党内基层民主建设的创新实践及其发展

○刘靖北

党内基层民主建设的创新实践及其发展

○刘靖北

党内基层民主建设是整个党内民主建设的基础。近年来，党内基层民主建设的蓬勃发展，为整个党内民主和人民民主建设积累了大量新鲜经验，展现出中国式民主政治的鲜明特色和广阔前景。

一、近年来党内基层民主建设的创新实践

近年来特别是党的十七大以来，各地按照党中央关于发展党内民主的部署和要求，以改革创新精神推进党内基层民主建设，积极探索党内基层民主多种实现形式，在党内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个方面进行了大量有益探索，取得了新的显著进展。

1.民主选举取得新进展。基层党组织领导班子成员选举改革，是近年来党内民主建设的一个显著特点。各地探索出了各具特色的基层民主选举形式，比如“两推一选”、“两票制”、“三推一选”、“三票制”、“公推直选”、“自荐海选”等等，最主要的是“公推直选”和“两推一选”。所谓“两推一选”，是农村党组织广泛实行的一种换届选举方式，即在党员推荐、群众推荐的基础上，由党员大会选举党组织成员或直接选举书记、副书记。“两票制”即群众投“信任票”、党员投选“举选票”的办法，也可以归入“两推一选”的范畴。而“三推一选”则是在“两推一选”方式基础上加入党员自荐环节而延伸出来的一种做法。所谓“公推直选”，是指把党委直接提名和委任变为在党组织领导下，通过党员个人的自我推荐、党员群众的联名推荐、党组织的推荐这三个环节产生候选人，然后由全体党员直接参与选举产生党组织成员或书记、副书记和委员。从目前的情况来看，“公推直选”主要还是在乡村和城市社区层面，乡镇一级尽管还处于试点阶段，但推进十分迅速。这两种模式较好地体现了党内基层选举制度的改革呈现选举形式多样化的特点。

2.民主决策取得新进展。一是尊重和保障党员在决策中的参与权，通过“民主恳谈会”、“民主听证会”、“居民说事会”、“干群夜谈会”等形式，动员党员群众积极参与，充分发挥党员群众在重要决策中的作用。其中“民主恳谈会”、“民主听证会”更带有机制变革意义。浙江温岭等地的探索与经验表明，把党内民主恳谈、听证作为党委重大决策应有的程序和环节，可以及时吸纳党员群众的意见建议，对于提高党委决策的民主化科学化水平具有重要意义。江苏省常州市在街道推行五步议事决策法、山东青岛等地推行党内事务五步四权联动决策法、浙江余姚推行阳光村务八步决策法、内蒙古和广西推行党员旁听党组织会议等等，也是推进党内决策民主化的重要探索。二是发挥党代表在决策中的作用。党的十七大后，各地探索形成了党代表提案制度、党代表接待日制度、党代表评议工作制度、党代表联系党员群众制度，健全完善了基层党组织委员向党组织负责、党组织向党的代表大会或党员大会负责并报告工作的制度，在保证党代表在重大决策中的参与权方面取得了明显成效。三是试行党代表大会常任制。改革开放以来，特别是十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”后，在县市和乡镇一级和部分企业的党代会常任制试点工作取得重要进展，并创造出“台州模式”、“雅安模式”和“宜都模式”等等，这些模式的共同特点是“年会制+代表任期制”。党代会是党组织的最高决策机关，试行党代会常任制为完善党代表大会制度、提高决策的民主化水平提供了经验。

3.民主管理取得新进展。一是探索完善了民主治理机制。河南南阳的创造的“四议两公开”工作法的推广，对于建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主管理机制具有重大意义。四川成都的“村民议事会制度”，初步构建了以村党组织为领导核心，村民（代表）会议为村级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村委会为执行机构，其它经济社会组织广泛参与、充满生机活力的村级治理机制。广东惠州市从2005年起在农村中实行了以“民主提事、民主决事、民主理事、民主监事”为主要内容的“四民工作法”，在推进基层民主，破解村务管理难题，引导群众有序政治参与方面收到了良好的效果。江苏淮安的“党群议事会”、上海青浦的“党员代表议事会”等等，也都是党领导下的农村村民自治治理机制的有效探索。二是拓展了民主治理方式，浙江舟山推行的“网格化管理、组团式服务”、贵州遵义推行的服务型党组织建设、上海杨浦区推行的“一线工作法”以及在城市中构建的区域化大党建格局的做法，都把管理与服务紧密结合起来，把民主的方法与群众工作紧密结合起来，大大拓展了社会民主管理的内涵和方式、方法。三是创新了民主管理的手段，各级基层组织普遍重视并大力推进党建信息化，重庆大渡口区、山东临朐等地运用具有开放性、便捷性、互动性特点的现代信息网络技术加强党务管理、创新组织生活，改进了党务管理方式，拓展了党内民主的实现形式。

