完善我国社区矫正制度的思考

杨基月，苗素江

(1.中国政法大学国际法学院，北京 102249；2.云南省档案局（馆)，云南 昆明 650032)

社区矫正概念有广、狭义之分。一般而言，英美法系国家采用广义社区矫正概念，大陆法系国家则采用狭义的社区矫正概念。

广义的社区矫正观点可以以美国学者艾兹恩和蒂默为代表，他们认为社区矫正包括审判前的释放和转处方案，判刑前的调查、缓刑、居住治疗，其他刑罚替代措施如赔偿和社区服务等，释放后的替代措施如假释和中途训练营等。［1］我国也有部分学者持广义观点，认为社区矫正制度作为执行法律处罚（包括刑事处罚和行政处罚)系统，是刑事司法和非刑事司法体系的后续工程。［2］

狭义的社区矫正观点有两种：一种是“非监禁刑罚执行说”，强调社区矫正是对非监禁刑的刑罚执行活动，矫正对象是已决罪犯，场地是非监禁机构的社区，管理者是专门国家机关，时间是刑事判决、裁定、决定确定且生效的期限，目的是矫正服刑罪犯的犯罪心理、意识、恶习，性质是非监禁刑罚执行活动。我国司法实务界多持这种观点，而且这种“非监禁刑罚执行说”一度成为我国学界关于社区矫正概念的通说；另一种观点是“刑罚执行说”，认为社区矫正并不完全等同于非监禁刑的刑罚执行。［3］社区矫正是由社区矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。［4］该观点主张社区矫正包括各种非监禁刑的执行和刑罚的替代措施，其本质是刑罚执行方式，是行刑与矫正的结合。

一、社区矫正的功能分析

传统上，各国刑法对犯罪人以监禁矫正为重心，主要是因其具有报应、吓阻、隔离与矫正的多重功能。随着刑罚观念的转变，部份刑罚执行从严密型监禁逐渐演进到宽松型矫正，从单纯的报应、吓阻演进到比监禁更注重犯罪人再社会化过程，引发社区矫正制度近年来在欧美各国蓬勃发展。犯罪矫正由监禁矫正部份转化为社区矫正，这是刑罚思想演变的结果，亦是社区矫正本身功能作用的必然结果。

其一，社区矫正充分体现了文明发展进程中的人文主义关怀。人是一种天生的有价值、有尊严、有权利、有自由的生物。因此，尊重人的权利和自由、维护人的尊严和人格，应当是刑法和刑罚执行的题中之义。同时，社会伦理学强调不伤害原则，而任何一种剥夺生命和自由的刑罚都会对人造成伤害，在确保刑罚功能和目的的前提下，如何把这种伤害降低到最小？社区矫正无疑是一种更符合人道主义精神的有效的办法。

其二，社区矫正更具备刑罚适宜性，可以降低犯罪率。首先，社区矫正可以有效避免与世隔绝的监狱执行刑罚所产生的种种弊端，比如：较好地防止重刑犯与轻刑犯间的交流；有针对性地对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯在社区中实施感化教育，培养他们的家庭责任感和社会责任感；改变刑满释放人员因长期监禁回到社会后适应力差，就业难，容易沉淀为新的社会消极因素，走上重新犯罪道路的现象。其次，社区矫正还能避免有些罪犯因为被关押以后，家庭破裂，子女因为缺乏父母关心教育也走上违法犯罪道路，进而引发新的社会问题的情形。再次，社区矫正还能使社区公民从中受到教育，培养知法守法的意识。

其三，社区矫正可大幅减少收监执行人数，减少刑罚执行成本。目前，监狱在押人员增多，监狱拥挤成为越来越突出的问题，全面推行社区矫正，可有效降低在押率，从而促进刑罚执行资源的优化配置。

