山西构建煤炭开发生态环境补偿机制的实践与完善建议

王宏英 曹海霞

（1.山西省发改委宏观研究院，山西省太原市，030002；2.山西省社会科学院能源经济研究所，山西省太原市，030006）

山西构建煤炭开发生态环境补偿机制的实践与完善建议

王宏英1曹海霞2

（1.山西省发改委宏观研究院，山西省太原市，030002；2.山西省社会科学院能源经济研究所，山西省太原市，030006）

2007年3月，经国务院批准，山西被列为国家煤炭工业可持续发展试点。通过试点工作的探索和实践，煤炭资源管理得到加强，矿山环境保护工作成效明显，生态环境补偿机制初步形成，介绍了实践经验。对完善生态环境补偿机制提出了建议。

山西 煤炭开发 生态环境 补偿机制

山西是我国重要的能源大省，煤炭资源储量大、分布广、品种全、质量优、易开采。全省含煤面积6.2万km2，占国土面积的40.4%，119个县（市、区）中有94个县（市、区）赋存有煤炭资源。建国以来，山西共采煤120亿t，外送90亿t，煤炭产量占到全国煤炭总产量的1／4～1／3，煤炭外输量占全国省际间净调出量的70%以上，为全国经济发展提供了强大的能源支撑，做出了突出的贡献。然而，由于多年来高强度、粗放式、大规模的开采，山西煤炭开发带来了十分严重的生态环境问题，可持续发展面临的矛盾日益突出，构建生态环境补偿机制十分必要。

1 构建生态环境补偿机制的必要性

随着长时间、大规模、高强度、粗放型开采，山西煤炭资源瓶颈日渐显现。表现在：一是资源储量有限，优质资源储量大幅下降。山西省累计查明资源储量中，查明保有资源储量2652.84亿t，其中生产和在建矿井占用1151.17亿t，尚未利用1501.67亿t。埋层浅、品质优的大同侏罗纪煤炭资源在连续30多年的高强度开采后，资源储量已所剩不多，可供开采年限不足10年。以后可开采的煤炭资源将以石炭二叠纪的高灰、高硫煤炭资源为主，且开采深度和难度加大。此外，山西稀缺主焦煤资源也面临着枯竭危机，按现有的资源消耗规模预计，开采仅可维持约54年。二是精查储量不足，后备储量紧张。目前经勘探证实的储量中，精查储量仅占30%，且大部分已经开发利用，煤炭后备储量紧张。

另一方面，煤炭开采对山西省的生态环境破坏也日益严重。煤炭开采造成的生态环境问题主要集中在水资源破坏、地表沉陷、水土流失、煤矸石堆积、植被破坏、生物多样性减少、湿地缩减、大气和水环境污染等方面。有资料显示，山西省由于采煤排水引起矿区地下水位下降，对山西省水资源的破坏面积已达20352km2，占全省国土总面积的13%；累计采空塌陷面积已经超过5000km2，每年约新增采空塌陷面积100km2，严重地质灾害区域达2940km2以上；煤矸石累计堆存约11.4亿t，且每年还以300万t的速度递增；全省水土流失面积达10.8万km2，占全省总面积的69%；大量的矿井排水严重污染了地表水体，全省几乎所有河道都受到了污染，受污染河流长达3753km。

不仅如此，山西严重的资源破坏和环境污染还造成了重大的经济损失。经测算，2005年，山西省每挖1t煤造成的环境污染、水资源破坏、生态破坏及地表塌陷等经济损失为53.57元，其中：水资源破坏损失13.04元，土地塌陷损失4.67元，煤矸石堆存损失5.25元，大气污染损失7.41元，水质污染损失3.30元，生态破坏损失19.90元。2005年采煤生态环境总损失达295.84亿元。1978－2005年，全省共产煤近80亿t，由此造成的生态环境损失高达4286亿元。2005年山西煤炭开采造成的生态环境损失见表1。在这种背景下，山西资源型经济转型迫在眉睫，对煤炭资源开发引发的生态环境恶化进行补偿势在必行。

