政治监督简论

○王永志

政治监督简论

○王永志

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。在政治系统内，国家权力的运行必须要受到控制，否则就会产生权力失范，最终导致腐败。为了控制国家权力，保证国家权力在正当的范围和轨道上运行，就需要建立一整套完善的监督机制，用权力约束权力，实现权力之间的制衡。

一、政治监督的内涵及其特征

政治监督是一种政治权力关系，它旨在对行使公共权力的机关和公职人员进行督促、约束和控制。政治监督具有纵向监督和横向监督之分。在纵向监督方面，政治监督有自上而下监督和自下而上监督两种形式。自上而下监督是指特定国家政治监督机关对其他国家政治权力机关和公职人员的监督。一般而言，自上而下监督适用于具有一定的隶属关系的上下级国家机关之间，它体现的是监督机关与被监督机关之间的一种政治权力关系。例如立法机关对它所产生的行政机关、司法机关及其他国家机关的监督，中央国家权力机关对地方国家权力机关的监督等就属于自上而下监督。自下而上监督是指社会团体或者公民对国家政治权力机关及其公职人员的监督。作为自下而上监督的主体，社会团体或者公民与国家政治权力机关和公职人员之间不存在隶属关系，从这个意义上说，自下而上监督只是社会团体或者公民的一种政治权利。社会团体或者公民对国家政治权力机关和公职人员的监督只能通过批评、建议、检举和申诉等方式进行，其监督行为并不导致处分的发生。

在横向监督方面，政治监督主要是指同级国家政治权力机关之间的监督。例如在实行三权分立的政治体制中，立法机关、行政机关和司法机关彼此独立，分别行使立法权、行政权和司法权，同时，它们又相互联系、相互制衡，在动态中实现权力平衡，防止政府滥用权力。

政治监督是与国家政治权力相关的一种政治制度，一般来说，它具有以下三个基本特征。

1.制约性。政治监督是公民与政府之间的一种权力制约关系，其目的在于通过法定程序，监督和控制政府行为，维护社会公共秩序。在实际政治生活中，公共权力存在着一定的异化现象，公共权力并非总是为公共利益服务，为了谋取某种私利，政府会背离公共利益，将公共权力用于非公共目的，在这种情况下，如果不对政府的行为加以制约，就必然导致权力腐败。要消除政府弊病，就需要依靠公民对政府权力进行控制和制约，防止政府滥用权力，杜绝个人专权，从而实现政治权力运行的规范化。

2.独立性。实现监督者的独立性是保证有效监督的前提条件。在政治监督系统内，要真正发挥政治监督的作用，监督者的地位必须是独立的，它不依附于被监督者，不服从于被监督者的命令，不受被监督者的控制和支配，独立地行使宪法和法律赋予的监督权。要保证监督者的独立性，就必须为监督者提供行使职权的法律保障，赋予监督者以权威性。对监督者要实行定期选举，提高他们自身的能力和水平，推行监督者任免制。对监督机构要实行垂直领导体制，不断完善监督机制。

3.强制性。政治监督是由国家宪法和法律保证实施的。作为一种国家制度，政治监督不以被监督者的意志为转移，不管被监督者愿意不愿意，他都要接受监督，真正在监督范围内行使职权。政治监督的强制性是以政治权力的权威性为后盾的，没有政治权力的保障，政治监督不可能正常进行。政治监督的强制性是纠正被监督者违规行为，维护政治系统稳定的根本保证。没有强制性，监督者对被监督者的督促、约束和控制就将成为一句空话。

二、政治监督的基本类型

政治监督是国家政治制度的重要体现，它的具体表现形式因各国政治制度的差别而有所不同，在国家政治生活中发挥着不同的作用。按照政治监督的对象、内容和方式的不同，我们可以把政治监督划分为不同的类型。

1.宪法监督。宪法监督亦称违宪监督，它是指宪法监督机关为了维护宪法的权威，保证宪法的实施，对立法机关、行政机关和司法机关的活动进行违宪审查，并对违宪行为予以纠正和制裁的一种政治行为。宪法是一个国家的根本大法，它具有最高的法律地位，发挥着最高的法律效力，因此，以宪法为依据对国家政治权力机关进行违宪监督是一种最高层次的监督。

