论和谐社会语境下中国少数民族行政诉权的保障

李湘刚

(湖南城市学院城市发展系，湖南 益阳 413000)

诉权保障问题是近年实务界的热点话题。中国是少数民族众多的国家，党和政府十分重视少数民族诉权保障。但是由于受重实体轻程序观念影响，诉讼法学主要探讨诉权概念，却没有深入研究诉权保障实际问题，尤其是对中国少数民族行政诉权保障问题鲜有论及，所以迫切需要对其加强研究。

一、中国少数民族行政诉权保障的当代意义

中国少数民族行政诉权保障是构建和谐社会的迫切需要。胡锦涛总书记明确指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。作为人类自古以来孜孜以求的美好社会形态，和谐社会绝不会自发生成。实践证明，构建和谐社会必须借助于法律制度的推动和保障。民族区域自治地方各级政府作为少数民族经济、文化和社会事务的管理机关，在构建社会主义和谐社会过程中处于支配地位，法律制度能否完善并得到切实实施，很大程度上取决于少数民族行政诉权保障。因此，切实保障少数民族行政诉权，是构建和谐社会的深刻内涵和迫切需要。

中国少数民族行政诉权保障是解决少数民族行政诉讼问题的内在要求。习惯上，我们把行政诉讼称之为“民告官”，而这是中国百姓历来使用较少的一种诉讼行为，在少数民族公民中尤其表现突出。当少数民族的合法权益在被行政主体侵害时，能够切实受到行政诉权保障，及时提供有效的法律援助，是解决少数民族行政诉讼问题的内在要求。

中国少数民族行政诉权保障是保护少数民族各方面合法权益的必要手段。和谐社会的基本条件是社会公平正义，而社会公平正义的根本保证是法律制度。所以必须切实落实对保障少数民族社会公平正义具有重要功能的法律制度，引导其依法行使权利、履行义务，保障其经济、政治、文化、社会权益，其中的必要手段和极其重要的切入点是保障行政诉权。然而，行政诉讼法刚颁布之时，提起行政诉讼的积极性较高，但最近几年全社会热情普遍下降，尤其中国目前少数民族行政相对人行使行政诉权的意识还非常淡漠，突出表现为很少提起行政诉讼。可见，保障少数民族行政诉权，鼓励他们敢于为权利斗争而提起行政诉讼，对确认少数民族公民价值、法律地位、权利本位及构建社会和谐具有重要意义，是保护少数民族各方面权益的必要手段。

中国少数民族行政诉权保障是促进少数民族地区依法行政的重要形式。构建和谐社会要求全面实施依法治国基本方略，而依法治国突出表现为依法行政，政府切实保障公民个人权利和自由。然而，由于目前中国少数民族地区行政官员来源渠道复杂，有的来自于社会招干，有的来自于企事业单位，有的则是荫袭父母行政官员身份而进人等等，由此导致行政能力与法律素质的普遍低下、参差不齐，成为少数民族地区依法行政的极大障碍。而确保依法行政的最具活力的手段是赋予并确保少数民族公民控告政府的权利，全面而切实地推行行政诉讼。［4］因此，保障少数民族行政诉权，进而对政府的行政权力形成有效的监督和制约，是促进少数民族地区依法行政的重要形式。

二、中国少数民族行政诉权保障的法理基础

诉权理论是大陆法系传统民事诉讼法学的基本理论之一，德国、日本等主要大陆法系国家对之非常重视，其相关实践问题在英美判例法中也同样受到重视。中国民事诉讼法学界一向把诉权视为民事诉讼基本理论不可或缺的组成部分，但对诉权的认识尚未形成共识。［3］中国近年来的诉权研究突破了民事诉讼范畴，形成了所谓“广义诉权理论”。该理论认为，诉权包括民事诉权、刑事诉权和行政诉权。诉权由此纳入诉讼法学的基本理论范畴。诉权的内在功能是保障当事人的合法权益，即实现国家保障当事人合法权益的义务和职责。诉权保障的价值主要在于：法律对当事人诉权的规定；法院保障当事人诉权的程度；当事人对诉权的认识程度。行政诉权与诉权是属种关系，具有诉权的全部共性又具有个性。所谓行政诉权，是指行政活动中的当事人根据行政诉讼法所预设的程序，请求法院对有关行政纠纷予以公正审理并作出裁判的权利。行政诉权包括：主体为行政相对人（即公民、法人或其他组织)和具有国家行政职权的机关和组织；客体为行政诉权主体行使行政诉权所指向的对象；内容包括起诉权（行政主体不享有)、请求行政裁判权及获得公正裁判权；义务主体是国家，国家建立行政诉讼制度来履行义务，充分保障公民行政诉权；行政诉权与实体权益和实体权利义务关系紧密相联，是一项独立的权利。［5］

