昆明区域性国际城市战略中的公共外交

张金平

(云南民族大学哲学与政治学院，云南 昆明 650031)

(School of Philosophy and Political Science，Yunnan University of Nationalities，Kunming 650031，China)

一、城市公共外交：昆明城市国际化公共外交的逻辑线路

中共昆明市委九届七次全会明确提出把昆明建设成为“中国面向西南开放的区域性国际城市”。中国在“十二五”期间将加快内陆沿边地区开放和开发，通过加强国际通道和边境城市、口岸的建设，以新一轮的大开放促内陆特别是西部的大开发。昆明要拥有未来发展的主导权，所以抢占国际化先机提出了区域性国际城市策略。［1］昆明城市国际化建设是对云南桥头堡战略的“响应、呼应、策应、接应，和实施桥头堡战略最重要的抓手和最具体的实践”。［2］公共外交，将是昆明城市国际化建设中的重要环节，次国家政府外交和公共外交的兴起和深入发展，正是昆明城市国际化的公共外交逻辑线路。

20世纪70年代在对外经济交往中，次国家政府［3］外交的作用明显加强，到20世纪80年代、冷战结束和21世纪，次国家政府外交(paradiplomacy)逐步涉足到军备控制、无核化、制裁南非种族隔离政权、全球性事务等领域，次政府外交全面快速发展，中央政府与次国家政府协作开展外事活动成为一种趋势。次国家外交活动的重心是经济、文化、社会、环境等低级政治非传统安全领域，而相关非传统安全的跨界联动性及其非零和性［4］又凸显了次政府外交渠道的灵活性与针对性等行动能力。云南在桥头堡建设中与昆明城市国际化建设中，［5］次政府外交成为重要的利益实现渠道，城市外交也将发挥其独特的作用。［6］

与此同时，正如杨洁篪外长撰文所指出的，中国第一次将公共外交提升到外交全局的战略高度，公共外交已经成为软实力建设的重要载体、成为肩负新的时代使命并影响中国深远发展的长期战略。［7］昆明市国际化建设的次政府外交中，公共外交也自然成为不可或缺的部分。

改革开放以来和云南推进桥头堡建设以来，昆明的经济、社会发展取得了巨大的成就，这些成就是将昆明建设成为区域性国际化城市的基础。昆明是云南惟一的特大城市，全省半数金融机构在昆明。昆明2009年的GDP占全省30%左右，以昆明为核心的滇中城市经济圈是云南正在全力建设的云南新经济增长极，中缅油气管道安宁段和中石油千万吨炼化项目开工。昆明是亚洲5小时航空圈的中心，昆明至印度洋沿岸的陆路距离比经马六甲海峡至印度洋至少缩短3000公里。

桥头堡建设和昆明国际化建设中，随着经济发展和对外事务的多元化，外界对昆明的认识，会直接影响到昆明各项战略的实现。开展公共外交，将昆明的成就和优势展示给外界社会和民众，以价值理念、制度模式和行政效率、城市文明和文化蕴涵等要素形成昆明城市国际化建设的强劲动力，是十分必要的。

建设国际化城市（大都市)是中国很多城市的规划与设想，①2009年我国城镇化率已达46.59%。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，中国有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”，30多个城市提出要建中心商务区。长沙提出要建成“富有湖湘文化特色的国际化城市”，昆明提出建设成为“中国面向西南开放的区域性国际化城市”，西安计划“打造世界文化之都”。地域性特色和国际化质地的有机结合成为昆明等相关国际化策略城市面临的重大课题。这一重大课题，既有相关城市自身建设及其向外界推介的任务，也有相关城市之间在地域特色和国际化功能方面的竞争。而城市次政府公共外交(动员和争取城市民众和外界民众)则成为决定这一建设、推介和竞争的成败关键之一。［8］

昆明城市国际化建设中，必须考虑民众的利益诉求并得到大众支持，必须具有城市民众和外界民众的高度认同和积极参与。城市公共外交面向社会公众和社会各界，推动形成民意和舆论的良性互动以能够在城市现代化和国际化发展中把握主动，将城市国际化发展战略和次政府外交行动在民众中产生亲和力和感召力，消除对昆明国际化策略的疑虑或认识偏差。

二、机遇与前景：昆明城市国际化公共外交的内容与实质

公共外交的目的是介绍自己境内情况、发展理念、政策方针和举措以期获取境内外公众的理解、认同和支持，以达到争取民心和民意、树立政府良好形象、营造有利的舆论环境，维护和促进公共外交主体核心利益的目标。昆明城市国际化建设的机遇和任务，就是昆明城市国际化公共外交的内容和轴心，其实质是树立昆明城市国际化建设的形象。