宪法监督是由政府监督机构具体执行的，一般来说，当今世界各国的宪法监督机构主要有三种类型：一是通过设立宪法法院或者宪法委员会实施宪法监督，即由专门机构来承担宪法监督任务。例如一些欧洲国家德国、意大利和法国等；二是通过普通法院实施宪法监督，即由普通法院来承担宪法监督任务。例如美国、加拿大和日本等；三是通过最高立法机关实施宪法监督，即由议会或者代表大会承担宪法监督任务。例如英国和一些东欧国家等。

宪法监督以宪法为依据，其主要内容涉及三个方面：第一，对宪法所规定的侵犯公民政治权利的行为进行审查、监督和制裁；第二，对国家机关和公职人员的违法行为进行审查、监督和制裁；第三，对违反宪法所规定的政治、经济和社会基本原则的行为进行审查、监督和制裁。

2.立法监督。立法监督是指国家立法机关对国家行政机关、司法机关及其他国家机关所实施的监督。在资本主义国家，立法监督又被称为议会监督，它是三权分立政治体制的重要组成部分。在对行政机关的监督方面，议会对政府及其组成人员行使监督权，其主要方式包括听取工作报告或国情咨文、质询、调查、倒阁、罢免和弹劾等。在对司法机关的监督方面，议会具有立法权，司法机关必须依据它所制定和修改的法律进行审判。议会有批准和任命法官的权力，可以对违法失职法官进行弹劾。在社会主义国家，立法机关是最高国家权力机关，其他国家机关由它产生，并对它负责，因此，其他国家机关必须接受立法机关的法律监督、财政监督、人事监督和重大问题监督等。

3.行政监督。行政监督亦称政府监督，在广义上，它是指一切具有监督权的监督主体对行政机关的监督，其主体既包括立法机关、行政机关和司法机关，也包括社会团体和公民。在狭义上，它是指国家行政机关或者专门的行政监察机关对行政机关内部机构或者人员的监督，其主体仅包括行政机关或者专门的行政监察机关。就行政监督的内容来说，主要包括三个方面：一是对行政机关制定的行政法规、命令、计划和措施的监督；二是对行政机关的行政行为的监督；三是对行政机关工作人员的监督。按照监督的性质，行政监督包括合法性监督、合理性监督和遵纪守法监督。

4.司法监督。司法监督是指司法机关对其他国家机关或者公职人员违法行为的监督。司法监督以司法独立为前提和基础。在资本主义国家，司法机关独立于立法机关和行政机关，独立行使司法权，不受其他任何机关或者个人的影响和干涉。如美国宪法规定，司法权属于法院，法院通过解释宪法和法律，扩大其适用范围，并就是否违宪做出判决，从而达到对立法机关和行政机关进行监督的目的。在我国，司法监督包括人民法院系统内部的审判监督，人民检察院系统内部的检查监督，以及人民检察院对公安、法院和监狱等机关的监督。

5.政党监督。政党监督既指政党对其内部组织和党员违法行为的监督，也指执政党对国家机关及其公职人员的监督。政党是代表一定阶级利益的政治组织，为了防止个人独断专权，克服党内权力腐败就需要加强对其内部组织、机构、党员领导干部和一般党员的监督，即党内监督。一般而言，党内监督包括一般党内监督和党纪检察两种方式。在社会主义国家，执政党是国家的领导力量，为了保证党的路线、方针和政策贯彻执行，它还需要对国家机关及其公职人员进行监督，这是实现党的政治领导的必然要求。

6.社会监督。社会监督是指公民、社会组织和社会媒体对国家机关及其公职人员的监督。社会监督居于国家政治权力之外，是一种非国家性质的监督，它的主体是公民或者社会组织，客体是国家机关及其公职人员，因此，社会监督是一种自下而上的监督。社会监督是国家监督体系的基础，它根据宪法原则，由公民自愿进行，不具有严格的法律形式，不改变原有行政行为，不产生强制性法律后果。

社会监督具有不同的表现形式，具体来说，主要包括群众监督、社会组织监督和新闻舆论监督。群众监督是人民群众行使当家作主民主权利的重要表现。在资本主义国家，群众监督主要表现为群众参加政治选举，进行请愿、游行和示威等；社会主义国家的群众监督主要表现为群众对国家机关及其公职人员的批评、建议、申诉、控告和检举等。社会组织监督是指人民团体、各种群众性自治组织或者专业性社会组织对国家机关及其公职人员的监督。资本主义国家的群众团体、行业工会等社会组织众多，有力地发挥着重要的监督作用。在我国，社会组织主要包括工会、妇联、共青团、工商联等，它们具有广泛的代表性，发挥着重要的桥梁和纽带作用。舆论监督是指社会媒体利用广播、电视、报纸、期刊和网络等舆论工具对国家机关及其公职人员的监督。在资本主义国家，舆论监督被称为与立法权、行政权和司法权并立的“第四种权力”，它已经成为制约国家机关及其公职人员的重要力量。在社会主义国家，舆论监督对防止执政党滥用权力，预防公职人员腐败发挥着重要的作用。