民族区域自治制度是中国的基本政治制度，实行民族区域自治，保障了少数民族的平等地位和平等权利。1984年中国民族区域自治法对少数民族自治地方的经济、政治、文化、社会等权利和义务都作出了系统规定。中国现行《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条都明确规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。中国立法法还进一步明确规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族特点，对法律和行政法规作出变通规定。中国少数民族自治地方的立法权，能够使少数民族特殊利益和要求合法化，当这些权益受到侵害时便可通过行使诉权予以保障，因而民族自治地方立法权极大地保障少数民族诉权。［3］

中国宪法、民族区域自治法、人民法院组织法及行政诉讼法对少数民族行政诉权保障提供了法律基础。(1)明确规定少数民族有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。《宪法》第134条、《民族区域自治法》第47条、《行政诉讼法》第8条都明确规定，人民法院对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人，应当及时为他们提供翻译；在少数民族地区，应当用当地通用的少数民族语言文字进行审讯、发布判决书、布告和其他文件资料。可见这些相关法律规定及其在实践中的贯彻落实，不但保障了少数民族行政诉权，而且也完全符合保障人权的国际要求。(2)健全的法律援助制度为少数民族当事人行政诉权保障提供了有利条件。自从恢复律师资格考试制度以来，中国少数民族地区律师队伍就随即建立起来。中国少数民族自治地方认真落实律师法，组织少数民族文字的律师资格考试，收到了良好的效果，从而使少数民族当事人选择通晓少数民族语言文字的律师提供法律服务由可能变为现实。人民法院切实落实法律援助制度，表现在为不通晓当地通用语言文字的少数民族当事人指定辩护人时，选择通晓少数民族语言文字的律师。可见，健全的法律援助制度为少数民族当事人行政诉权保障提供了有利条件，因而少数民族行政诉权得到进一步保障。(3)司法机关内部少数民族司法人员的配备为少数民族行政诉权保障奠定了重要基础。中国《民族区域自治法》第46条第3款明确规定：“少数民族自治地方的人民法院、人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。”民族自治地方的自治条例也明确作出了相应的规定，比如《鄂温克族自治旗自治条例》第20条明确规定：“自治旗人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有鄂温克族的人员。”中国法官法、检察官法和人民警察法都详细规定了法官、检察官、人民警察的任职条件。所有这些法律、政策的具体规定和贯彻落实，切实保证了少数民族法官、检察官、人民警察在少数民族地区各级司法部门的配备，为少数民族当事人进行行政诉讼活动以及行政诉权保障措施的落实奠定了重要基础。(4)“巡回审理，就地办案”已经日益成为保障少数民族当事人行政诉权的重要审判方式。1999年《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第2条明确规定：“为便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件，基层人民法院根据需要，可设立人民法庭。”该《规定》第18条也明确规定：“人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。”所谓“巡回审理，就地办案”，是指人民法院派出法庭，及时到案件当事人所在地、行政纠纷发生地或者其他与案件有密切联系的地点，就地受理和审判案件，在最快的时间内解决纠纷。人民法院派出法庭“巡回审理，就地办案”的审判方式，不但方便了证人、翻译人员、鉴定人等行政诉讼参与人及时到庭参加诉讼，而且十分有利于提高行政诉讼办案效率和实现司法公正，同时是对少数民族公民进行法制宣传教育的好形式，大大提升了少数民族公民的行政诉讼意识。总之，“巡回审理，就地办案”已经成为保障少数民族当事人行政诉权的重要审判方式，保证了少数民族当事人能够亲自参加诉讼，行使各项行政诉讼权利。

