外国政党决策机制的建设趋势及启示

外国政党决策机制的建设趋势及启示

■施东/文

党内决策是一个政党不断把政治理念转化为方针政策和具体行动的过程。党内决策机制是否健全、有效，关系到一个政党能否始终保持着敏锐分析和准确判断的能力，决定着这个政党行动能力的高低。近些年来，在多党大选中意识形态不再是外国民众投票的主要依据，主流政党政策竞争的压力明显上升。为争取选票、吸引选民，一些外国政党倡导下放决策权、贴近民众做决策，以求准确全面地反映民众政策诉求。一些大党、老党为增强党内凝聚力、减少党员流失，也主张改变“精英决策”模式，把普通党员、基层组织纳入决策过程，以调动党员的积极性、主动性。此外，随着社会分工日益精细，政党仅仅依靠党务干部已经不能保障决策的科学性和专业性。加之网络技术迅猛发展，政党也需要运用新的手段高效决策。这些都促使一批外国主流政党越来越重视党内决策机制的建设。

决策机制基本现状与特点——差异性突出

目前，多数外国主流政党都存在或建立了一定的党内决策机制，但是，差异很大。相对而言，发达国家政党的党内决策机制比较健全；部分中东欧转轨国家的政党在模仿西方政党的过程中，也建立了相对完整的党内决策机制；多数发展中国家政党的决策机制则不够完善，甚至处于整体“缺失”状态。具体来讲，这种差异主要表现为：

一是机制化程度不同。发达国家及东欧部分转轨国家政党的决策机制相对完善，多设有专门机构、形成制度、讲究程序，有的还具备较完整的体系；但多数发展中国家政党的决策机制不健全，制度“支离破碎”，决策过程也不够严谨。

二是机制运作的核心依据不同。多数发达国家及东欧国家主流政党基本能够在法律、制度和党规指导下完成决策；大多数发展中国家政党主要依据领袖个人威望、能力，甚至政治“手腕”完成决策，“家长制”色彩较浓。

三是机制面临的问题不同。在发展中国家，一些大党、老党决策机制的主要问题是决策权过度集中，民主决策不足，科学论证不够，监督与问责机制缺失；而一些“西化”步伐较快的主流政党又陷入“全民决策”的困境，“迷信”形式和程序，决策效率低下。发达国家主流政党出于拉拢选民的需要，决策过程由党内向党外延伸，决策机制建设迎合选民诉求的特征突出，甚至有“作秀”之嫌。

决策机制的建设趋势与主要做法

近些年来，社会信息化和媒体化趋势增强，社会分工日益精细化、专业化，民众政治参与意识提升。许多外国主流政党面临的决策环境更加复杂，因而完善决策机制的意识有所提高，调整步伐加快。

一、更加重视民意表达机制的建设——推进了民主决策的进程

多数情况下，外国政党的决策动议一般由党的政策制定机构、地方支部和外围组织(利益团体)甚至党的领导人直接提出，经专门党务机构汇总，并由其下属工作委员会或政策起草小组拟成草案，最后提交党代会表决通过。地方组织决策过程基本类似，只是需要向中央申请或备案。但近年来，出于各种务实考虑，许多政党加强了民主决策的力度，并形成一些有特色的机制。

(一)在党内创建系统的民主决策机制。20世纪90年代以来，英国工党不断改革党的决策机制，改革的重点是把政策评议过程作为一个激发党员积极性的环节。为使全体党员最大限度地参与决策，党的执委会在地方选区、支部和社区召集“政策论坛”，让广大基层党员评议党的现行政策、提出意见和建议。在地方“政策论坛”上，基层党员提出的意见和建议被充分讨论，并经过汇总后提交给党的政策委员会，使基层呼声直达党内高层。改革后，地方“政策论坛”成为了普通党员参与党内决策的平台，一定程度使工党决策权和决策主体向基层倾斜。

(二)形成个人负责型民主决策机制。这种做法在多党制国家十分常见，主要表现为，围绕党的公职候选人组建决策班子、制定各种政策纲领。2007年总统大选前，法国社会党候选人罗雅尔提出“参与式民主”主张——先密集举办上万场群众集会、广泛收集选民意见，再根据这些意见制订政策，并最终形成了包括100项决策承诺在内的竞选纲领。这一民主决策机制的特点是，几乎所有政治性及工作性决策都以全党甚至社会民意为基础，但决策的运作则基本上以党的公职候选人为中心，受其领导、对其负责。

(三)组建形式多样的民主对话机制和平台。许多政党鼓励民众参与党的决策过程，并引入听证会、俱乐部、沙龙、论坛等平台进行辅助决策。近年来，哈萨克斯坦“祖国之光”党加强了民主决策建设，以执政党名义就打击腐败、物价、环保、卫生等问题举办公开听证会；组建“经济俱乐部”吸纳知名经济学家、政府管理人员和专业人士讨论经济形势和对策；组建“政治俱乐部”定期邀请议会、政府和社会团体代表就国家发展中的各种现实问题交换意见，必要时还进行公开辩论。这些机制和平台都旨在充分听取党内外各界的意见，平衡各方面诉求，充实和完善党的决策方案。

