《全民健身条例》背景下学校体育场馆向社会开放现状及对策研究

黄群玲，张得保

（1.中山火炬职业技术学院 体育部，广东 中山 528436；2.深圳大学 体育系，广东 深圳 518060）

《全民健身条例》背景下学校体育场馆向社会开放现状及对策研究

黄群玲1，张得保2

（1.中山火炬职业技术学院 体育部，广东 中山 528436；2.深圳大学 体育系，广东 深圳 518060）

《全民健身条例》虽然规定学校体育设施应向公众开放，但从《条例》实施后的现状来看，效果并不理想。主要原因是存在安全问题、没有资金补助和收费过高、免费场地减少等问题。对此，提出应坚持政府主导明确政府职责；尽快出台相关的政策法规促进场馆开放；借鉴试点学校的成功经验，妥善解决安全问题；《条例》实施后各级政府应继续对场馆开放学校给予资金补助；探索有效场馆监管方法等对策。

《全民健身条例》；学校；体育场馆；开放

2009年10月国务院公布的《全民健身条例》（以下简称《条例》）规定：学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施，公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施［1］。《条例》实施后学校体育场馆向社会开放的现状如何，会遇到哪些新问题，对策如何，是本文所关注的。

1 《条例》要求下的学校体育场馆向社会开放现状

目前我国有各类体育场地约85万个，而占全国体育场地65.6%的学校体育设施向社会开放率仅为29.2%［2］。一方面学校体育场地设施课余时间和节假日基本空闲，另一方面我国群众体育设施严重短缺已经是制约群众体育发展的突出问题。鉴于此，2006年国家体育总局、教育部出台了《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》（简称《方案》）在全国实施，同时全国各地陆续推出了学校体育场馆向社会开放试点学校。《条例》要求下的学校体育场馆向社会开放的学校是指所有公办学校，包括试点学校和非试点学校。

1.1 试点学校体育场馆向社会开放现状

《方案》规定的试点学校对象是全国中小学，不包括大学。试点学校分为国家级、省级、市级试点学校。

1.1.1 《条例》实施前试点期间学校体育场馆向社会开放状况 2006年《方案》的实施，标志着全国“开放”试点工作正式启动。《方案》中规定试点学校周期为2年；体育总局每年从体育彩票公益金中划拨一定资金用于试点工作；省（区、市）体育局、教育厅（教委）根据学校的实际，在试点期间一次性对试点学校补助不低于2万元的全民健身器材，协助学校完善开放条件；试点区要保证开放工作有专项经费，原则上每年对试点学校给予不少于2万元的经费补贴［3］。即使不算国家体育总局这一块，2年内从试点区可以得到经费补助4万元，从省市区级主管部门得到补助2万元的器材，2年合计6万元。试点期间虽然遇到了很多困难，但正是有国家和地方政府的高度重视和经费、政策的支持加之有效的监管机制，学校体育场馆向社会开放中遇到的困难才得以基本解决。2010年全国学校体育场馆向公众开放工作会议指出：从2006年至今，全国学校体育场馆向公众开放两批试点单位现已覆盖27个省（区、市、生产建设兵团）62个区（市）531个学校和公共体育场馆，国家累计投入近2 000万元。试点单位探索和完善开放模式和长效机制，为推动学校体育场馆向公众开放积累了有益的经验，起到了引领示范作用，带动了全国学校体育场馆向公众开放工作的开展。

