公共体育服务政府供给的创新途径研究

王 艳

(北京城市学院东方大学城校区,北京 065001)

公共体育服务政府供给的创新途径研究

王 艳

(北京城市学院东方大学城校区,北京 065001)

推进政府公共体育服务职能创新、加强公共体育服务政府发展是当前我国服务型政府建设进程中的一项重要任务。对我国政府供给公共体育服务的创新路径进行研究,结果表明:政府供给公共体育服务的创新途径包含政府供给公共体育服务的价值导向、产品结构、运行机制、供给方式和绩效评估五方面。我国政府供给公共体育服务应从主导理念、产品结构、运行机制、供给方式和供给评估等途径进行,即实现由管制向服务的理念、单一向多元的产品结构、垄断向竞争的运行机制和重视绩效向投入等方面转变。

公共体育服务;政府供给;创新

伴随我国社会转型和经济转轨步伐的明显加快,我国公众的公共体育需求已进入高速增长期,而公共体育服务的制度改革仍明显滞后于经济社会的发展进程。2006年 10月,十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出:要建设服务型政府,强化各级政府的社会管理和公共服务职能。根据我国服务型政府建设的本质要求,不难看出,服务型政府应以社会共同利益为追求目标,以社会公众为本位,以管理就是服务的理念,以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础,在社会公众的参与和监督下,以有效解决社会公共问题,提供公平、优质、廉洁、高效的公共产品为标志的政府形态。可见,提供优质的、丰富的、能满足社会公众需要的公共服务是建设服务型政府的应有之义,而为广大民众提供高效优质的公共体育服务已成为各级政府面临的重要议题[1]。

尽管近年来我国公共体育服务供给的能力与水平不断改进,但相对于广大人民群众日益增长的公共体育需求而言,仍面临供给不足等诸多困境[2]。一方面,由于缺乏合适的生产机制和制度安排,使得国家对公共体育服务的资金投入和产出总量严重不对称,且效率较低,既无法满足社会需求,又加剧了资源的浪费;另一方面,由于缺乏均衡的分配和输送途径,弱势群体和地区所能享受的公共体育服务仍相当贫乏。政府是公共体育服务供给主体的核心部分,政府有向公民提供服务的责任,同时它也通过服务达到管理和控制的目的[3]。为此,创新政府供给公共服务的方式,推进公共体育服务政府供给的制度建设,构建高效、公平和权责对称的公共体育服务供给方式就成为一项亟待进行的重要工作,一般认为,政府供给公共体育服务的创新途径包含政府供给公共体育服务的价值导向、产品结构、运行机制、供给方式和绩效评估等方面。为了客观描述我国政府公共体育服务供给创新的路径,本研究就上述五个方面描述。

1 公共体育服务政府供给的理念创新

理念创新是政府公共体育服务供给创新的首要前提。长期以来,我国传统的行政模式——管制型政府,其最重要的表现形式就是现代官僚制。以官僚制为蓝本建立起来的管制型政府由于过分崇尚专业化,缺少灵活性与应变能力,引起了低效率、官僚主义、政府规模膨胀等各种问题,不仅使得国家的财政不堪重负,而且引起了广大民众对政府的普遍信任危机[4]。我国体育行政部门作为现代行政部门的构成部分,带有管制型政府的很多特征,而映射到公共体育服务供给领域,即政府体育行政部门秉承一种价值理念以“自身需要为中心”的管制理念。这种管理价值下,体育行政部门需要竞技金牌和运动成绩等来装点政绩,获得个体发展的种种资源。因此,体育行政部门扮演的角色是高高在上的管理者,而随着这种管理哲学的强化,体育行政部门也慢慢变成滋养“腐败者、浪费者”的行政沃土。作为传统模式下提供公共体育服务主体的公共部门,在对惠及社会的公共体育服务进行供给时,同样会不自觉维护自身的利益,导致公权徇私。如国家体育总局连续三年被国家审计署审计出资金管理问题。据国家审计局 2006年公布的第五号审计报告显示:国家体育总局 2005年主要存在未及时批复体育彩票公积金发展全民健身项目;少计体育基金收入;挪用彩票专项基金进行炒股;投资证券业务开设资金账户;投资失误导致公有资产流失等问题,涉及金额达一亿元之多[5]。我国公共服务型政府的建设从侧面推动了体育行政部门的价值理念从“管制”向“服务”转变。2008年,国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议上曾经明确提出“政府提供公共体育服务的职能只能加强,不能削弱,这既是由体育事业的公益性质决定的,也是由政府的职责和任务决定的。”这充分体现出决策者对我国政府部门职能和权力进行反思的决心,也是公共体育服务的供给理念改革的导引。