三、中国少数民族行政诉权保障的改革思路

实践表明，近年来中国少数民族行政诉权保障取得了长足进步，但当前仍陷实践困境，必须寻求改革路径，改革的最终价值取向就是切实保障少数民族行政诉权，努力构建社会主义和谐社会。

(一)中国少数民族行政诉权保障的实践困境

1.中国行政诉讼司法体制先天不足。中国现行宪法和人民法院组织法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于没有相应的物质、体制保障，宪法所确定的独立审判权在包括少数民族行政诉讼实践中没有严格“独立行使”而停留在宪法层面上。人民法院的编制、经费、基础设施等司法行政事务受制于地方行政机关，法官的任免、人事管理等受地方党政领导制约，使人民法院不能摆脱千丝万缕的地方关系，难以树立司法权威。在内部系统运行上，上下级法院通过目标考核等载体，建立类行政化管理模式，一级对一级负责。因此，受人民法院地方化及内部管理行政化模式的影响，在强大的行政权威面前，人民法院往往为“生存权”而让步，让步的结果则是包括少数民族公民在内的行政诉权受到损害，难以切实保障行政诉权，一定程度上加深了少数民族公民对人民法院能否公正有力地监督政府作出的具体行政行为的合理怀疑。

2.少数民族公民权利意识缺失。行政法理论认为，行政权力具有扩张性，必须通过权力对权力和权利对权力的制约，才能不使保障权利的权力异化为侵害权利的权力。权力对权力的制约在于通过立法权、司法权的权力分配与行政权相制衡，而权利对权力的制约则是公民通过行使行政诉权与行政权相抗衡，以保障合法权益。不可否认，尽管新中国建立已有60多年，教育文化事业成就显著、蒸蒸日上，但当下少数民族公民的整体科学文化素质还有待于提高，普遍存在不学法、不知法、不信法的现象，并且因为法律理论知识的抽象性和法律条文内涵的难于理解，加上普法教育很不到位、基本上流于形式，他们确实很难真正掌握有关行政诉讼的法律知识。再由于少数民族公民深受传统的“厌讼”观念影响，长期存在畏“官”心理，即使其合法权益受到政府具体行政行为侵犯也是忍气吞声，对行政诉讼普遍不会告、不愿告、不敢告，担心“官官相护”，害怕打击报复。有的少数民族当事人认为自己是“弱势群体”而势单力薄，即使行使了行政诉权，首先就在心理上感觉很难能够胜诉。还有的少数民族当事人因不熟悉行政诉讼法律制度，而超过了行政诉讼时效，结果失去了运用司法手段解决行政争议的大好机会。因此，公民权利意识缺失造成了少数民族行政诉权发动率低，行政诉讼案件收案少。

3.行政主体及工作人员宪政意识缺位。宪政的三大基石是主权在民、有限政府和保障人权，三者构筑了所谓人民是国家的权力之源，一切权力属于人民。保障人权，就是保障宪法所确立的公民基本权利的实现。然而受长期封建遗毒影响，一些少数民族地区行政主体及工作人员“臣民”、“子民”、“父母官”的观念很深，颠倒了主仆关系，助长了特权思想。在成为被告后，不应诉，不出庭，不举证，不移送材料，甚至利用所掌管的人财物权力对人民法院的行政审判施压，妨碍了少数民族行政诉权的行使和效果。

4.行政诉讼的高成本障碍。行政诉讼费用过高，已是不争的事实，这是少数民族当事人不愿意提起行政诉讼的经济原因。自从中国建立行政诉讼制度以来，行政诉讼收费制度就基本上照搬民事诉讼收费制度，将案件分为非财产案件和财产案件，前者按件收取，后者以其所涉金额按比例征收。这样的收费制度，使少数民族当事人不得不承受相对过高的行政诉讼成本，包括案件受理费、律师费等必要费用，还有诸多因非法律因素引起的司法腐败所增加的额外成本。在行政诉讼的高成本障碍面前，少数民族当事人总是权衡利弊，其结果就是选择忍让而不提起诉讼或者寻求行政诉讼外的救济途径。