1.1.2 《条例》实施后试点学校体育场馆向社会开放现状

由于《条例》对体育场馆向社会开放学校没有资金补助的规定，只是规定“学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。”且两年的试点期过后不再有《方案》规定的经费支持，所以《条例》实施后试点学校体育场馆向社会开放情况不容乐观。试点期过后各地情况不尽相同。如广东东莞10所中小学被确立为“广东省学校体育场馆向公众开放试点学校”，试点期两年。但“试点”的学校早在“试点”正式结束前就已经因各种问题暂停对外开放。试点到期学校是否会继续向公众开放体育场馆？东莞市教育局表示需要等省里的通知［4］。广东省中山市的10所“试点”学校试点期结束后，有4所学校继续开放，6所学校不开放。在4所继续开放的学校中，有3所学校室内体育馆收费，室外场地不收费。有1所学校是完全免费开放，据了解该学校体育馆是镇政府出资援建且已经向社会承诺免费开放，一切费用由镇政府承担。无锡市共有390多所中小学，试点期间向社会开放试点学校114所，试点期过后在试点学校中甄选出20余家条件最好的学校作为首批以第三方托管的形式对外开放的学校，市教育局将继续做好其余试点学校的开放工作，为市民提供更多的体育锻炼场所［5］。

1.2 非试点学校体育场馆向社会开放现状

试点学校面向对象是全国的中小学校，非试点学校包括非试点中小学和高校。在《条例》实施前一些高校就已经主动开放，开放的主要原因是体育场馆维护成本较高，学校难以负担，所以收费开放。还有一些高校本身校园管理就是开放式的。一些室外维护成本较低的体育场地也是开放式的，是不收费的，但绝大多数室内场馆开放是收费的。根据第五次全国体育场地普查数据，高等院校体育场地的开放率为30.18%，中小学体育场地的开放率为28.72%。高校无论在体育场地设施的水平、质量和规模上都好于中小学，北京奥运会很多比赛和训练场馆都建在高校，所以高校更有利于对外开放，但上述数据显示高校体育场地开放率虽然略高于中小学，但也仅为30.18%，还不到1／3，全国还有超过2／3以上的高校不对外开放。

非试点中小学校相对于试点学校，自身条件较差，不利于开放。如场地器材欠缺；运动区与教学区混在一起不适宜开放；学校周边治安环境较差；学校领导不重视；体育场地器材监管不利等等都影响学校开放。加上没有政策和经费支持，所以非试点中小学开放率较低。

1.3 《条例》实施后学校体育场馆向社会开放新动向

《条例》实施后，试点期结束了，试点学校和非试点学校都没有《方案》规定的经费扶持了，学校体育场馆向社会开放陷入困境。一些地区采取重新确定试点学校的方法推动场馆开放，但也存在问题。如2010年8月《广州市全民健身条例》实施后从新确立了一百所学校进行试点，这一百所学校包括《方案》实施后的试点学校。《广州市全民健身条例》规定，公办中小学校、中等职业学校、普通高校，在非教学期间，应积极创造条件向公众开放学校体育设施。开放实行有偿服务的，应按照价格管理部门核定标准收费。校方应保障校园安全，定期维护体育设施。政府根据具体情况对学校予以补助。广州市重新确立了100所试点学校，对每所学校给予8 000元的补助。但即便如此，广州市100所新确立的试点学校中还有相当一部分学校拿着政府补助却不开放，还有一部分学校场馆收费远远高于规定的标准，却无人问津［6］。2010年3月北京市朝阳区体育局制定的《朝阳区学校体育设施向社会开放的实施意见》规定在不影响正常教学和课余训练的前提下，符合下列条件之一的学校，其室外体育设施应向社会开放：①拥有200m以上跑道的田径场；②拥有足球场；③拥有篮球场或排球场；④拥有室外健身器材（含乒乓球台）。学校操场、球场、田径跑道、健身器材等室外体育设施，均应免费向本校学生开放。免费向有组织的周边社区居民开放。鼓励学校将游泳馆、篮球馆等室内体育设施向社会开放，可收取一定费用，收费标准由学校根据场地、器材及服务情况自主制定，严格执行明码标价，对学生实行优惠价格。在同时推出的《朝阳区学校体育设施向社会开放的实施方案》中规定：对免费开放学校体育设施的学校，在建设相关配套设施等方面，给予一次性财政补贴3万元；根据学校开放的实际情况和工作量，对开放期间的投保公众责任险、物耗费用和维修费用等，给予每个学校2万元补贴；创建青少年体育俱乐部30所，每所扶持资金10万元，共计300万元。