当前,决策者的言论已经进入政治管理与行政实施层面。我国公共体育服务的“以公众需求为中心”的服务价值已经从理念、政策向实践领域逐步推进。我国部分省区及体育行政管理部门提出要深化政府公共体育服务职能,最低限度地满足公众对公共体育服务的需求。个别省市还进行了积极尝试,如江苏省和浙江省通过了发展区域公共体育事业,推动公共体育服务均等化;上海市提出以构建和谐社会为己任,完善惠及全民公共体育服务的价值指向。四川省体育局提出,建设以公共体育服务政策平台为基础,提供公共体育服务的要求。重庆市南岸区政府出台了《关于加快体育事业发展构建公共体育服务体系的意见》等文件。

综上所述,公共体育服务供给的价值理念正在逐步从原来的政府“自身需要为中心”的管制理念向“以公众需求为中心”的行政理念过渡,重视政府作为公共体育服务的提供者角色。无疑,这对推动我国公共体育服务发展,构建完善的公共体育服务体系具有非常重要的作用。

2 公共体育服务政府供给的产品结构创新

公共体育服务产品的结构直接决定着政府供给公共体育服务的效果和质量。传统公共体育服务政府供给模式下,我国政府从投资效益最大化的思路出发,着眼于奥运金牌等投入,忽视了公众的公共体育需求,从而形成了比较单一的公共体育服务产品模式。这种情况下,政府提供公共体育服务在很大程度上取决于政府的偏好,而政府决策群体往往根据其政绩需要和利益关涉决定公共体育服务的内容、数量和质量。同时,由于体育行政部门长期把竞技体育成绩作为体育工作的重要考核标准,并由此形成了“竞技体育产品在非意愿选择下的过分供给”[6],其他涉及民生需求的公共体育服务项目的供给则显得力不从心。伴随我国从传统生存型社会向发展型社会的转变,公众的公共体育需求从内容到层次日趋呈现多元化的趋势。相关研究表明,我国城市居民对体育组织服务和体育设施服务满意度呈上升趋势;而对体育指导服务、体育信息服务和体育活动服务满意度呈现下降趋势,其中体育指导服务尤为明显[7]。由此可见,政府单一突出供给奥运金牌的产品结构已经不能充分满足公众的公共体育需求。而我国政府公共体育服务供给产品可以通过执行部门的资源来从侧面证明,我国群体部门是政府供给公共体育服务的主要部门,但是其资源确实极度稀缺,不仅表现在总量较少,而其在国家体育行政资源的分配中,所占的比例也是非常小的[8]。

当前,我国政府在保证奥运争光服务供给的同时,也在加强关注民生的公共体育需求的供给。北京奥运会、残奥会结束后,胡锦涛同志《在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话》中明确指出,“体育事业发展要着眼于满足人民群众的体育需求,以城乡体育健身场地和设施、群众体育组织,全民健身体系为建设重点,以为人民提供更多更好的体育公共服务,让人民分享体育发展成果、享受体育带来的健康和快乐,形成健康文明的生活方式为目标,描述了我国政府发展公共体育服务事业、服务全民健身的重要目的及价值取向”。在这种背景下,我国公共体育服务的产品门类和层次已经日趋丰富,如满足公众锻炼健身需要的场地设施等公共体育设施 (场馆)服务、满足公众各方面健身、养生需要的公共体育信息服务、满足公众对自身体质健康水平关注的国民体质监测服务等,都得到政府的广泛重视,并日益成为政府公共体育服务发展的重点。如广东省 2009年就针对国民体质监测开展了“中国体育彩票”国民体质监测万里行活动;针对全民健身指导山东省成立了全民健身科技服务中心;四川省创新全民健身指导站新模式等,这些政府公共体育服务实践已经彰显了政府公共体育服务产品结构日益多元化,从而为满足公众的公共体育需求提供保障。