社区矫正不仅是刑罚执行活动，更重要的它既是对非监禁措施的监督管理活动，也是一种对非监禁刑和其他非监禁措施的罪犯予以矫正、培训和安置帮教的活动，具有矫正性和社会福利性、社会保障性，是与监狱矫正相对应的更倾向于矫正与福利性质的矫正制度与方法。否则，同样是劳役，缺少了教育感化的社区人员与监狱服刑人员将无异，社区矫正也形同虚设。社区矫正的实施，不仅有利于犯罪人回归社会，预防重新犯罪；有利于增强社区公民的法律意识和社会责任感；也有利于维护社会稳定，实现国家的长治久安。进一步健全完善社区矫正体制，是推进全面建设小康社会进程的应有之义。

二、我国社区矫正制度存在的问题

我国自2003年开始社区矫正工作试点以来，取得了较大的成就。但在实践中，仍然存在着一些问题：

(一)社区矫正适用范围过窄，标准地区差异较大

我国目前社区矫正的适用依据主要为2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》(以下简称《意见》)，该《意见》的规定较为原则，对实施程序、实施细节、各部门职责等规定不够明确，在实践中易于产生一些问题。

1.适用范围过窄。以美国为主的西方国家自20世纪80年代以来，逐步实现了从监禁刑为主到非监禁刑为主的转变。我国自封建社会起就存在着重刑思想，这种思想至今仍对我国的法律文化有一定的影响。公众对犯罪的意识直观地与“坐牢”连在一起，对非监禁刑文化认同程度低，对社区矫正服刑人员会产生不理解、不认可情绪。公众的认知直接影响了立法和司法实践，所以我国长期以来都以执行监禁刑罚为主，非监禁刑罚为辅，对于非监禁刑罚的适用还处于非常薄弱的阶段，适用的比率也非常低。

2.适用的标准各地差异较大。由于《意见》仅规定了适用社区矫正的普遍条件，并无一个可供量化执行的标准，各地法院对适用缓刑和适用管制的标准把握尺度不同，特别是缓刑的标准难以统一，导致有的法院适用缓刑比例大，甚至在实际操作中任意扩大社区矫正的适用对象，有的法院很少适用缓刑甚至不适用缓刑。在社区矫正的实际工作当中还有许多的不合理甚至不合法的做法，而对矫正执行的程序，各地间也存在不小的差异。这就带来了法制的不统一及执法公平性的欠缺。

(二)社区矫正体制有待进一步健全

1.公安机关和司法机关的社区矫正工作职能划分不尽合理。按照《意见》规定，社区矫正由司法部门牵头组织，相关部门配合实施，司法所具体实施。公安机关的作用为加强对社区服刑人员的监督，对脱管、漏管等违反社区矫正管理规定的社区服刑人员依法采取惩戒措施，对重新违法犯罪的社区服刑人员及时依法处理。这就是说，司法机关作为社区矫正工作的实际主体，负责具体实施社区矫正，但存在着有责无权的状况。而有惩戒权的公安机关，又由于警力有限，对社区服刑人员的监管难以到位，既没有专门的执行机构与执行人员，也没有认真开展教育与矫正工作，这就很难使社区矫正服刑人员较好地受到感化。在市场经济体制下，人员流动较快，有时甚至出现一些管制人员逐渐脱管的现象，这些直接影响了矫正的效果。如果按照西方发达国家的标准，对社区矫正的真正执行实际上并未开始。

2.专业社区矫正队伍缺乏。在当前的实际工作中，作为社区矫正工作人员的各司法所司法助理员不但承担着矫正罪犯的任务，还有人民调解、社会治安综合治理等繁重的工作，将来也许还要有“判决前人格调查”的工作，这使他们的工作负担过于巨大。［5］他们中不少人对社区矫正工作并不具备专业素养，有的仅经过一些简单而匆忙的初步培训，对社区矫正在思想上认识不到位，在行动上难以着手，而社区矫正服刑人员情况又各不相同，有吸毒者、轻微盗窃犯等各类人员，需要以专门的心理学、社会学等方法有针对性地进行矫正，矫正工作人员无法做到，就会使社区矫正的教化作用大幅下降。