2 《条例》实施后影响学校体育场馆向社会开放的原因

2.1 安全问题

《条例》实施后由于全国接连发生多起校园安全恶性事件，校园安全问题是摆在各个学校领导面前头等大事，安全部、教育部多次召开校园安全会议。2010年5月教育部发出紧急通知“切实加强学校门卫防范工作，严格落实外来人员准入登记制度，防止来历不明人员进入校内”。在这种“严打”的情况下，许多原来场馆对外开放的学校也停止开放了。所以《条例》实施后校园安全问题是所有场馆对外开放的学校要解决的首要问题。即使没有恶性事件发生，公众进入校园也会给学校的日常管理和正常教学秩序带来一定影响。所以既要保证校园安全又要场馆开放，对于学校来说确实是一个难题。另外还有公众自身的安全问题。公众在学校体育场馆锻炼，可能发生因体育设施维护不善而导致的人身伤害；也可能发生因使用器械不当或因自身锻炼不当等原因导致的人身伤害。《条例》虽然规定，“县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险，”但操作较难，真正落到实处的较少。

2.2 没有扶持经费

对于试点学校来说试点期过后将不再有扶持经费，对于非试点学校来说是从没得到过经费扶持。《条例》虽然规定学校可以公众收取必要的费用，但对扶持经费问题没有规定。那么对于那些缺少场地器材又没有扶持经费的非试点学校来说要达到曾经得到扶持经费的试点学校一样的开放，难度很大。对于试点学校来说由以前的有扶持经费到《条例》实施后没有扶持经费，落差较大，开放的积极性势必会受到影响，开放的效果也会受到影响。为了收支平衡，原来免费开放的学校也要收费开放；原来室外场地不收费的学校也要收费；原来学校能达到收支平衡的也要涨价。原来提供的服务现在也要打折，这样势必会影响公众的锻炼热情，引起公众不满，也影响开放的初衷。

2.3 收费过高免费场地减少

收费问题一直是学生和公众最关心的问题，也是反映比较大的问题。有的学校对本校师生和校外人员同样收费，师生没有享受到《条例》要求的免费或优惠收费。有的学校收费高的就开放，不收费和收费低的就不开放。有的学校以盈利为目的，把场馆收费当作摇钱树，收费过高。广州市的天河中学场地设施外包给其他单位，场地收费较高，学校七人制的足球场包场是每小时250元，羽毛球场每小时45～60元，游泳每次25元［6］。而根据广州市学校体育设施向社会开放收费标准规定，小型足球场白天100～150元／小时、晚上150～200元／小时；羽毛球场室外白天10元／小时、室内25～30元／小时，晚上室外15元／小时、室内30～35元／小时；游泳池成人8元／人、学生5元／人。广州市自2006年执行的广州市学校体育设施向社会开放收费，标准明确规定了室内场地的收费标准，也规定了室外场地的收费标准，而2006年《方案》实施后全国试点学校普遍采用的室内场地收费，室外场地不收费，在广州市并没有得到推广。广州市在试点期间对外开放学校室外场地就已经收费。《条例》并没有要求室外场地不收费，所以《条例》实施后对外开放学校的室外场地收费将越来越普遍，免费场地将越来越少。

收费过高和免费运动场地减少是影响公众锻炼的主要原因，也是影响学校体育设施向社会开放效果的主要原因。学校场馆开放的初衷是为公众提供运动场地，使更多的人参与到健身活动中来。而大部分校园体育设施都要收费，有的收费甚至高于经营性体育场馆收费，公众很难接受。