3 公共体育服务政府供给的机制创新

机制创新是公共体育服务创新的重要保障。政府公共体育服务机制创新是政府公共体育服务发展内在指引。新公共选择理论、新制度经济学等相关理论均认为,行政负面问题不断涌现的根源在于政府的垄断角色与地位。基于公共服务市场化而兴起的市场竞争机制理论则认为可以通过实现市场供求从而实现帕累托最优[9]。因此,地方公共服务的供给应充分引入竞争与激励机制。客观来看,我国传统的公共体育服务体制基本上是“一元”体制[10]。在一元体制下,政府通过综合公众的偏好,组织和实现公共体育服务的生产和供给,作为垄断的提供者向公众提供公共体育服务。由于政府的天然垄断地位使得其直接去充当公共体育服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力,从而容易导致资金使用的低效,机构人员膨胀,有限的公共体育资源得不到充分利用,“豆腐渣”工程、权力寻租时有发生,必然形成公共体育部门权限被无限放大而导致权力乱用问题,进而在一定程度上形成特殊利益集团,公众询价能力缺失。在此背景下必然形成公共体育服务政府供给失灵结果。公共体育服务政府供给失灵体现在:“政府供给低效率、高成本、质量低劣、资源配置效率低、对公众需求的回应性较差”[11]。但是随着我国社会的发展,政府单一供给公共体育服务不仅面临着现实条件的限制,而且在理论层面也受到多方面挑战[12]。政府作为一元的供给角色的存在,削弱了其他主体的积极性,对促进公共体育服务持续发展已经发生了改变。市场组织和非营利组织的介入,不仅实现了公共体育服务供给主体间的竞争态势,而且在一定程度上推动了政府的转型。体育非营利组织促使相关政府部门从直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的监督非营利性组织在体育公共服务中的作用管理,推动了政府行为的现代化[13]。有学者指出,针对我国公共体育服务政府垄断的单一状态,“当务之急是统一认识,明确公共体育服务的‘复合体’性质和社会化的内涵,准确甄别各类体育服务及其兴办主体的‘事业’或‘产业’属性,从而为社会化改革中的分类指导、分类管理提供基础平台。”[14]这为我国公共体育服务从垄断到竞争提供了理论借鉴。当前,我国很多公共体育服务项目已经具备了市场组织和非营利组织进入的条件,并进行了积极尝试。作为举办北京奥运会开幕式的国家体育场 (鸟巢项目)建设,采用的就是这种方式。鸟巢项目由中信集团联合 (中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团)中标建设运营[15],而诸如公共体育设施服务、公共体育信息服务等都实现了市场组织和非营利组织的参与。这些公共体育服务领域的市场化行为,就是在对我国公共体育服务进行分类解读的前提下,允许市场组织和非营利组织的介入,形成公共体育服务的竞争格局。体育公共服务生产过程中,非营利组织与营利性企业以及政府存在着一种依据各自比较优势的分工。在实践中只有发挥多元主体的优势,形成体育公共服务产业的竞争与合作机制,才能实现公共资源的有效配置,提高体育公共服务的质量[16]。而且这种公共体育服务的竞争表现出多种形态,不仅存在普遍意义上的私人部门之间的竞争行为,即“私私竞争”,而且在公共部门之间也存在,即“公公竞争”,同时还表现为公私部门之间的竞争,即“公私竞争”。正如萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中所论述的一样“民营化的核心不是市场取代了政府,而是竞争代替了垄断”。

4 公共体育服务政府供给的方式创新

供给方式是公共体育服务供给的途径。关于政府供给公共服务方式,学界对此已有较深刻认识。公共服务的性质与政府职能之间关系的论述在古典主义的国家理论与经济理论中就已经非常系统。社会契约论、经济自由论都主张公共服务的供给完全依附于政府职能的认识观,认为公共服务只能靠政府的力量来实现[17]。传统公共体育服务模式,通过计划分配的方式在计划经济体制下,人们认为所有的体育产品都是公共产品,它的主要特点是由政府提供投资、追求社会效益、提供的物品具有公益性、福利性[18]。这种形式下,政府供给公共体育服务的方式是直接生产和提供,政府集生产主体和提供主体于一体。但是政府直接供给就是政府没有微观生产主体的优势,从而形成政府供给的低效益。而世界上其他地区发展公共体育服务的做法为我国政府公共体育服务供给方式创新提供了思路。1992年,欧盟颁布的《公共服务采购指令》中将休闲、文化及体育等 27类公共服务全部纳入政府向社会购买的范围。香港特区在公共体育服务市场化方面也较为成功,在亚洲享有一定的声誉。它带来的重要启示是要把公共体育服务的供给与公共体育服务的生产区分开来,使政府供给公共体育服务方面的决策职能和执行职能适当分离,进一步转变政府直接生产经营公共体育服务的单一模式,实现公共体育服务生产方式的多样化[19]。当前,我国政府公共体育服务供给已经逐步由直接供给向间接供给转变,多样方式被引入到供给领域,如政府购买、招标投标、内部市场、民办公助、政府补贴、凭单方式和特许经营。基本实现了政府公共体育服务供给方式从计划提供的单一向多元的转化。不仅在理论层面而且在实践领域,已经出现了政府公共体育服务供给的多元方式。如佛山市禅城区以购买公共体育服务为切入点,积极率先开辟政府购买服务的理财新路径,探求惠民效益与资金效益的双优化。2009年,为落实政府的惠民工程,区财政局和体育局主动沟通协调,进一步深化了改革政府购买公共体育服务的形式和方法:由区财政投入 80万元,签约了 11家体育场馆,不断扩大受惠面,免费向市民和外来工开放[20]。不仅如此,我国很多地方政府也开展了全民健身路径、体育场馆服务等多元方式供给的实践。