首先，对昆明城市国际化战略形成共同认同。

世界经济格局调整、经济发展方式转变、中国对外开放的提速和西部大开发、中国新一轮城市国际化建设热潮、云南桥头堡发展战略等，［9］给昆明城市国际化建设提供了必然和机遇。将这些必然性和机遇，与内部民众和外部民众达成一致、形成高度认同以推进和服务昆明城市国际化的建设，是公共外交的内容，也符合中国在对外开放中提升中国软实力的目标要求。［10］

昆明城市国际化的机遇，取决于国际社会和东部地区向昆明的科技产业转移、昆明技术和经济结构的提升、地区经济带和辐射带的形成等要素。显然，对昆明城市国际化战略的共同认同是为昆明最佳利用国际国内两个市场、两种资源，吸引、聚集各种发展性资源的基础。昆明城市国际化战略计划到2030年共分为三个阶段，相关方民众的认同将决定着这一战略计划实现的顺利程度。

其次，在昆明区域性国际城市五个重点领域的建设中寻求共同发展机遇。

昆明加快推进城市国际化，着力点在五个方面，即城市品质、产业发展、市场体系、文化交流、社会管理等。为了实现以上五方面的目标，昆明在城市发展中瞄准国际定位、积极参与国际分工并主动承接产业转移、打造区域性国际大市场(立足云南、面向西部、服务全国、辐射泛亚)、挖掘昆明丰厚的文化资源和文化底蕴以形成泛亚国际文化名城，同时以国际惯例、规则和标准提升昆明的国际化服务水准，以提高昆明国际经济、社会综合竞争力。［11］

昆明的相关举措，既服务于昆明城市发展战略的发展和建设，也符合云南其他城市和地区、西部和全国其他城市、东南亚南亚西亚等经济社会发展的需求。在昆明城市国际化战略中，昆明与相关城市和地区是利益相关方、利益攸关方甚至是利益共同体。推进利益认同和一致，把握昆明城市国际化战略中与相关方的共同利益，是城市国际化公共外交的大好舞台和用武之地，其核心是树立昆明的开放包容、诚信规范、充满共同利益和机遇的现代城市形象。

第三，建设和树立优化的市场形象。

建设区域国际化的城市，其实质是建设和树立昆明优化的市场环境与形象。无论作为区域国际市场中心、金融中心、国际大通道，还是技术与产业基地，其实质都在于昆明城市的市场国际化形象，优化的市场环境与形象，［12］是昆明国际化都市的核心标签。昆明城市国际化建设的公共外交，就是将昆明城市国际化建设的潜质和优势都围绕市场环境和形象的优化这一目标而展示于公众。

云南省位于亚洲的地理中心，而昆明处于亚洲5小时航空圈的中心，是中国西南地区陆路对外开放的前沿通道。展示和提升通道的市场化功效，以通道的优良运行进一步展示昆明的国际化形象，公共外交在这方面能够发挥其独特功效。

昆明的资源优势、产业基础健全的优势、广阔的市场空间和完善的基础设施等优势，都需要在优良的市场环境与机制下方可真正转化为昆明的综合实力和国际化城市的竞争力，成为泛东南亚第一商贸圈。在全球化、国际化、市场化和桥头堡建设的背景下，公共外交促进市场环境和现代市场体系的完善也成为一种潮流和趋势。

第四，改善和优化昆明形象。

昆明是西部城市，云南省是少数民族较多的地区，是内陆边境省份，因此昆明在其他省份和国际社会可能存在一些与国际化都市建设不协调的形象，如落后、边远、基础设施薄弱、市场发育不够成熟等。扭转这些形象，对昆明城市国际化建设具有关键性影响。

三、信息与公众：昆明城市国际化公共外交的对象及重点

公共外交的对象是外部民众和境内民众，其手段是各种传播和交流方式，通过树立行为主体的良好形象维护和促进行为主体的根本利益。公共外交承担着昆明政府与公众和媒体之间、政府城市国际化战略的外部和内部民众认知之间传递桥梁作用，公共外交的广泛性、互动性鲜明特征［7］在外交对象层面表现的最为突出，多层次是城市外交的显著特色。［13］国际社会的民众、省外民众、云南省其他城市和地区民众、昆明市民等都是昆明城市国际化公共外交的对象。昆明区域国际化城市建设中的相关内容都是相关公共外交的内容。