3 国外学校体育场馆向社会开放状况

学校体育场馆对外开放是国外学校普遍采取的做法。日本文部省从1971年开始对开放体育场地设施的学校进行经费补贴；1973年增加了管理人员和指导人员的补助费用；1976年对全国1000所开放体育场地设施的学校的管理人员进行经费预算，并纳入国家补贴范畴；日本市町村学校体育设施的对外开放率达到98%，呈逐年提高的趋势。有关学校体育设施对外开放时的收费问题，13.9%的学校全都收费，45.9%的学校完全免费［7］。俄罗斯由于在前苏联时期完成了大规模的基础设施建设，因此大中型城市各类体育场馆较多。每个地区都有不同的场馆对外开放，因此社会上对学校体育场的需求并不大。俄罗斯的大学除网球场、游泳馆由于维护费用高需收取一定费用外，对于想到学校体育场锻炼的人没有限制。在莫斯科学校附近的居民也早已把到学校内进行锻炼看成是生活习惯，学校的体育设施资源共享已经成为莫斯科市的传统。美国与英国社区体育设施相当发达，学校体育设施在能满足体育课和课外锻炼之余，学校体育设施与社区体育设施互为开放，同时以大学城带动社区发展的形式促进社区体育的开展。

4 《条例》实施后学校体育场馆全面向社会开放对策

4.1 坚持政府主导，明确政府职责

政府主导是推动学校体育场馆向社会开放的根基。政府越重视，支持力度越大，越有利于学校体育场馆向社会开放问题的早日解决。北京奥运会我国以51枚金牌首次夺得金牌总数第一名。能取得如此好成绩的主要原因就是举国体制。国家对竞技体育的重视程度和投入在全世界都是一流的。相对于国家对竞技体育的投入，国家对群众体育的投入严重偏少。“我国平均每万人拥有体育场地6.58个，人均体育场地面积为1.03平方米。”［8］而发达国家如美国、日本平均每万人拥有200多个体育场地［2］。美国的人均体育场地面积高达16平方米［2］。与发达国家相比，我们的差距巨大。所以体育场地严重缺少问题是制约我国群众体育发展的瓶颈，也是实现我国从体育大国向体育强国迈进必须要跨越的一道槛。国务委员陈至立认为：“构建全民健身体系将惠及亿万人民，对提高全民族的健康素质意义重大。要像抓竞技体育那样抓全民健身活动。”如果主管部门和地方政府真能做到“像抓竞技体育那样抓全民健身活动”，那么学校体育场馆面向社会开放问题将迎刃而解。同时也应该看到群众体育是相当薄弱的，单单靠学校场馆开放来解决我国体育场地严重短缺的问题是远远不够的。增加对群众体育的投入、兴建更多的体育设施才是解决问题的根本。

此外要加强宣传，提高认识。学校场馆向社会开放会面临许多问题，一些学校和相关部门对场馆开放有抵触情绪，认为多一事不如少一事。但站在大局的角度来看，学校体育场馆向社会开放利国利民，是近期内解决人民日益增长的体育锻炼需求与我国体育设施严重不足矛盾的最直接和最有效的途径。大家都懂得“健康第一”的重要性，政府在行使权力的同时，也应该统一思想，化解矛盾，使相关部门逐渐接受并主动支持场馆开放。

4.2 尽快出台相关的政策法规促进场馆开放

各地方政府应尽快出台相关的政策法规，建立长效管理机制，使学校场馆开放工作走向制度化、规范化、法制化。如应尽快出台各省市的全民健身条例及实施方案。明确政府的主导作用，对学校最关的心经费问题应有明确规定，制定目标责任，建立推进学校体育场馆向社会开放的具体措施，要明确提出对外开放学校要达到的比率。对《条例》中规定的“县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险”的措施，要在地方政府制定的相关规章制度中得到具体落实。