二、更加重视形成党内外智囊参与决策的机制——旨在提高决策的专业化水平

随着社会分工日益精细，各种专业化人才队伍和咨询机构迅速发展壮大，为政党科学决策提供了新的支撑。

（一）设立专门的政策研究机构，形成党内智囊团队。比如，德国基民盟中央大楼的第四层被称为“智囊层”，党的各项政策，如经济、外交、内政议题均在此进行分析，由常设的专业处、室提出决策建议。蒙古人民革命党的政策委员会是党的政策咨询机构，负责就国家各领域发展政策提出建议、起草政策性文件草案、提出决策动议等。埃及民族民主党2002年新设了隶属总书记的政策书记处，该书记处下设最高政策委员会、专业政策委员会和各省政策工作小组，专门负责研究制定各项政策文件。

（二）借助专业“外脑”开展决策，并形成机制化做法。近些年来，越来越多的政党利用党外研究咨询机构作为决策的参谋助手。无论在发达国家还是发展中国家，在大选时，许多政党的主要候选人都会吸收国际知名咨询公司和各种专家组建“政纲团队”，参与制定竞选纲领。一些专业“外脑”甚至成为执政党决策的核心部分和关键环节。哥斯达黎加民族解放党自2006年奥斯卡·阿里亚斯执政以来，对党内决策机制进行了一系列变革。最突出的是，把以前党内讨论、意见统一后由领导班子集体决策，改为“党领导授意—智囊参谋和专业团体论证—党首最终决策”的方式，以简化过程、提高效率。

三、重视对决策过程的控制与管理——为决策效率提供机制化保障

一些外国政党重视对决策过程的控制和管理，虽然具体做法千差万别，但在实践中大致形成了三大类机制，并在决策时共同发挥作用，相互配合地控制着决策进程。

(一)按“少数服从多数”原则实行票决制。近年来，越来越多的政党通过票决的方式解决决策难题。有些政党还对决策过程、票决情况进行完整的记录，形成会议纪要，供全体党员查询。巴西劳工党的党内公决制度具有一定代表性。劳工党规定，当党内就某一重大问题发生分歧而领导层无法解决时，可以在征集到一定比例的党员签名后，启动党内“一人一票”的公决程序。由于公决的结果具有最终决策的性质，从而使劳工党的领导层得以绕过复杂矛盾，通过基层党员决定党的重大决策。

(二)高层决策机制。在实际决策的最后环节，许多政党的领导人或各级组织“一把手”发挥着决策“定音锤”的作用。区别是，有的党更注重遵守法律和规则，领导人在最后“拍板”前加紧协调和沟通，以寻求一致。印度国大党全国委员会的工作委员会是实际履行决策职能的机构。该机构由20人组成，但其中，仅7人由选举产生，其余13人均由党主席任命。因此，在决策时，党主席才是真正的决策者。

(三)重视形成与决策密切相关的党内协商机制。外国多数政党内部都存在不同派别，决策不慎可能激化矛盾、导致冲突。因此，一些政党围绕决策形成了各种协商机制。阿根廷激进党专门设立15人“工作和行动路线小组”，小组成员的主要工作是负责与党内“大佬”或“新贵”势力保持沟通，了解各派政策取向、协调意见分歧，从而保证决策内容能够尽可能体现各派别的诉求。墨西哥革命制度党在最终决策前，党的最高决策层和主要领导人会充分听取各派别意见，再对决策内容进行取舍，力求在维护党内团结的前提下平稳推进决策进程。

四、更重视健全决策监督与问责机制——以弥补决策不足

(一)对决策的公正性进行监督——仲裁机制。党的决策难免触及各方利益，引发党内外势力集团的抵制。因此，一些政党通过“党内仲裁”机制处理决策分歧，以保障决策的公正性。捷克公民党根据党章设立“中央仲裁委员会”并规定，党员或党的机构之间因党的政策和决策安排而出现矛盾、并影响到党的利益和工作时，即可启动“党内仲裁程序”。矛盾双方均参与仲裁过程，共同提名数量相等的“仲裁员”，并与中央仲裁委员会派遣的人员一起组成仲裁小组独立工作，仲裁决定上报中央仲裁委员会、通告当事双方。这种仲裁机制在公开、公正地平息决策争端的同时，也较好地对党内决策过程进行了监督。