(三)社区发育程度较低不利于社区矫正深化

从欧美各国的经验来看，社区矫正的真正执行主体应该是自愿投入犯罪预防工作的人和非政府组织，而非政府。美国模式就很好的说明了这一点。由社会公益组织对社区矫正事业的参与甚至实质上成为主导力量的好处有二：其一，更具人性化，把社区矫正的服刑人员当作大家庭的一员而不是一个犯人或一个被行政部门所强力控制的没有自由的“义务人”，也可避免社会大众对自己的歧视和本人形成心理障碍。其二，减少行政色彩，利于社区自发形成的一种利益共同体，大量的社会事务由社区自己来完成的，使大量非政府组织起到非常重要的作用。

但是，从我国目前发展状况来看，社区仍需进一步成长，社区文化尚未成型。一是社会公众对社区矫正服刑者缺乏一种宽容博爱的普世心理意识，往往敬而远之甚至加以种种生活上的歧视，使服刑者的心理进一步扭曲，影响回归社会的进程；二是志愿者的队伍仍不成规模，各种社会组织或是不成规模，或是官方色彩较重，作用难以充分发挥，使社区在矫正过程中发挥的作用十分有限。

三、我国社区矫正制度的完善

从世界各国刑罚制度发展来看，大量适用非监禁化刑罚执行方式是大势所趋。社区矫正作为非监禁化的刑罚执行方式，对于推进我国和谐社会建设有着重大意义。因此，进一步发展和完善我国社区矫正制度势在必行。

(一)重新界定社区矫正适用对象范围

按照《意见》，社区矫正为一种“非监禁刑罚执行活动”，适用的对象为“被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释，以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯”。笔者以为，这个规定颇有可商之处。一是从这五种适用对象来看，虽然都是采取非监禁形式，但其中仍有不同，管制为刑法中规定的主刑，剥夺政治权利为可独立适用的附加刑，而缓刑、假释、暂予监外执行为刑罚的执行方式，此五种人依法需要承担的义务有很大区别，以剥夺政治权利为例，在独立适用时，并无对罪犯人身自由的限制。而对剥夺政治权利的罪犯进行社区矫正，必然对其自由造成一定的影响，等于又加重了罪犯的义务，在法理上似值得探索。二是仅对此五类人实行社区矫正，难以充分发挥社区矫正的优势。正如《意见》指出和上文所述，社区矫正对于“降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率”等有着重大意义，但现在适用的五类罪犯本就以非监禁的形式服刑，仅对他们进行矫正，实际上并未能减少监禁刑的执行数量，对从根本上改变监禁成本过高问题并无直接帮助，也不利于对一些轻刑犯的矫正。

有鉴于此，有必要对社区矫正对象进行重新定义。笔者认为，可以考虑从两方面界定，一是从犯罪人的社会危害性大小方面看。对于主观恶性较小，社会危害性不大的，如过失犯、判处3年以下有期徒刑的罪犯等，放在社区服刑更有利于重塑罪犯人格的，减低犯罪率的，可以大量适用社区矫正。二是从人道主义角度看，对未成年犯、孕产期妇女、有待育幼儿妇女、严重残疾者等，如果在社区服刑，对社会不会产生新的危害的，也可以适用社区矫正。

(二)完善社区矫正机构设置

1.从法律上廓清公安机关和司法机关就社区矫正工作的权限和分工。按现行法律规定，对管制、缓刑等的执行机关都是公安机关。当社区矫正全面推行后，如果仍由公安机关负责执行，司法机关仅是负牵头组织之责。一是容易产生部门间的推诿扯皮，责任不清。二是也不利于发挥社区的矫正功能。因此应当将执行权从公安机关转移到司法机关手中，并赋予司法机关相应的惩戒建议权，以便于更好的加强对社区服刑人员的教育管理。

