒江州经济发展的西翼,将口岸工作列入经济社会发展重要议事日程,给口岸的发展提供了良好的保障。交通等条件的不断改善为片马口岸的发展提供了通道支持。随着国家投入力度的加大,片马口岸交通条件得到很大改善。在“十二五”期间,国家和云南省将进一步加大对片马地区交通建设的投入,这为片马口岸经济的发展提供了便利的交通条件。

（6）以中电投和云电投为主的对境外电站的开发为片马口岸的发展带来了契机。目前,中电投在恩梅开江拟建6级电站,总发电量超过 380万千瓦,云电投也对小江流域的电站进行开发。这些电站的建成最终要将电能输回国内,而片马是将这些电能输回国内投资最小、距离最短的地区。同时,在电站建设的过程中,许多大型机械成套设备也需要经片马口岸出口到境外。这将会拉动片马口岸经济加快发展。

因此,片马一定要抓住这次历史性的机遇,充分发挥连接南亚、东南亚的前沿区位优势,按照建设中国面向西南开放的重要“桥头堡”目标,以科学发展观为指导,充分发挥资源优势,把片马口岸建设成为中国面向西南开放“桥头堡”的重要国际新通道,从而带动泸水县在怒江州率先发展。

（二）片马口岸发展面临的挑战

（1）经济发展落后,贫困问题突出。由于片马所在的怒江州地处高山峡谷,交通闭塞,生存环境恶劣。加之片马口岸处于滇西北经济落后地区,地理位置与一些口岸相比相对较差,使得片马口岸长期处于国家非重点投资地区,这就使得经济更加落后。虽然片马通过边贸促进了经济社会发展,但由于基础较差,目前生产生活条件仍然较差,贫困人口居住分散,脱贫难度大。

（2）产业发展缓慢,尤其是外向型产业发展严重不足。尽管片马以及泸水和怒江的水能、矿产和旅游等资源十分丰富,但由于资金、技术、人才等方面的制约,长期得不到应有的开发,资源优势无法转化为经济优势、产业优势和产品优势,产业层次较低。再加上外来投资、外来企业很少,外向型产业发展严重不足。这不仅严重制约了片马口岸加快发展的产业支撑能力,而且严重制约了片马口岸的转型升级。

（3）交通等基础设施薄弱,通道不畅。由于片马及怒江州地形地貌复杂,交通等基础设施长期滞后,公路等级低,路网不合理,除口岸基础设施较差外,连接片马的公路条件也十分不理想,境外公路更是从未开通。由于口岸通道基础设施差,等级低,道路通畅达能力弱,这就严重制约了片马口岸的发展。

（4）社会事业发展滞后,人才缺乏。片马地处中国边疆地区,教育整体发展水平较低,社会发育程度不高,人才特别是外向型人才十分缺乏。而怒江州的社会公共服务设施也十分落后,自我发展能力很弱,其教育水平与全省平均水平相比有较大差距。再加上文化、卫生等社会事业落后,难以为片马口岸加快发展提供大规模的人才支持。

（5）缅甸经济落后,双边口岸不对等。缅甸由于多年受西方经济制裁,经济相对落后,片马口岸相邻的缅北地区经济更为落后,可交换的产品种类极为有限。同时,片马口岸不是双边协议口岸,缅甸中央政府不承认片马口岸为合法口岸,这为片马口岸的发展带来了一系列的问题和困难。

（6）口岸服务功能需要进一步加强。自2005年12月以来,由于国家要求务工人员在办理出境证件时要进行“三见面”,撤销了片马口岸的办证机构,现在务工人员在办理出境证时,要往返于片马镇和州府所在地六库之间,耗时一般为2～3天,既增加了务工人员的经济负担,又占用了大量时间。同时,缅甸资源丰富,大项目多,对外经济技术合作项目要求高,门槛高,对片马企业来说争取的难度大。

（7）企业规模小,实力弱。片马口岸辖区内虽然有着多家中缅企业,但普遍存在生产技术落后,经营规模较小、实力弱、竞争力有限等问题。另外,片马口岸的转型升级还有一个过程,这使得片马口岸经济处在一个调整和复苏的阶段,口岸经济发展面临许多困难和问题。

三、片马口岸发展的构想

在云南省“桥头堡”建设战略的背景下,片马口岸要获得又好又快的发展,应该遵循的基本原则是：首先,要坚持改革创新原则。争取国家和省的支持,以全面提升对外开放水平为目标,在政策扶持、制度创新、协调机制、合作方式等方面先行先试,拓展合作领域,提升合作层次,探索沿边开放的新途径。其次,要坚持互利共赢原则。秉承平等互利、有取有予理念,以优势互补、共同发展为目标,创新合作模式,坚持贸易、投资、生态、人文交流合作并举,实现合作共赢,带动沿边地区开放发展。第三,坚持有序开发原则。统筹规划,突出重点,梯次推进,分步实施；强化区域主体功能,优化产业空间布局,把握开发节奏,保持开发强度,以合理有序的开发格局推进口岸转型升级。第四,坚持市场导向原则。以国内外市场为导向,利用好境内境外两种资源,充分发挥市场配置资源的基础性作用,综合运用法律、经济、行政手段,调动各类市场主体的积极性,聚集周边及省内外各方力量联合共建,加快开放开发。

