坚持以人为本 建设服务型政府

陈 蒙

(中南民族大学法学院,湖北 武汉 430074)

服务型政府是相对于统治型政府、管理型政府而言的一种政府形态或政府模式。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府,即是以公民本位取代官员本位,以社会本位排斥政府本位,以服务于民为根本使命,以人文关怀、民主、透明、责任等为基础价值,以满足公众对公共产品和公共服务日益增长的需求为根本任务,以促进人的自由而全面的发展为最终目标的政府。20世纪 70年代以来,随着西方发达国家基本完成现代化,进入后工业社会,人们开始对管理型政府模式表示不满,要求政府职能位移,建立服务型政府,坚持以人为本,重新树立人的主体地位和人的价值与尊严,彻底扭转人在社会机器和社会链条中的螺丝钉地位。我国的现代化建设是在西方发达国家完成其现代化进程之后开展的,我们可以吸收西方国家在其现代化历程中的经验教训,在我国现代化建设过程之中,融入某些后现代化的内容,在政府改革和政府职能转变过程中坚持以人为本,执政为民,推进服务型政府建设。党的十六大把政府职能归结为“经济调节,市场监管,社会管理和公共服务”四个方面。胡锦涛总书记在党的十七大报告中郑重提出：“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”十七届五中全会和“十二五规划”又都强调要建设服务型政府。

刘熙瑞教授在其《服务型政府的内在要求》一文中提出,服务型政府有十大内在要求,即服务型政府是彻底实现以人为本的政府,是把服务作为根本使命的政府,是与民融合的政府,是践行便民原则的政府,是倡行“以公谋公”的政府,是严格依法行政的政府,是被民监督的政府,是清正廉洁的政府,是承担着服务责任的政府,是与社会共治的政府。这十项要求全面地阐述了服务型政府的本质和精髓,为我国政府改革和政府职能转变、建设服务型政府提供了建设性的理论构想。

近年来,我国坚持以人为本,彰显执政为民,政府践行“为民、便民、亲民、爱民”的服务理念,其服务越来越关注民生、关注百姓的现实生活,服务型政府建设渐进推进并取得了一定进展。但受制多种因素,服务型政府建设总体来讲进程缓慢,步履艰难,推进过程中存在着一些不容忽视、亟待破除的观念性障碍和操作层面阻力。一是认识上的观念转变难的问题,尤其是各级政府领导干部观念转变难,不能与时俱进适应服务型政府建设的要求,这是很关键也是很大的一个难点;二是行政体制改革不到位,行政职能“越位 ”,“缺位 ”,“错位 ”,脱节;三是政府信息公开“犹抱琵琶半遮面”,公众全面透彻知情难,监督政府及其官员的针对性、操作性不强,实效性差;四是公共服务效率低下,效能质量不高,缺乏与相对人的换位思考,很少或没有体恤相对人的要求,顾及相对人的感受,缺少人文关怀;五是应对网络公共舆论失误问题,一些政府官员面对网络公共舆论缺乏及时有效理性应对的能力,冷漠,压制,堵塞,欠缺与公众良性互动的政治智慧,引发公众对政府不信任,导致政治认同感下降,诱发公共事件,危害社会秩序,影响社会稳定;六是公共决策违法、失误问题,目前一些地方政府的很多决策公众参与、科学民主化程度不够,法制化程度也较低,决策违法、失误或滥用决策权的现象普遍;七是行政立法、制度建设存在瑕疵,一些法规制度的起草、制定过分凸显社会主流价值和公权管理意志,忽视个体与社会多重利益结构之间矛盾冲突的协调平衡,缺乏对尊重和包容个人与社群的不同价值取向、秩序、习俗的应有关怀;八是不依法行政或行政执法不够规范问题,目前很多行政机关的执法程序意识淡漠,体现在维护市场秩序、宏观调控、社会管理等方面执法不规范,更谈不上以人为本、人性化执法。