昆明市相关公共外交中的经济利益公众的公共外交，是通过昆明市政府的“目标公众”公关行为，展示昆明国际化都市在经济公众中的形象。［14］

对东部省份、国际社会等处于产业和技术上游的企业等经济组织，相关公共外交重点是介绍昆明的区域国际化城市战略的发展前景和步骤，增强相关企业等经济组织对昆明城市国际化战略的了解和信心以顺利推进相关先进高科技向昆明的转移和昆明产业结构的升级。对西部和中部省份城市、东南亚和南亚等处于与云南产业结构相似的企业与经济组织，相关公共外交的重点是协调发展策略与计划、形成产业带和区域产业优势并逐渐形成昆明区域国际化都市地位以带动区域经济结构的升级与优化。［15］对于云南省其他城市的企业，相关公共外交的目标重点是突出昆明国际化城市战略的服务和带动功能，最紧密地构建利益共同体。

对于消费者等经济公众，相关公共外交的重点是推进昆明重产品的质量形象，巩固与拓展昆明产品的市场，如绿色产品、特色产品和高科技产品的质量与服务形象。

针对政府公众、社会名流公众、传媒公众和社区公众的主要公共外交形式是政府公关外交，其重点是在重点公众人群中树立城市形象以形成引导和示范效应。政府公众与社会名流公众，在社会认知上往往具有举足轻重的地位。［16］

对于境外广大普通民众，昆明城市国际化建设中的公共外交形式主要表现为媒体外交。通过媒体的公共信息传递，在民众中形成昆明区域国际化都市的良好形象。政府发布的正式公告和声明、政府工作形象展示、政府制作的相关公益信息等，需要围绕昆明国际化、市场化和现代化等主题传递昆明的形象。此外，政府工作程序和效率、政府工作人员形象都在向境外普通民众传递城市形象。

此外，政府组织的文化交流活动、政府委托非政府组织举办的文化交流和展示活动以及政府参与的相关文化交流活动，大多是针对普通民众的公共外交。文化外交能够传播和树立昆明城市的文化传统、深蕴，能够增加城市现代形象中的内涵，易于为普通民众所接受。

针对昆明民众的公共外交，主要是政府公关外交。以昆明区域国际化城市建设的前景激励昆明民众，以相关策略和计划带动企业等经济组织的积极行动，以国际标准规范政府行为和提高决策与服务的水准，其核心是提升民众对政府战略和策略计划的认同和对政府决策的信心以及民众的参与意识。［17］昆明城市国际化公共外交，如果无法在昆明民众中取得真正成效，必将影响城市国际化战略的真正实施。

四、文化与机制：昆明城市国际化公共外交的建设

公共外交，需要昆明政府与民众公众取向的双向交流，是对昆明城市国际化形象（知名度、美誉度和认同度)的高层次追求。昆明城市国际化内容的丰富性决定了相关公共外交目标的细致性和针对性，而且需要诸多部门和层面协同行动。因此，把握城市公共外交规律，注重城市公共外交建设并形成具有昆明特色的昆明公共外交体系，是一项关系到昆明的区域国际化城市建设成败的工作。公共外交是系统性工程，［11］需要相互联系的部门和层面协调建设。

首先，将城市公共外交策略与城市国际化战略同步进行规划。

昆明城市国际化战略与城市公共外交，都是顺应世界经济、社会发展潮流和次政府外交方兴未艾等时代精神的必然趋势和选择。在昆明的区域国际化城市战略中，自然包括城市公共外交这一实现目标的渠道和方式。

昆明国际化战略中的五个层面中，同步规划公共外交实施的重点、渠道方式、可资利用的公共外交资源等方方面面。同步规划必须细致、具体和可行，因为公共外交的交往场合几乎无处不在，如一次文化展览、一次学术会议、一次出口产品推介会，甚至一次相关交谈，需要将城市公共外交理念贯穿国际化战略及其行动的始终和每个环节。还需要将公共外交与城市国际化的战略和理念同步向所有昆明民众展示、呼吁和寻求参与，形成昆明区域国际化战略向心力和凝聚力。

其次，重视昆明城市公共外交的渠道和形式建设。

重视昆明政府高层活动的公共外交设计，如在政府高层出访、出席国际或跨省会议等契机，设计如何多角度地阐释昆明区域国际化战略和实现的步骤、阐释其中的合作机遇与共同利益。同时，在重大展览会、贸易洽谈会等场合，政府高层的形象本身就在全面展示昆明的国际化形象和战略理念。

举办昆明区域国际化城市主题活动、主题新闻发布等方式，是取得昆明国际化战略良好舆论效应的主要形式。对昆明国际化战略中的热点和敏感议题、相关重大事件，主导性地发布权威信息和为各方记者提供便利，设立昆明国际化战略的网络平台，举办昆明国际化战略的政府与民众的研讨会等，都是重要的形式。

昆明城市公共外交体制机制建设，也是很必要，特别是形成有利于政府决策部门内部（政党、人大、政协)、政府决策与职能部门（商务、文化、教育、科技、媒体、智库等各部门)之间、政府与民众之间高效沟通联系的机制。昆明还长期重视努力打造一支公共外交队伍。