5.行政诉讼受案范围限制。划定行政诉讼受案范围，限制了行政诉权的行使，受案范围之外的行政纠纷将不能诉请人民法院裁判。行政诉讼受案范围从行政诉讼法实施以后，虽经行政复议法、行政诉讼法司法解释，扩展了行政诉讼受案范围，但没有获得根本性突破，对人权的保障还有差距。如抽象行政行为和内部行政行为不受司法审查，涉及政治、教育等权利的行政行为，公安、安全机关作出的扣押、冻结、查封等强制措施等没有明确纳入行政诉讼受案范围。行业协会、社会团体、公立学校等其他公共权力组织可否成为被告等没有明确规定。所有这些问题，也是中国少数民族行政诉权保障陷入实践困境的重要原因。

(二)中国少数民族行政诉权保障的改革路径

1.赋予司法独立以实质内核，实现法官自治。公正是司法的灵魂，而司法独立是司法公正的基础。在大陆法系和英美法系国家，司法权都专属于法院，司法独立包括法院独立和法官独立两项内容。而中国司法权并不专属于人民法院，还包括检察机关、监狱等部门。由于中国人民法院独立行使审判权存在上述诸多不足，必须予以改革。出于借鉴法国、德国行政法院的成功经验，国内一些学者提出建立专门行政法院的构想。笔者认为，先进法律文化是人类社会的文明成果，可以借鉴和吸收，但是应该依据本国国情。从中国国情出发，笔者不赞同设立专门行政法院，因为涉及到任何国家权力的分配、国家机构的设立都必然触及现行宪政体制的安排。司法体制改革作为政治体制改革的重要内容，是一项综合性的系统工程。可以借鉴日本第三次司法改革的做法，设立统一的司法改革领导机构，制定司法改革的指导思想、目标、计划和步骤，整体推进司法改革，使司法改革体现民意。改革尤其应对司法权的性质、归属，法院的资源配置，法院独立的保障，法院“地方化”的避免等进行彻底考虑解决。当法院“地方化”，法院独立地位得以确立，则行政诉权就有保障。还要改革法院内部管理体制，实现法官自治。中国法院管理行政化突出表现在司法决策过程中的集体决策制；法官之间的行政等级制和上下级法院关系行政化。集体决策制体现在审判委员会对案件讨论的集体负责，集体承担风险，损害了司法权的裁判中立性和司法者的亲历性。法官的行政等级制和上下级法院关系行政化，使现代法治所倡导的“法官具有独立性，只服从宪法和法律”的理念失去依附，法官受各种因素的影响可能疏于对行政诉权保障。因此，应建立法官身份保障制度，实行法官职务终身制、不可更换制、退休制、高薪制等，以此提高法官的物质待遇，确保法官职务不受侵犯，保障法官独立。赋予法官特殊权利与地位，要实施“司法豁免”特权规则，使其不必担心因行使审判权而处于不利地位，从而敢于办理各类行政诉讼案件，大胆受理各类新案，不将当事人诉讼请求拒之法院大门之外。同时，基于行政诉讼专业化，应严把行政诉讼法官“入口”关，培养“学者型”、“专家型”法官队伍，提高专业素质与业务能力，通过审理裁判一些经典案件，树立法官的崇高地位。［6］因此可以说，中国司法改革成功之日必定是中国少数民族行政诉权得到切实保障之时。

2.提升少数民族公民权利意识。公民权利意识是对抗人治、制约公共权力的重要力量，是实行依法治国、依法行政的重要社会基础。当下中国少数民族公民总体权利意识还极其缺失，他们对法上权力、法外权力和行政权运转不合目的性的过度宽容造成了行政诉权保障不到位、不充分。必须采取各种措施和通过各种途径，如成人高等教育、普法宣传教育、新闻媒介等，大力提升少数民族公民权利意识，增强行政诉权的自我保障能力。还要不断完善社会主义市场经济体制，发展法治经济，从而强化少数民族公民权利意识、主体意识，法治社会的利益主体进一步趋向多元化，使市民社会和政治国家相对分离开来，对国家公共行政权力予以有效抗衡。此外，必须通过行政诉讼制度的改革推动少数民族公民诉讼意识的提高，扩大行政纠纷司法救济范围，保障出现诉讼需求时能获得法律支持，切实使少数民族公民会告、愿告，走出“厌讼”、“畏官”阴影。