2.加强司法部门内部机构建设。为保障社区矫正工作的有效组织与落实，从中央到地方都应在司法部门内部设置如社区矫正局（处、科)等专门机构。负责各自辖区内的社区矫正的组织、管理、指导工作。在司法所落实专门编制，负责社区矫正具体工作的开展。在条件成熟时，可考虑各乡镇、街道设立社区矫正工作中心，直接负责对罪犯的监督管理、教育矫正和帮助服务工作。

3、加强社区矫正工作人员队伍建设。社区矫正工作的推进，有赖于一批高素质的专业工作人员。社区矫正工作人员应具有良好的素质与技能，有强烈的职业道德操守，对社区有一定了解，具备开展社区矫正工作的基本条件，这是开展好各项工作的前提。因此，要大力加强矫正工作队伍的建设。一是要广泛引进相关专业人才充实队伍；二是要加大对现有人员的法律、心理学、社会学等相关知识培训力度，打造出一支具有高度工作责任心和较高专业水平、较高实践能力的队伍。

(三)发挥社会力量作用，促进社区矫正制度完善

社区矫正作为开放的执行方式，它最大的特征就是充分利用社会资源，动员社会力量参与社区矫正。同时，“在执行过程中引入民间力量，可以减轻矫正对象对国家强制力所抱有的本能的敌意，促使其同社会的亲和倾向；同时各类专家参与，还可以弥补矫正队伍背景单一的缺陷，提高矫正的专业化程度”。［6］

但是，我国长期以来“是典型的政治主导下的行政社会，从来没有形成市民社会，民众的政治参与热情不高，管理社会的能力和水平较低，一切都在探索之中。只有经过相当长时期的努力，国家管理社会的职能才会逐步转移给社区”。［7］随着我国市场经济体制的发展完善，社区管理社会的功能将日趋增强，这就决定了开放的社区矫正不能够撇开也不可能撇开社区去“单打独斗”。

推动社区矫正工作，应该鼓励社会各界人士以社会志愿者的身份介入社区矫正工作，包括在校大学生、离退休人员、家庭妇女等，只要是热心公益事业，具有社会责任感的公民，都可以充分发动，用以协助专职社区矫正人员对罪犯进行帮教。为此，要进一步完善社区志愿者的队伍建设机制和工作激励机制，加大宣传力度，营造出良好的社会舆论氛围和社区矫正氛围，充分发挥好社会的作用。

(四)加快社区矫正立法进程

我国社区矫正的现行依据是2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，该《意见》仅仅是一个部门规章。根据我国《立法法》规定，有关犯罪与刑罚的事项只能由法律加以规范，社区矫正作为一种非监禁化的刑罚执行方式，理应制定法律，对社区矫正的一系列重要问题明确加以界定，使全国对执行的条件、程序、具体实行措施等都有一个统一的标准，也增加操作的可行性。笔者建议社区矫正立法实行分步走的策略，首先可以通过刑法修正案对社区矫正作出规定，使得社区矫正有刑法依据；然后制定一部与《监狱法》地位相等的《社区矫正法》，对社区矫正作出较为全面完备的规定；最后在条件成熟时，可借鉴外国的立法经验，将社区矫正法和监狱法加以整合，出台《刑事执行法》。

［1］［美］D·斯坦利·艾兹恩，杜格·A·蒂默.犯罪学［M］.谢正权等译.北京：群众出版社，1989.

［2］康树华.社区矫正的历史、现状与重大理论价值［J］.法学杂志.2003，(9).

［3］陈兴良.社区矫正：一种行刑方式的创新［J］.法学新论(台湾)，2010，(3).

［4］王顺安.社区矫正的法律问题 ［J］.政法论坛，2004，(3).

［5］何闽.社区矫正的主要制约因素分析［EB/OL］.北京市人民检察院第一分院网站http://www.bjyfy.gov.cn/webnews/20060221/200602211851450. htm l，2010－11－12.

［6］刘文欣.社区矫正的本土化［J］.犯罪与改造研究，2004，(12).

［7］中国科学院可持续发展研究组.世纪中国的现代化进程［M］.北京：中国社会科学文献出版社，2001.