表1 2005年山西煤炭开采造成的生态环境损失

2 建立煤炭开采生态环境补偿机制的实践与成效

2007年3月，经国务院批准，山西省被列为国家煤炭工业可持续发展试点。试点政策主要包括4项内容：征收煤炭可持续发展基金、有偿出让煤炭资源矿业权、提取矿山环境治理恢复保证金和提取煤矿转产发展资金。这项统筹资源开发、环境补偿、转产发展的综合性经济政策为推动山西经济社会转型、构建资源补偿与生态环境恢复的长效机制奠定了基础。

2.1 推进煤炭资源有偿使用与合理开发，资源补偿机制初步形成

通过试点工作的探索和实践，煤炭资源管理得到加强，煤炭矿业权有偿使用制度得到推行，煤炭资源整合全面完成，资源利用效率持续提升，资源资产化和市场化管理不断完善，初步形成了企业节约和合理开发煤炭资源的机制。2010年与2006年相比，全省煤矿采区回采率由试点前的47%提高到79%；2010年全省原煤入选率达到60%左右，国有重点企业的原煤入选率超过90%。主要采取的措施包括：

（1）着力推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组，煤炭产业的集中度和产业水平显著提升。2008年第四季度以来，山西在应对国际金融危机冲击的同时，以壮士断腕的决心和勇气，推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组。通过这次重组整合，全省矿井数由2600处压减到了1053处，办矿主体由2000多家减少到130家，其中：国有办矿占20%，民营办矿占30%，股份制企业办矿占50%。目前，全省30万t／a以下的小矿井全部淘汰，90万t／a及以上的综采机械化矿井占到三分之二，平均单井规模提高到100万t／a以上，保留矿井全部实现机械化开采。新建矿井准入规模达到300万t／a，远远高于试点政策规定的60万t／a的标准。2010年，重组后大集团煤炭产量达到了5.22亿t，占全省煤炭产量的70.5%，比2006年的39%提高了31个百分点。

（2）大力推行矿业权有偿取得制度，发挥利益的调节引导作用。山西省于2004年在全国率先开展了煤炭资源整合和有偿使用工作，出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》以及试行意见和实施方案，实施了煤炭国家规划矿区管理制度，全省所有县营及以下煤矿过去无偿取得的煤炭矿业权，已全部实现有偿使用。对所有新设置的煤炭矿业权，全部根据批准的国家规划矿区矿业权设置方案进行配置，实行有偿出让，根据市场需求预测，有计划地采用招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式确定勘查、开采主体。截至2010年底，山西全省已征收采矿权价款353亿元。

（3）建立矿业权价款合理分配、使用制度，资源开发利用的约束激励机制基本建立。建立了煤炭矿业权价款合理分配制度，有偿出让煤炭矿业权收取的价款，由中央和山西省按2∶8比例分成。山西省所得部分，按照《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》规定执行。建立了煤炭矿业权价款合理使用制度。煤炭矿业权价款的省和市、县各级留成部分除用于矿产资源勘查、开发利用、保护和管理支出以及地质遗迹保护、矿山地质环境治理和地质环境破坏的恢复治理支出外，主要用于解决因采煤引起的生态环境破坏和国有煤炭企业办社会等历史遗留问题，以及关闭合法矿井的补偿和煤矿所涉及乡村的地质生态环境治理等。

2.2 建立矿山生态恢复补偿机制，生态环境质量显著改善

建立煤炭开采生态环境恢复补偿机制，发展环境友好型煤炭产业，是试点工作的核心目标之一。试点以来，山西省紧紧围绕这一核心目标，出台工作方案，编制恢复治理规划，重点工程项目有序推进，煤炭开采生态环境补偿机制日趋完善，矿山环境保护工作成效明显，生态环境效益开始凸现。2010年与2006年相比，全省大气污染综合指数由3.72下降到1.59，降幅达50%以上；11个省辖市的空气环境质量二级以上天数由246天提高到347天，增加101天，全省11个地级市已全部退出大气污染最严重的前20名，实现了历史性的跨越。全省水生态系统明显恢复，地下水超采地区地下水位止降返升，汾河流域地下水位较治理前平均回升3m以上，局部地区地下水位回升达16m，汾河多年季节性断流后实现了全线复流。主要采取的措施包括：