3.增强行政主体宪政观念、法治意识。少数民族地区政府及其官员是否清醒地认识权力的有限性，是否充分尊重公民权利，是有无宪政与法治意识的标志。少数民族地区行政主体及工作人员要在政府职能的转变中牢固树立宪政观念和法治意识，摆正“主”“仆”关系，不妨害、不阻挠少数民族当事人行政诉权的行使。笔者建议在行政诉讼法的修订中，增加行政首长出庭应诉等相关法律责任，以法律强制手段改变个别行政主体不支持、不配合行政诉讼的状况。随着构建社会主义和谐社会“民主法治”要求的严格遵循和依法治国基本方略的切实落实，这种转变将进一步加快。

4.降低行政诉讼成本。首先，行政诉讼根本不同于民事诉讼，无论从行政诉讼所要解决的问题和问题性质，还是从其审理所依据的实体法和人民法院对政府进行司法监督的本质来看，行政诉讼成本都应该由国家财政支付。如果行政诉讼费用全部由包括少数民族在内的当事人承担，这是极不合理的。所以，中国应该尽快实行“行政诉讼成本国家承担制度”，以便全方位地保障少数民族行政诉权。其次，当下中国应当尽快实行行政诉讼风险告知制度，以便减少少数民族当事人不必要的损失。人民法院对于那些属于社会保障、发放抚恤金或者要求减轻负担以及拆迁补偿等一时难以承受较高诉讼费用的行政诉讼案件，必须对少数民族当事人实行诉讼费用减、免、缓制度以保障立案，使其不至于因经济困难而不愿意提起行政诉讼，从而导致行政诉权得不到保障。最后，行政诉讼的司法公正与诉讼效率的实现主体，应该是人民法官。人民法官的法律素养和高尚品质，恪尽职守和不懈追求，直接关系到行政诉讼的司法公正和诉讼效率的提高和实现，也直接影响到少数民族当事人行政诉讼成本的增减。在一定程度上可以说，在当下中国行政诉讼收费制度下，人民法官素质的提高也是降低行政诉讼成本的重要因素之一。可见，只有全面降低行政诉讼成本，才能切实保障少数民族行政诉权。

5.逐步扩大司法审查范围。中国行政诉讼受案范围虽经拓展，但与构建社会主义和谐社会的“民主法治”要求仍有差距，行政相对人在一些领域受到不公正待遇时无法寻求司法救济。由于司法资源有限，司法并不是万能的，仅仅提供了一种法律解决途径。因此，扩大司法审查范围，即进一步拓展行政诉讼受案范围是一个复杂的问题。但是，行政诉讼受案范围并不是封闭的，一成不变的。为更充分地保障包括少数民族在内的行政诉权，笔者建议在今后行政诉讼法修订时，可以采取“抽象概括+具体排除”的行政诉讼受案范围模式。“抽象概括”可表述为：公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，可以向法院提起诉讼，除法律另有明确规定外，法院应当予以受理，并依法作出裁判。“具体排除”主要是排除不属于法律问题，司法难以依法作出裁判，或司法解决不具有优势的问题。主要对属于政治决策、军事行为、内部纪律问题等应予排除司法审查。对抽象行政行为审查，应将规章和规章以下的规范性文件纳入审查范围，对此类抽象行政行为经审查无效的，由法院机关直接宣告，以符合诉讼经济原则。而对行政机关最终裁决的具体行政行为亦应纳入司法审查范围，司法权才是终局性的救济权利，从而构筑起更完整意义的行政诉权。

［1］张敏杰.中国弱势群体研究［M］.长春：吉林人民出版社，2003.

［2］张英洪.给农民以宪法关怀［M］.北京：长征出版社，2003.

［3］李湘刚.诉权理论与中国少数民族诉权［J］.云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2010，(5).

［4］卓泽渊.依法治国论［M］.北京：中国方正出版社，2003.

［5］马怀德.行政诉讼原理 ［M］.北京：法律出版社，2003.

［6］李湘刚.司法官遴选制度比较研究——兼论中国司法官遴选制度的构建［J］.湖南城市学院学报，2010，(4).