再次，正视和重视城市公共外交现实存在的问题。

昆明在市场环境和服务条件、技术环境等方面，与东部一些城市、与国际大都市，存在现实的差距。逐渐减少和消除相关差距，是公共外交的基础。［18］任何软实力都无法代替硬实力。［19］更为主要的问题是，对昆明现有条件、历史中形成的认知和定位，可能在其他省份民众和国际社会的民众中有一些负面形象（如“家乡宝”缺乏开拓意识、时间与消费观念的差别等)。如何塑造和树立昆明国际化城市的积极、向上的现代形象，是绕不开对这些问题的。［20］解读历史和传统形象的积极意义和成分，将传统形象与现代化国家城市内涵有机融合，［21－22］是昆明城市公共外交必须突破的课题。

第四，挖掘昆明的人文和地理资源，形成特色的公共外交并积极引导民间外交服务公共外交。

昆明是多民族和谐共处的一个典范，有多民族的文化风情。昆明还有许多古代和近现代的历史遗迹，加之气候和自然地理风光具有独特之处，昆明的春城形象不仅是深入境内外民众心里的，还具有多重内涵。在诸多文化资源的基础上形成昆明自身特色的公共外交，具有得天独厚的资源。

昆明的旅游业发达，政府以相关举措引导旅游业在旅游过程中潜移默化地树立昆明国际化形象，是公共外交的一种升华。昆明的穆斯林与东南亚和西亚穆斯林有悠久的历史传统并保持和开拓了很多市场联系和渠道，云南诸多跨境民族的传统联系广泛，这些民间外交渠道能够成为城市公共外交的有效渠道。推动昆明在外企业、华人华侨、留学生自觉参与昆明城市公共外交，也是很有效的渠道。［23］

［1］云南省委常委，昆明市委书记仇和的发言［N］.人民日报，2010－12－26.

［2］仇和.昆明建设区域性国际城市的意义［J］.瞭望，新闻周刊1－31.

［3］陈志敏.次国家政府与对外事务 ［M］.北京：长征出版社，2001.

［4］陆忠伟.非传统安全论 ［M］.北京：时事出版社，2003.

［5］张金平.次国家政府外交在“桥头堡”建设中的定位 ［J］.学理论，2010，(18).

［6］Chris van der Valk，Alexandra Sizoo，Kian Tajbakhsh，City Diplomacy：The role of local governments in conflict prevention，peace－building，post－conflict reconstruction，Deltahage，The Hague，June 2008.

［7］杨洁篪.公共外交旨在展示真实中国 ［J］.求是，2011，(4).

［8］Chris van der Valk，Alexandra Sizoo，Kian Tajbakhsh，City Diplomacy：The role of local governments in conflict prevention，peace－building，post－conflict reconstruction，Deltahage，The Hague，June 2008.

［9］仇和.昆明建设区域性国际城市的意义［J］.瞭望新闻周刊，2011年1月31日.

［10］Ingrid d＇Hooghe，The Rise of China＇s Public Diplomacy，Netherlands Institute of International Relations，July 2007.

［11］吉庆华.昆明城市国际化定位及其路径研究 ［J］.昆明学院学报，2009，(5).

［12］席平.建设国际陆港促进内陆城市国际化［J］.大陆桥视野，2009，(1).

［13］ CITY DIPLOMACY：Conference report，November 2006；UNITED CITIES AND LOCAL GOVERNMENTS The FirstWorld Congress on City Diplomacy：the Municipal Role in Conflict Prevention and Peace Building The Hague，City of Peace and Justice，The Netherlands Venue：The Peace Palace Date：To be selected(end 2007/early 2008).

［14］黄叶芳，梁怡，沈建法.全球化与城市国际化：国际城市的一项实证研究［J］.世界地理研究，2007，（6).

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［16］赵可金.公共外交的理论与实践［M］.上海：上海辞书出版社，2007.

［17］陈静波，李帆涛.大昆明要破除小观念——建设现代新昆明的一点思考［J］.创造，2003，(8).

［18］刘立.城市国际化发展的规律和主导因素分析［J］.华东理工大学学报(社会科学版)，2003，(3).

［19］［日］金子将史，北野充.公共外交：“舆论时代”的外交战略［M］.《公共外交》翻译组译，刘江永校.北京：外语教学与研究出版社，2010.

［20］Dubravka uica，Prof.，City Diplomacy：A Tool for Building Measures of Confidence，October 6，2009 Bruxelles.

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［22］吴利.城市国际化三议［J］.绥化师专学报，1997，(4).

［23］Cécile Barbeito Thonon，City Diplomacy：the practices The Peacebuilding Tools and Initiatives of European Cities，This publication is one of the outcomes of the project Peacebuilding cities，2006.