(二)重视对决策实际效果的监督——评估机制。并非所有政党都建立了评估机制，是否对决策进行评估“因党而异”。但相对而言，发达国家政党的评估机制相对完备。澳大利亚工党比较有特色的评估机制是针对重点决策项目设置的“标志灯报告制”。评估由内阁专门机构作出，并直接向总理提交。评估报告分别被标注了红、黄、绿标识，“红灯”表示决策及其实施存在重大问题，“黄灯”表示存在潜在困难和风险，“绿灯”表示决策进展顺利。工党除对重大决策运用该机制外，各部门内部决策也以类似机制进行评估。

发展中国家政党的决策评估往往与领袖人物个人意志相关。印度国大党的决策评估则与党主席个人密切相关。《农村就业保障法》是国大党主席索尼娅亲自推动的重要决策。但是，决策实施后，连续曝出腐败、管理混乱、资金滥用和长期不到位等问题。为此，索尼娅多次召集专门会议，要求对决策及其落实工作进行全面评估，对承办部门提出质询，并商讨对策、改进决策及其落实工作。这两种评估机制截然不同，前者以制度为核心，后者以个人为核心，但有助于达到评估目的，促进决策的修正与调整。

(三)强调对决策责任的监督——问责机制。许多政党都建立了党内决策问责机制，对决策失误、不公和效果不彰等追究责任。塞尔维亚民主党党纲强调，党内任何机构作出的决策只要遭到三分之一成员的反对或提出异议，就要重新审查。如果决策存在疏漏，违反了党章，对党的利益造成损害，党内将追究相关人员的责任，并进行处分。处分包括党内警告、剥夺党员权利3—6个月和开除出党。

五、更加重视运用网络技术和媒体完善决策机制

近些年来，许多政党着眼社会信息化、媒体化趋势创建了一些辅助性决策手段，比较突出的是网络决策和舆论监督。

(一)目前，网络决策更多表现为政党通过网络发布决策信息，征集意见。波兰农民党以互联网作为党内沟通的载体，把政策信息放在网上供党员干部讨论和反馈意见，并创造了“电子民意测验和咨询模式”。该模式运作方式是，把党员、选民对本党政策的第一反应和评论输入电脑，经软件处理和专家分析后形成党内和社会民意调查数据，作为制定政策、完善决策的依据。此外，与许多政党一样，农民党的各级领导人、议员都开设网页、撰写博客，在网上收集意见、讨论政策以掌握第一手资料，为准确决策奠定基础。同时，一旦政党的政策失误遭媒体曝光，出于维护形象、挽回民心的考虑，绝大多数政党都会及时调整和修复，甚至推动新的决策出台。

(二)媒体对决策的监督作用得到普遍认可。许多国家立法保护新闻自由，赋予媒体广泛的监督权利，其中包括曝光政党的决策失误，依法行使决策监督权利，促进了政党对决策失误的修正与弥补。在德国，知名的调查机构每周会通过媒体公布社会各界对各党重大决策的满意度，客观上对各党修正决策起到了提示和参考作用。一旦政党决策给社会造成较大负面影响，媒体必将高度关注甚至穷追猛打。因此，政党的决策失误通常都不太可能不了了之，政治家的任何刻意隐瞒和纵容包庇都只能导致自毁前途。

几点启示

一、加强民主决策既是党内决策机制建设的重要趋势，也是政党巩固社会基础、增强党内凝聚力的重要途径

从外国政党民主决策的机制化做法看，无论是决策权向基层转移，还是建立个人负责的决策模式，都旨在把普通党员和选民纳入到党的决策进程中来。因为，只有共同面对问题、共同解决问题，才有助于在民主决策的过程中，使党与普通党员、社会民众结成“命运共同体”。

二、决策机制建设要充分考虑决策成本，以不同的机制解决不同的问题

从外国政党决策机制看，决策是需要成本的。自下而上的决策机制大量消耗时间成本，更适用于全局性、长期性问题。高层决策制蕴藏着决策信息片面化的风险，有可能以损害民众对党的信任为代价，但有助于党面对问题快速决断并付诸实施。这表明，没有任何一种决策机制能够适用于所有问题，因此，决策机制建设是一项配套工程，形成“组合型”机制有助于满足不同的决策需要。

三、完善决策机制应处理好民主与集中的关系，以保障机制的有效性

决策机制不但是多样化的，而且应该是各司其职、各有分工的。在收集意见、制定预案、决策论证等阶段应充分发扬民主，以保证决策意见的代表性和普遍性；而在决策表决阶段要用好票决制，尤其是必须建立健全应对突发事件的应急决策机制，以保证决策的及时和有效。

四、决策机制应有利于弥合分歧、调节矛盾，以维护党内和社会和谐

政党特别是执政党的决策往往涉及方方面面的利益，处理好决策分歧和争端尤为重要。外国一些政党内部的决策协商和仲裁机制虽然含有较多的功利性考虑，但其重在化解分歧、降低决策风险的一面也值得关注。党内决策机制必须具备包容性，才能增强决策的客观性以兼顾各方面利益，才能获得不同社会群体的理解、支持与配合。

（责任编辑：刘娟娟）