4.民主监督取得新进展。一是大力推进基层党组织党务公开。基层党组织党务公开是切实保障党员的知情权、参与权、表达权、监督权，实现党内民主监督的首要条件和前提。自党的十六届四中全会正式提出逐步推进党务公开后，各地基层党组织紧密结合实际，在认真总结实践经验的基础上，相继出台了一批制度规定，把党务公开与政务、村务、厂务、财务公开有机联系起来，推动了党务公开工作深入开展。特别是县委权力公开透明运行试点工作的推进，对于规范权力行使、强化权力监督、发展党内民主，从源头上防治腐败具有重要意义。二是推行党内“询问制”和“质询制”。着眼于探索党内监督的新途径，江西乐平市、黑龙江五大连池市推行的“党内询问制”，浙江仙居县推行的党代表质询会，广东佛山、韶关一些县市推行的“两询”（即党内询问和党内质询），上海闵行推行的“全委会询问制”等等，都是加强和改进党内监督的有效形式。三是对基层党组织工作进行民主评议。如通过党员大会、民主测评等多种形式，让党员民主评议党组织和领导班子，并将评议结果及时向党内公布，把评价结果与干部奖惩、任用挂钩，对领导干部形成制度约束力，在群众中产生了较好的反响。四是探索党内监督与党外监督相结合的有效机制。邀请党员代表、离退休老干部、普通群众成立监督小组或担任监督员，对村两委换届、村场所建设、村财务管理等重大事项进行全程监督。如吉林省长春市南湖街道成立了街道“政务监督团”，监督街道、社区的党务政务，收到较好效果。另外，各级基层党委不断改进和完善民主生活会制度，如新疆生产建设兵团基层党组织民主生活会坚持“三不开三重开”的原则，使作为党内民主监督重要制度的民主生活会的作用得以更好地发挥。

总之，党内基层民主建设的创新实践，取得了一系列符合中国国情、富有中国特色的民主建设新成果、新经验，对于进一步推进党内民主建设将产生重大而深远的影响。

二、未来党内基层民主建设的发展趋势

改革开放以来特别是近年来党内基层民主的实践探索，为进一步发展党内基层民主奠定了良好的基础。可以预期，随着经济社会的发展，今后党内基层民主建设将在更高水平、更高品质上展开并向纵深推进。

1.发展党内基层民主的理性自觉将进一步增强。在党内基层民主实践中，也存在一些不正确的思想认识。比如，有的同志认为发展民主会需要很多的程序，费时费力，影响效率；有的认为发展民主涉及权力和利益关系的调整，搞不好会把人心搞散，搞出乱子；有的认为，领导者发扬民主是没有主见和魄力的表现，发扬民主会影响自己的形象。还有同志认为，发展和稳定有硬指标，而发展民主是软任务，发展党内民主不能直接给本地本单位经济效益，甚至还需要冒一些风险，等等。近年来党内基层民主生动实践，特别是江苏、四川等地的成功实践，为进一步发展党内基层民主营造了浓厚的氛围，使广大党员干部在亲身实践中经受了民主训练，提升了民主意识和民主素养，也使他们认识到发展党内民主不仅不会产生混乱，而且对社会治理和稳定带来好处，一些党员干部不会民主、不愿民主和不敢民主的问题的逐步得以解决，从而为进一步发展党内基层民主和整个党内民主奠定了良好的基础。同时，随着经济社会的持续发展，党员群众的主体意识和权利意识越来越强，发展民主的呼声越来越高，这些都为发展党内基层民主提供了强大的动力。在这种形势和条件下，广大党员干部发展党内基层民主的紧迫感与使命感将进一步提高，发展党内基层民主的理论自觉性和实践主动性将进一步增强。