（1）坚持政策创新，明确政府与企业的治理恢复责任。按照“统筹兼顾、突出重点，预防为主、防治结合，过程控制、综合治理”的原则，出台了《山西省煤炭开采生态环境恢复治理规划》、《山西省煤炭开采企业生态环境恢复治理方案》、《山西省循环经济发展总体规划》、《山西省矿山生态环境恢复治理保证金使用实施细则》等一系列规范性文件，合理界定政府与企业责任，完善环境保护目标责任制，利用煤炭可持续发展基金和矿山环境恢复治理保证金，加强产煤地区及跨区域生态环境恢复治理，逐步建立起生态环境恢复补偿机制，实现部分外部成本内部化。

（2）加大资金投入，实施跨区域重点治理。试点以来，山西省政府共安排煤炭可持续发展基金156.17亿元，用于跨区域的生态环境综合治理，启动实施了集中支持汾河流域生态环境治理保护、太原西山地区生态环境综合整治和10个市的生态环境综合治理（即“2＋10”工程）、省级“十大造林”绿化工程、六大水利工程、节能减排和淘汰落后产能、循环经济项目等重点工程。其中林业项目投资25.4亿元，共完成造林1080.1万亩；水利项目投资30.7亿多元，全面实施兴水战略。这样一大批生态环境重大项目的建设，使全省环境质量明显提高。2010年与2006年相比，全省二氧化硫（SO2）排放量由146.2万t下降到124.92万t，化学需氧量（COD）排放量由37.60万t下降到33.31万t，降幅分别为14.56%、11.41%。山西全省地表水监测的102个断面中，水质优良（Ⅰ－Ⅲ类）的35个，增加23个；2010年，国家“十一五”考核的9个省界断面全部完成考核指标。“十大造林”工程成效显著，2009年山西省被全国绿化委员会授予“全国生态建设突出贡献奖”。

（3）加大治理力度，推进矿山生态环境治理修复。省政府出台《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理实施办法（试行）》、《关于矿山环境恢复治理保证金专户管理有关事项的通知》。从2007年10月至2010年底，全省共提取矿山环境恢复治理保证金150亿元，其中省属以上国有煤炭企业提取保证金117亿元。重点矿区开展了大规模的矿山生态环境恢复治理工作，大同、轩岗、古交等9个采煤沉陷矿区治理开工面积达546万m2。对全省所有矿区历史遗留的矸石山全部实施了灭火填埋治理工程，消除了矸石山自燃带来的空气污染问题；煤矿生产、生活废水80%实现了达标排放；开始对采煤引起的5947.6km2水土流失面积进行大规模的生态恢复治理；共创建生态型示范矿井104家。实施煤矿棚户区改造惠民工程，截至2010年底，安置55291户，在建41726户。

3 对策建议

从总体看，经过可持续发展政策试点以来的实践，山西省生态环境补偿工作取得了积极成效，但仍存在一些问题和困难。一是总体上对生态环境补偿的内涵与体系认识不到位，补偿运行机制与制度建设存在缺失，需要继续完善资源生态环境补偿的长效机制，加强资源生态环境补偿的制度建设。二是生态补偿政策推进不平衡，试点以来，山西吨煤平均征收煤炭可持续发展基金24元，企业提取矿山环境恢复治理保证金10元，共计34元，对“新账”实现了部分补偿，同时解决了一些局部的遗留问题，但在渐还旧账方面存在很大差距，仍需要进一步完善政策，避免造成煤炭资源开发中“旧账未还、新账又欠”的情况。三是可持续发展试点政策创新有差距，国有重点煤炭企业资源价款处置滞后，矿山环境恢复治理保证金提取使用参差不齐，在一定程度上限制了生态环境补偿方面的资金投入。