采取经验交流、典型示范的模式，评估检查、总结表彰奖励的方式使开放工作不断取得进展。通过召开开放工作会议，总结推广政府购买保险和政府补贴奖励的经验；召开相关部门协调工作研讨会，明确开放工作中的工商注册登记、收费许可、发票购买、税收管理等指导意见。同时采取网络公示开放学校名单、学校门前挂牌、公布开放时间、公示收费标准等措施。

制定详细的激励、监督和处罚措施。对于开放和开放好的学校在给予荣誉奖励的同时给予物质奖励，可以以奖代补。对于有条件开放而拒不开放的学校，要有明确的处分措施，与职务、职称挂钩，做到奖惩分明，定期检查公布结果，提高执行力度，必要时强制执行。

对于高收费问题，教育主管部门和物价及工商管理部门要加强监管和执行力度。首先应制定当地学校场馆开放的收费标准，然后对于高收费和乱收费的学校应有相应的处罚措施，并及时整改，接受公众和媒体的监督。

4.3 借鉴试点学校的成功经验，妥善解决安全问题

学校体育场地开放过程中的安全问题，包括了校园安全、活动人员的安全以及活动秩序的安全。这是大多数学校管理者最担忧的问题，也是影响学校支持开放工作的主要原因。

武汉市的做法是每所开放学校都制定了《工作方案》、《市民进校健身管理办法》、《安全预案》等管理文件，并安排一名校级干部分管此项工作。所有开放学校统一悬挂由市教育局、体育局定制的开放学校匾牌，公示开放时间、内容和公安干警的姓名和联系方式。市民凭健身卡或其他有效证件进校健身，同时加强对健身群众的文明进校教育。武汉市公安局配备专门人员，配合开放学校和社区做好安全管理工作。

上海市制定《关于本市体育、文化、教育设施资源向社区开放指导意见》，要求“要做好安全警示标识的设置和安全告示，要指导活动者自觉遵守活动项目规则，明确损坏赔偿等规定；严禁传染病患者和无行为责任能力者进入。要组织专业人员，在每次开放前对设施进行例行检查，确保设施安全可靠”。

广州市对部分开放的学校进行改造，教学区生活区和场馆开放区分离。对于教学区和活动区分开的学校，鼓励课余时间向社会开放。而教学区和活动区合一的学校，提倡假期、公休日和节假日向社区居民有组织地开放。加强校园保安和老师值班措施，同时保持与公安部门的沟通。

对于活动人员的安全问题，上海市的做法是施行保险制度。为活动人员购买意外伤害商业保险，保险费用由政府承担。如杨浦区政府出资每年为辖区内的100所学校投保15万元；闵行区由区政府出资委托各街道、乡镇为区内53所场地开放的学校进行投保，每所学校投保金额1 500到2 000元。根据投保条款，每所学校每人次事故赔偿最高15万元，财产损失最高5万元；每所学校每年最高赔偿额为80万元。通过购买保险解决了学校场地开放过程中存在的安全隐患，免去了政府和校方的后顾之忧。

4.4 《条例》实施后各级政府应继续对场馆开放学校给予资金补助

《条例》实施后场馆开放遇到了许多困难，而政府的资金补助和政策支持是解决当前难题的最有效方法。试点学校之所以成功也正因如此。而《条例》实施后如果没有补助资金，在学校还要负担安全和管理责任的情况下，想继续扩大开放的成果很难。《条例》实施后各级政府应继续对场馆开放学校给予资金补助，促进学校场馆进一步开放。

北京市已将贯彻落实《条例》的内容写入2010年政府工作报告，列入“十二五”发展规划调研项目，将全民健身工作经费列入本级政府财政预算。2010年北京将投入体育彩票公益金200万元，统筹发展社会体育指导员8 000人。同时还将从体育彩票公益金中拿出500万元对向社会开放体育场地的学校给予奖励。