三、政治监督的功能

政治监督的功能即政治监督在国家政治生活中所起的作用。一般来说,在国家政治生活中，政治监督具有以下三个方面的功能。

1.权力约束功能。政治权力是政治主体对政治客体的约束、控制和影响。作为一种强制性政治力量，一旦授权成功，政治主体在使用时无需再征得政治客体的同意，可以直接利用它以实现自己的某种利益。在实际政治生活中，为了追求更多的利益，政治主体会尽可能地扩大政治权力行使的范围，使政治权力过度膨胀，偏离公共权力运行的轨道，从而违背公共利益，导致政治权力的腐化和蜕变。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”人民对自己委托的权力加以监督和控制，是防止权力腐败的根本措施。实行政治监督，就是要让人民来督促、约束和控制政府的自利行为，防止政府利用公共权力谋取私利，减少政府对公共利益的侵害。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

2.利益维护功能。利益是政治权力形成的基础，政治权力是人民与政府之间利益关系的体现。在国家政治生活中，人民为了维护自己的利益，把政治权力授予政府，并希望政府能够真正代表他们的根本利益。但是，作为独立的利益主体，政府有实现和维护自己利益的诉求，这意味着它与人民的利益常常是不一致的，为了避免利益冲突，就需要一种利益协调机制，能够调节人民与政府之间的矛盾，使政府在维护自己利益的同时不至于损害整个社会的公共利益。政治监督通过一种动态的利益协调机制，防止了政府对公共利益的垄断，在实现政府利益与公共利益相对平衡的基础上，满足了人民维护利益的内在要求。可以说，利益是政治监督机制形成的根本动力，而政治监督机制的形成只不过是人们维护和实现利益的工具。政治监督机制的形成是人民与政府的利益关系在国家政治体制上的反映。

3.预防惩戒功能。

政治权力来源于人民，人民有权对政治权力的运行实施监督。作为人民的一种不可剥夺的政治权利，政治监督将对政治权力主体产生巨大的压力，因为“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。”正是在这种压力下，国家机关及其公职人员会尽可能避免滥用权力，减少对公共利益的损害，以克服自身权力腐败。对于那些严重违法者、违纪者或者渎职者，政治监督机关将付诸事后惩处，进行弹劾、罢免、撤职或交付司法机关进行审判，追究当事人相应的责任，对其他权力行使者也会产生一定的警戒作用。

四、政治监督的过程

政治监督是政治监督主体围绕着国家政治权力的运行过程而展开的一种政治活动。一般来说，一个完整的政治监督过程主要包括事前监督、事中监督和事后监督三个阶段，事前监督重在突出对权力行使者的行为进行预防，事中监督强调对权力行使者进行监督的时效性，事后监督重在强调对滥用职权者的事后惩处。对于政治监督主体而言，为了避免监督上的疏漏，加强对权力行使者进行事前监督、事中监督和事后监督缺一不可，这是完善政治监督体系的基本要求。

政治监督是在动态化过程中实现的，它取决于监督主体与监督客体力量上的此消彼长，也就是说，当监督力度加大时，实际监督效果就好，腐败的发生率相对较低；反之，实际监督效果就差，腐败的发生率就高，贪污就会成风，腐败必然盛行。因此，畅通监督渠道，扩大监督范围，加大监督力度将有助于减少权力腐败。

政治监督是一个程序化的过程，政治监督主体首先要根据具体情况确定监督目标，明确监督的基本价值取向。其次，要在考察监督内容的基础上，按照科学化的要求，运用现代技术方法，拟定监督方案和计划，并选择最佳的监督方案。再次，分解监督指标，落实监督任务，制定具体监督细则，协调各种监督力量，认真执行监督方案。第四，及时分析和处理反馈信息，真正掌握实际情况，修改监督方案，增强监督的时效性。最后，依据相关法律规定，对违法或违纪的被监督者进行惩处，评价监督结果，及时总结经验教训。

（作者单位：中共中央党校）

（责任编辑 李海生）