针对上述问题，特建议采取以下对策。

3.1 进一步加大煤炭可持续发展政策措施推进力度，完善生态环境补偿机制

（1）加快市营以上煤矿采矿权有偿使用步伐。针对国有地方和国有重点煤炭企业因占有煤炭资源量大、企业全额交纳矿业权价款困难的实际，按照国务院及财政部和国土资源部有关规定，全省市营以上煤矿要在两年内全部实现采矿权有偿使用，缴纳采矿权价款。

（2）加大矿山环境恢复治理保证金提取和使用管理力度。针对煤矿企业兼并重组整合后出现的新情况和新问题，进一步修订和完善保证金管理办法，强化足额提取和专户存储工作，进一步明确、规范和细化保证金的使用范围和使用程序。

3.2 建立煤炭等矿产资源开采综合补偿机制，逐步实现煤炭开采外部成本完全内部化

煤炭等资源型产业的外部不经济问题，是试点工作的重点问题。山西省通过试点，实现了煤炭开采部分外部成本的内部化，但平均吨煤提取的安全、资源、环境、转产等费用，尚不能全额补足煤炭的外部成本，且两者相差较大。建议加大补偿力度，构建煤炭等资源开采综合补偿机制，逐步推进煤炭等矿产资源开采成本的完全内部化。

3.3 加大生态环境恢复治理力度，构建防范性、即时性与修复性三类不同性质功能的补偿体系

山西煤炭资源开发是一个系统工程，亟需构建防范性、即时性与修复性三类不同性质功能的补偿体系。防范性补偿是在煤炭资源开发前所采取的旨在防范矿业开发的资源过度损耗与生态环境破坏而给予的预防性补偿，此种补偿以制度补偿、经济补偿为主，包括征收资源补偿费、提取矿山环境恢复治理保证金、实施可行性评估、建立生态保护与环境影响评价、发放排污许可证等等。即时性补偿是在矿业开发过程中对资源和生态环境损害进行补偿，以煤炭开采总量控制、绿色洁净开发、边污染边治理为重点，将污染物的排放控制在安全线以内，补偿形式以实物补偿、技术补偿为主。修复性补偿是指在矿业开发后对已经产生的生态环境损害以及各种负面影响进行的事后性补偿。其中，能够追究补偿责任主体的，由责任企业进行补偿；难以追究补偿责任的，则只能由政府或者公众机构担负补偿责任。对于不可恢复的矿区生态环境系统，往往以资金补偿为主。对矿业开发后形成的尾矿库、排土场、渣场、露天采矿坑等，需要采取综合整治措施以恢复原有生态系统，一般以实物补偿为主。当前，修复性补偿比较普遍，但防范性补偿更为重要，在下一步工作中需要重点推进。

The exploration and practice on Shanxi building the ecological environment compensation mechanism of coal resources development

Wang Hongying1，Cao Haixia2

（1.Institute of Macro－economy，Shanxi Development and Reform Commission，Taiyuan，Shanxi 030002，China；2.Institute of Energy and Economy，Shanxi Academy of Social Science，Taiyuan，Shanxi 030006，China）

In March 2007，Shanxi were confirmed as a pilot of sustainable development of national coal industry according to the approval of state council.Through the exploration and practice of pilot work，the coal resources management is strengthened，the mine environment protection work is highly effective.The ecological environment compensation mechanism is preliminarily builded in Shanxi.

Shanxi，coal development，ecological environment，compensation mechanism

TD－9

A

王宏英（1964－），山西省太原市人，1986年毕业于青海师范大学，现任山西省发改委宏观研究院院长，研究员，享受国务院特殊津贴专家。主要研究方向为能源经济、环境经济等方面。

（责任编辑 张大鹏）