2.党内基层民主将从单一性碎片化向整体性系统化发展。民主是一个极其复杂的概念，但就其本质内涵来说，民主就是在保障广大人民群众基本权利基础上的少数服从多数；就其外延来说，民主体现在民主选举、民主决策、民主协商、民主管理和民主监督等各种形式中和各个环节上，是一个多种形式、多个环节有机联系、内在统一的系统。但是，在以往党内基层民主实践中，一些人并没有完整准确地理解民主的内涵和外延，要么认为民主只有选举民主一种形式，除此之外的就不是民主，要么认为其它形式的民主如民主决策、民主管理、民主监督可以代替选举民主，等等。基于这一认识，有的地方只重视社会关注程度高的民主选举环节，而忽视监督、评议、考核、质询、罢免等环节以及对选举后领导班子及其成员的有效监督和管理；或者忽视民主选举的重要性，用其它形式来代替民主选举，这种情况使党员群众的选举权利得不到尊重，同样也会产生不满。也就是说没有很好地使各种民主形式有机结合起来，使民主的各个环节有机连接起来，系统性、整体性不够，以至于有学者担心党内基层民主建设会出现碎片化倾向。可喜的是，经过多年的党内民主实践，人们对民主的认识日益全面、准确，实践中多种民主形式争奇斗艳的局面已经出现，党内基层民主的实践正在向系统化整体性的方向迅速发展。这将是今后党内基层民主发展的一种重要趋势。

3.党内基层民主将从“浅表性”向“深源性”发展。一些地方和单位的党内民主建设还处在浅表性阶段，远未触及民主的核心和本源，比如，有的并不是真心搞民主，而是迫于群众和上级的压力而做做表面文章；有的决策前征求意见搞得声势浩大，但真正决策时群众的意见却被束之高阁；有的公推直选在形式上搞得很好看，但仍然存在过分强调组织意图，选举走过场的情况；有的在推行党务公开过程中只是公开部分一般性的党内事务，人民群众关注、关键部分仍然不透明、不公开。随着实践的不断推进，如果不及时向地把党内基层民主引向深入、指向关键，比如把党务公开从党内一般性党内事务的公开推进到党的权力运行的公开并与政务公开有效衔接，比如把“确认型”选举民主推向“竞争性”选举民主等等，就有可能使党和政府的权威下降，影响党和政府在人民群众中的公信力。“开弓没有回头箭”。我们相信，今后党内基层民主必将逐步从外围向内核、从浅表向纵深发展。

4.党内基层选举将从“确认型”向“竞争性”发展。长期以来提名权仍掌握在党组织甚至个别领导手中，差额比例也极小，在这种情况下，只要得到提名成为候选人，选举基本上是一个确认程序，因此有学者称之为“确认型选举”。上世纪90年代末以来，在村民委员会海选的推动下，“竞争性选举”越来越多地引进到基层党组织领导班子的选举中来。不少基层党组织（村、乡镇）创造了“两推一选”、“公推直选”领导班子的做法，与此同时，对委任制干部选拔任用方式的大量探索，如民主推荐、公开选拔、竞争上岗、票决制等，也为选举类干部的产生提供了借鉴。党的十七大和十七届四中全会后各地在改进候选人提名方式、候选人介绍办法、扩大差额举的比例以及直接选举范围等方面进行了探索。基于这些，有学者认为，我们已经从过去的“确认型选举”进展到“竞争性选举”阶段。我们认为，由选举的实质及特征决定，“确认型选举”不能完全体现选举的本质，只有“竞争性选举”，才是公正而真实地体现了选举人意愿的选举。因此，进一步推进“竞争性”选举，是今后党内基层民主发展的一个重要趋势。当前，可从村、社区到乡镇，实行正副书记、委员的全部差额选举，随着条件的成熟，向更高层级扩展。与此同时，制定合理拉票与非法拉票和贿选的界限，防止违法行为的出现。

5.党内基层民主与基层社会民主治理结合联动发展。农村实行村民自治后，围绕村党支部和村委会的关系产生了许多争论，特别是对村支部的代表性提出了质疑。为此，一些农村党组织创造了“两推一选”、“两票制”产生村党支部的办法，有效地解决了农村村级基层党组织代表性问题。但是在现实中，“两委”在村级事务治理中的矛盾并没有得到根本消除。于是有的地方尝试用支部书记兼任村委会主任的做法来解决这一矛盾。但是这个办法也有其局限性，比如支部书记万一进入不了村委会怎么办？因此，如何把党内基层民主建设和农村社会治理有机地连接在一起就成为农村党组织面临的新课题。为此，许多农村党组织继续进行探索，比如河南邓州创造了“四议两公开”工作法，四川成都创造了“村民议事会制度”、江苏淮安创造了“党群议事会制度”等等，就把党内基层民主和社会治理机制有效地衔接起来，使党组织通过制度化的途径有效地介入农村社会治理之中来，初步形成了既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主管理机制。在更大的范围内，比如在城市社区治理中，各地党组织以党建工作与社会管理结合起来，构建区域化大党建格局的做法，都是构建党组织领导下的区域化社会治理机制的有益探索。当前，加强与创新社会管理和党的群众工作，已成为党和政府一项重大任务。可以预见，进一步把党内基层民主建设与基层社会民主治理机制构建结合起来，将是今后党内基层民主建设的重要发展趋势。