在明确指导思想的基础上,从服务云南和国家、面向西南开放出发,大力加强对外贸易、交通、电力和信息通道和人文交流平台建设,使之成为服务云南和国家、面向西南开放、拓展对外交流与合作的重要通道。同时,要结合怒江泸水片马资源型口岸实际,拓展口岸产业功能,重点发展面向西南周边国家的资源型加工产业,尤其要针对缅北丰富的资源发展以矿产资源加工为主的资源、市场、能源“三头在外”的资源加工产业。同时,依托怒江、泸水现有产业发展基础,积极承接东部转移产业,发展面向西南周边国家市场的加工制造业,使片马口岸成为云南以及中国面向西南周边国家的重要出口加工基地。在此基础上,推动片马口岸转型升级,进一步拓展片马口岸的产业功能,优化产业分工与布局,建立起依托两种资源、开拓两个市场,以资源加工、生物、轻纺、旅游等产业为重点,发展具有较强市场竞争力的进出口加工产业集群,充分发挥片马口岸经济社会发展的引擎作用,带动怒江州经济社会发展。

片马口岸发展规划范围为片马口岸及所属的俄嘎、亚坪、丹珠通道。要综合考虑区位、交通、产业和自然环境等因素谋划片马口岸发展。要确立大口岸、大通道、大物流的理念,统筹推进片马口岸开发开放。要以推进片马口岸转型升级为龙头,以片马——六库沿线区域为重点开发轴线,以鲁掌、六库为支撑,以俄嘎、亚坪、丹珠通道建设为补充,促进区内经济一体化发展,形成口岸、通道、产业、腹地,点、线、面有机联结、功能协调、有效互动的口岸发展新格局。

加快提升片马——六库一线开放前沿的功能。在沿线地区加快布局一批与缅印等国家合作的食品、生物等产业,拓展沿线物流网络,建设辐射面广、流量大的优势特色产品物流基地,并加大跨境信息通讯基础设施建设力度,全面提升区域性信息交流与服务的能力和水平,强化片马——六库沿线与片马口岸之间的纽带传导功能,引领沿边开放提档升级。

到2015年,片马口岸面向西南周边国家开放的通道、基地、平台、窗口建设取得明显进展,与东南亚南亚国家的合作与交流迈上新台阶,对外贸易和投资合作水平明显提高,开放前沿功能进一步凸显,初步培育建立起区域竞争力强、特色优势明显的商贸业、仓储物流业、资源加工业和文化旅游业,口岸转型升级取得明显成效,产业支撑能力进一步提高,整体综合实力明显提升,片马口岸成为云南沿边开放的新亮点。

到2020年,片马口岸面向西南周边国家开放的通道、基地、平台、窗口建设实现重大突破,外接内连的大通道基本建成,口岸功能更加完善,开放前沿地位更加凸显,商贸业、仓储物流业、资源加工业和文化旅游业等特色优势产业竞争优势明显,实现经济总量翻两番以上,基本公共服务体系进一步完善,服务云南对外开放的辐射能力大幅度提升,建成我国面向西南开放桥头堡的重要新通道、我国面向西南周边国家重要的资源加工基地和怒江州重要的经济增长极。

[1]侯新华.云南怒江傈僳族自治州概况 [M].北京：民族出版社,2011.

[2]云南省怒江州.腾飞的东方大峡谷——怒江五十年统计年鉴（1949-1999）[M].北京：中华书局,2000.

（责任编辑 王东昕）

A Study of the Stra tegy of Bu ild ing Y unnan in to an I n terna tiona l Ga teway

YANG Hong
（Schoo l of Econom ics,Yunnan University ofNationalities,Kunm ing650031,China）

In the age of econom ic globalization,the national interest of China has becom e a focus of attention,whose m aintenance requires integrated m eans.The imp lem entation of the strategy of opening to the outside wo rld,the estab lishm ent of the international passageways and the free trade zone,and the c lose bilateral o rm ulti-lateral cooperation are the requirem en ts of China’s refo r m and the m ission of Yunnan for building itself into an international gatew ay.Pianm a Trading-port in Lushui County of Lu jiang Prefecture is a case in point,whose construction ushers in a new direction for the socio-econom ic developm ent of Yunnan Province.

Yunnan’s strategy of building itself into an international gatew ay；Pianm a Trading-po rt in LushuiCounty ofLujiang Prefecture；developm ent strategy

F061.5

A

1672-867X（2011）04-0031-04

2011-03-30

杨虹（1966-）,女,云南民族大学经济学院副教授,经济学博士。

国家民委科研项目“人口较少民族经济社会可持续发展途经研究 ——以云南省怒江傈僳族自治州为例”（10YN02）阶段性成果。