5 公共体育服务政府供给的评估创新

公共体育服务政府供给绩效是评判政府治理水平和效率的重要依据。传统行政管理往往关注于政府投入和生产过程,很少将预算与结果联系起来,而新公共管理绩效评价理论则强调将结果和投入结合对比。从我国目前实际情况来看,我国政府公共体育服务供给的输入功能与输出结果极不相称,这一点在基层体育行政主管部门显得尤为明显,我国基层行政管理财政支出在体育财政支出中占据非常大[21]。由于体育行政部门的行政管理支出所占比例较大,导致政府财政严重短缺,多数体育行政部门仅能满足自身办公所需,基层财政成为“吃饭财政”、“吃不饱财政”。由此可见,这种状况显然不能满足我国人民群众日益增长的公共体育服务消费需求。因此,政府公共体育服务评估机制和方式亟待创新。

基于此,应该重建政府公共体育服务绩效的考核指标,增加关注民生、公众休闲娱乐等指标,在政府行政开支之中,逐步予以公开化,降低政府行政管理成本,提升基层政府公共体育服务的输出绩效。基于上述分析,我国政府公共体育服务供给应在政府、市场组织和非营利组织之间进行“成本—效益”的核算与比较,通过不同主体之间的竞争确定供给主体,寻求公共体育服务供给的最优方案,从而实现供给的帕累托最优,政府供给公共体育服务的绩效评估创新就成为实现这一目标的根本途径。

6 结束语

管理创新是当前的时代主题之一。尽管目前由政府提供的公共体育服务较过去已经大为丰富,但仍然存在着行政效率低下、体育产品和服务质量不高、难以满足公民日益多样化的体育需求等种种缺陷。尤其是政府在市场经济的大背景下,无论是财力方面,还是管理方面,都已难以像计划经济体制时代那样完全承担面向公众的体育服务[22]。为了发展政府公共体育服务事业、促进政府公共体育服务的发展,应该牢牢立足于各地公共体育服务发展的实际,深入研究探索在当前条件下,促进各地区公共体育服务发展应把握的重点、难点和目标。注重公共体育服务政府供给区域性和操作性的研究,探索区域间的制度与资源约束下公共体育服务的最优供给路径[23]。必须从价值导向层面和实践操作层面对我国政府公共体育服务供给进行全面变革和创新。可以肯定的是,公共体育服务的政府供给路径创新不仅是我国体育行政部门服务民众的关键环节,更对我国体育行政部门建设服务型政府具有非常重要的作用和意义。

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Supply Methods Innovation of Government Public Sport Services

WANG Yan
(East Campus of Beijing City University,Beijing 065001,China)

At present,promoting the government’s public service functions of sports innovation and strengthening the public sport servicing government is an important task in the construction of service-oriented government in China.Th is paper studies the supply of government services to public sport innovation path.It revealed that the innovation methods of public sport services provided by government include value orientation,product structure,operational mechanics,supply mode and performance appraise.Government should be leading the supply of publics ports service concept,product structure,operation mechanism,the way of supplying channels and supply assessment,which is achieved by the control to the concept of service to the diverse single product structure,the operation of monopoly to com petition attention to the input mechanism and other aspects of performance changes.

public sport service;government supply;innovation

G80-05

A

1004-0560(2011)02-0012-04

2011-02-16;

2011-03-26

国家体育总局哲学社会科学重点项目:扩大内需背景下我国公共体育服务的发展对策研究(项目编号为 1463SS10017)阶段性成果。

王 艳 (1979-),女,讲师,硕士,主要研究方向为体育教育训练学。

责任编辑:乔艳春

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