6.党内基层民主将从较低层级向较高层级发展。目前党内基层民主建设的创新实践，比如“公推直选”、党务公开、民主恳谈会、党内质询制等等，在村镇和城市社区层面最为活跃，在机关和企事业单位则略显沉闷，而在更高层级上，比如在县（市区）一级（按邓小平同志的说法，县一级也是基层）则较少试验。尽管党内基层民主在农村乡镇一级十分活跃，但多数也还处于试点阶段。可以预期，党内基层民主建设在取得成熟经验后，将会逐步向更高层级推进。比如，在乡镇、社区等发挥党的领导核心作用的基层党组织中，将进一步扩大“公推直选”和竞争性直接选举的范围；在机关企事业等发挥政治核心作用的基层党组织中将逐步全面推行；待乡镇竞争性直接选举更加成熟并在更大范围内推广后，在县级党委中试点委员、常委、正副书记竞争性间接选举甚至直接选举也将逐步试水甚至推广。又比如，在大力推进基层党组织党务公开工作的同时，中纪委、中组部专门制定《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，进一步扩大了“县委权力公开透明运行”试点的范围，其目的是为今后全面推进县委权力公开透明运行积累经验。再比如，在某些乡镇和县（市区）一级进行的党代会常任制试点，现在已经23个年头了，这一试点直接催生了党代表任期制的实现，相信随着党内基层民主建设进一步的推进，党代会常任制也将会在更大范围推广。

7.党内基层民主进一步向规范化、制度化发展。近年来，党内基层民主建设创造了大量好做法，取得了大量新经验。但是一些制度、法规或者滞后于基层民主实践的发展，需要对已有制度进行修订并创设新的制度；或者现行制度要求过于繁琐，缺乏可操作性，不利于基层简便快捷地工作；或者缺乏相关配套保障措施，致使一些制度没有落到实处或在实际工作中走样变形，甚至在制度的外衣下掩盖了某些不民主的行为。为此，应在认真总结基层创造的一系列好做法、好经验的基础上，加快健全完善各项党内基层民主的制度规范，从而为党内基层民主建设提供有效的制度供给和制度保障，不断提高党内基层民主的制度化规范化水平。这也将是今后党内基层民主建设的一个发展方向。

8.党内基层民主将从基层探索向顶层设计发展。面对“四个深刻变化”，面对新问题新挑战，广大基层党组织逢山开路、遇河架桥，敢于创新，勇于开拓，不断探索党内基层民主建设的新形式、新途径，涌现出大量鲜活的案例，创造了大量成功的经验。但是，与丰富、生动的创新实践相比较，对党内基层民主建设的战略性、系统性谋划显得相对滞后，某些制度法规调整修订和配套措施显得跟进不够。随着党内基层民主的纵深发展，必须更加注重对党内民主建设的整体战略谋划，更加注重从上而下的顶层设计。通过顶层设计和整体规划，明确党内基层民主的目标、进程、步骤和重大举措，理清基层民主与基层政治发展、基层社会管理，以及与社会民主和人民民主的关系，将对党内基层民主建设未来发展有着十分重要的意义。当然，强调对党内基层民主建设的顶层设计，决不是否定基层探索和创新的意义，而是要千方百计去发现基层生动活泼的实践创造，把基层创造的一系列好做法、好经验上升到理性认识，进而升华为深化党内基层民主建设的系统设计，保障党内基层民主建设全面健康可持续发展。这将是今后党内基层民主发展的一个必然要求和必然趋势。

理论是灰色的，实践之树常青。我们有充分的理由相信，中国共产党人能够创造性地把市场经济与社会主义有机结合起来，成功走出一条中国特色的社会主义市场经济之路；同样，中国共产党人也一定能把人类政治文明的优秀成果与中国的具体国情结合起来，成功地走出一条中国特色的社会主义民主政治之路。而中国共产党党内基层民主的充分发展，必将成为中国特色民主政治道路的极具亮色的组成部分。

（作者单位：中国浦东干部学院）

（责任编辑 谭 力）