针对存在问题,为创新社会管理,推进我国服务型政府建设,当前和今后一个时期我们应着力坚持做好以下八个方面的工作：

一、增强政府官员的公仆意识和服务理念

建设服务型政府,最为根本的就是我国广大政府官员公仆意识和服务理念的全面提高和长期巩固,因为公仆意识和服务理念是一个现代社会合格政府官员的核心元素,是构建服务型政府的精神动力和重要保证。我国古代吏治制度沿袭而来的、覆盖全社会的、等级森严的身份层级观念至今未能在许多人的头脑中得以清除。由于民主、平等、法治、宪政等现代法律意识的缺失,在很多领导干部和普通民众的潜意识中还存在着根深蒂固的官本位思想。许多政府官员依然认为自己是公民的父母官,总是习惯于以管理者的身份出现,缺乏公仆意识和为民服务的理念,把日常工作看做是百姓求自己办事,而不是自己履职为百姓服务,直接导致了官僚主义和形式主义的不良作风在公务员队伍里的普遍存在,并且得不到切实有效的纠正。为此,必须加强政府官员公仆意识教育,使其真正认识到人民是国家的主人,政府的一切权力均来自于人民的授权;法律面前人人平等,政府官员和普通公民之间不存在“父母与子女”之类的关系;政府官员是人民的公仆,应当全心全意为人民服务,以真正实现“官本位”向“民本位”的转变,政府价值主体向公民价值主体的转变以及以“官”为管理轴心向以“民”为服务轴心的转变。政府官员必须放弃以怜悯和施舍的观念和意识来看待为民服务的错误思想,必须放弃以社会福利的观念和意识来对待为民服务的错误意识,牢固树立起以人为本、以民为先、服务于民的价值理念,给予公民平等尊重,从人本的角度充分考虑公民的多方面需求,以民众的意志为根本向度,以服务民众为根本使命,以服从民意、努力提高服务质量为己任,以民众满意为行为的最终评价标准,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。政府官员在提供服务时必须尊重、维护和保障公民个人的自由、尊严和价值,无论是应公民的申请而提供服务,还是依职权主动为公民服务,都要热心、诚心、细心、耐心,不得让公民门难进、脸难看、话难听、事难办。充分体现以人为本的理念,彰显以人为出发点和归宿的终极价值目标,这是建设服务型政府过程中政府公务人员必须无条件服从的道德义务和行为准则。

二、继续深化行政体制改革,切实转变政府职能

服务型政府是有限政府。有限政府指的是在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会严格限制和有效制约的政府。与有限政府相对的是无限政府,它是指在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的政府,即什么也能干的政府。如果一个政府包办社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险等事务,不许民间染指,那实质是与民争利,与以人为本、为民服务的价值取向背道而驰。而且无限的权力势必导致权力的滥用,对国家和国民危害巨大。建设服务型政府,就应该转变政府职能,尽量使其不干预或少干预私人事务;要把政府的职能限定在社会管理和公共服务上,其他的事务让个人之间能“私了”的“私了”,让民间社会能“自治”的“自治”;“私了”不了的,“自治”不了的,才能由政府“官了”。很多社会事务和公共事务,完全可以放手由民间去做,政府不要插手,更不能垄断。改革开放以来,我国行政管理体制经过多次改革,取得了很大成绩,政府职能转变取得了积极进展。但毋庸讳言,我国目前的行政体制改革还不是很彻底,政府对微观经济运行干预较多,社会管理和公共服务仍比较薄弱。其职能行使还存在着很多“越位”、“缺位”、“错位”等脱节现象,这对于充分发挥公民个人和社会组织的积极性,促进人和社会全面发展是极为不利的。为此,在现阶段必须大力深化行政体制改革,确实转变政府职能,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,政府仅在市场机制和公民自治不能解决问题的领域发挥作用。与此同时,必须强化社会自治,政府应支持、鼓励、引导、规范社会自治组织发展,以使得在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治。服务型政府并不是政府要全方位地包揽社会公共服务和公共管理,相反,要尽可能将一些不该由政府包揽的社会公共服务和公共管理职能让渡给社会自治组织,由社会自治组织自我管理、服务,以实现社会管理和公共服务的社会化,最终实现“小政府,大社会”的理想状态。