2010年广州市向社会公布100所向社会开放体育场所的示范性学校，并对每所学校给予8 000元的补助。

《条例》实施后上海已有1 000多所学校体育场馆向社会开放。在维护器材的资金方面，每年由街道办事处负责考核评估，根据场馆的不同类型，开放时间和设施损耗的不同程度予以一定的补偿，对管理人员予以一定的津贴。

4.5 不断探索有效场馆监管经验

武汉市市委常委、副市长亲自下校检查，对开放工作提出明确具体的指导意见。市教育局抓住节假日、寒暑假等时段，多次下文对开放工作作出部署，并将开放学校名单、开放时间、内容、监督电话向社会公布，接受市民监督。编印《工作简报》。把组织社区单位和群众进校健身、开展群众性的体育活动作为各区体育工作年终考核目标内容。

广州市三分之一的城区学校采用了与专业公司合作经营管理的模式。主要做法是引入社会管理、社会服务、社会资金。比如在引入社会服务方面发挥优秀退役运动员、社会体育指导员、体育设施企业的优势。

总结大部分试点学校对体育场馆的管理经验，共有5种模式：学校自我管理；承包给专业公司管理；承包和自我管理结合；学校与街道社区联合管理；青少年体育俱乐部管理。大部分学校都以学校自我管理为主。

［1］中华人民共和国国务院.全民健身条例［Z］.2009－08－30.

［2］曹康泰，刘 鹏.全民健身条例释义［M］.北京：中国法制出版社，2009：153.

［3］国家体育总局办公厅 教育部办公厅.全国学校体育场馆向公众开放试点工作方案［Z］.2006－12－25.

［4］张颖妍，庄小龙.学校体育设施开放已两年多数市民仍不知［EB／OL］.2010－01－ 15.http：／／news.xinhuanet.com／edu／2010－ 01／15／content＿12812012＿1.htm.

［5］杨华阳.无锡：学校体育设施难向公众开放市民进校健身遇“三座山”［EB／OL］.2010－08－20.http：／／su.people.com.cn／GB／154949／154957／12496464.html.

［6］信息时 .资助经费照拿 广州各学校篮球场照常闭门谢客 ［EB／OL］.［2010－09－14］.http：／／2010.163.com／10／0817／16／6EA6M7RJ00863AUC.html2010－08－17.

［7］国家体育总局群体司，教育部体卫艺司.全国学校体育场馆向公众开放试点工作会议参阅资料汇编［Z］.2007－11.http：／／www.sportmonline.cn／gymopening／onews.asp？id＝220.

［8］第五次全国体育场地普查数据公报［EB／OL］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1167／n2768／n32454／134749.html.

［9］张 宏，葛庆英，范振国，等.广东省学校体育场馆向社会开放试点工作的实证研究［J］.广州体育学院学报，2008（4）：21－25.

“National Health Regulations”Make School Gymnasium Fully Accessible to Public

HUANG Qunling1，ZHANG Debao2
（1.Department of Physical Education，Zhongshan Torch College，Zhongshan 528436，Guangdong，China；2.Department of P.E.，Shenzhen University，Shenzhen 518060，Guangdong，China）

“National Health Regulations”provides that school sports facilities should be open to the public，but regulations implementation is not ideal.There are some causes to make this situation occur，such as security problems，no grant funds there and free premises to reduce excessive fees.This paper proposes five approaches to solve this situation.The first approach is that we should adhere to the government－led and clear responsibility of government；the second is to make relevant policies and regulations to promote the gymnasium open；the third is to learn from the successful experience of pilot schools to properly solve security issues；the fourth is that governments provide continuing financial subsidies to open schools after regulations implementation；the last one is to explore effective supervisory experience.

“National Health Regulations”；schools；gymnasium；open

G80－05

A

1004－0560（2011）03－0038－04

2011－04－23；

2011－05－12

2007年全国教育科学“十一五”规划项目（FLB070498）阶段性成果。

黄群玲（1968－），女，副教授，主要研究方向为体育人文社会学。

郭长寿

博士论坛