三、推行信息公开,自觉主动接受监督

服务型政府是被民监督的政府。只有政府受到了有效的监督,才能更好地为公民及社会提供公共服务,才能真正实现以服务群众为使命,以保障和改善民生为己任,以群众满意为标准,贯彻落实以人为本,执政为民的方针。为此,政府必须遵循公正、公平、便民的原则,诚实地面对其辖区内的所有公民,尽可能及时、准确地公开法律、法规规定应该公开的社会信息,使公民随时能够通过正常的、畅通的合法渠道,获取其所感兴趣或者是所需要的信息,充分保证每一位公民的知情权和了解权,主动接受社会各界的广泛监督。政府应该为公民获取政府信息提供便利条件,尽其所能地利用一切可以利用的公共渠道,如政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的传媒工具公开信息。此外,政府还应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,或根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,使得公民、法人或其他社会组织能够及时方便地获取信息,监督政府的所作所为。政府亦应推行“阳光政务、阳光服务”,使服务行为能够如实地呈现在公众面前,自觉主动接受舆论监督和群众监督。

四、践行高效便民原则,创新服务方式

高效便民原则是现代行政法的基本原则,也是政府践行以人为本执政理念、提高行政服务效能的基本要求。服务型政府要积极履行法定服务职责,遵守法定时限,提高办事效率,提供优质服务,尽量方便当事人,禁止不合理迟延或增加当事人的程序负担。为此,政府必须创新服务方式,坚持优质、高效服务标准,最大程度地实现以人为本,提供人性化服务。首先,应该推行“一个问候,一张笑脸,一心服务”“三个一”服务模式,搭建以“便民、公开、依法、无偿、高效”为主旨的便民服务平台,拉近政府公务人员与当事人之间的距离。其次,要对现行行政审批制度进行改革,最大限度地减少行政审批事项,凡不适应社会经济形势发展要求和便民需求的繁琐程序应统统取消;要成立行政服务中心,集中办理行政审批,开展行政审批“一个窗口对外、一条龙服务、一站式办公”工作;应加快行政审批电子化进程,公民可以通过网络提交申请和相关情况,政府可以把不同部门的审批程序相连,实现各部门审批功能网上并联,这样可以进一步减少审批环节,提高行政服务效率效能,为公民提供公开、透明、高效、人性化的公共服务。

五、积极主动应对网络公共舆论,提升网络舆论引导力

服务型政府是能够坦然面对舆情、理性包容批评、正确引导舆论的政府,服务型政府需要提高应对网络公共舆论的能力,避免形成网络公共舆论危机。网络舆论危机是网络时代政府经常遭遇的一种危机。如果日常工作中不重视公共舆论,公共舆论危机发生时又处理不当,政府就会陷入网络舆论危机,社会公众对政府不信任,导致政治认同感下降,从而危害现有社会治理秩序。当然,网络公共舆论危机也可能为政府与公众之间良性互动提供新的契机。为此,政府应积极主动适应这一新形势,留心关注网络舆情,建立网络信息观察和反应机制、网络沟通机制和信息披露机制,通过网络及时有效了解公众对政府工作的满意程度以及他们向政府所表达出的各种不同利益诉求,以开放心态加强与网民互动交流,理性分析并积极主动回应网络公共舆论,充分扩大民众知情权,正确引导舆论,既要宽容善待网络批评建议,又要依法加强对网络热点、焦点问题的及时主动正面引导,要主动掌握网络舆论话语权、引导权,变网络表达工具为政府执政资源。

六、鼓励公众参与,尊重民意决策

服务型政府是与民融合的政府,是与公民良好互动的政府,其必然提倡公众参与,并尽其所能地建立健全公众参与机制。所以政府制定公共政策或提供服务必须首先问需于民,问计于民,问政于民,只有政府在制定公共政策或提供服务时都充分问需于民、问计于民、问政于民了,才能够使政府所制定出的公共政策或所提供的服务真正符合民意,满足公民的实际需求,实现以人为本、科学发展的目标。正如约翰·密尔认为的那样：“一般来说,凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业,最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”而对公民的实际需求不闻不问,政府仅凭自己的主观判断提供决策服务,这样的决策服务很可能会变成为强加给公民的痛苦,而不是为民谋利谋福,与以人为本、科学发展的要求大相径庭。而公众参与恰恰能为公民表述需求、表达意愿提供了一种制度化的民主机制。公众参与指的是政府等公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共服务时,由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息,听取意见,并通过反馈活动对公共决策和抚慰行为产生影响的各种行为。它所强调的是以公民个人自己的理性选择作为公共服务的基础,强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话,遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”的基本原则,推动政府回应机制完善发展,实现朝野良性互动,促进公共决策服务科学化、民主化、人本化,提高政府服务质量。公众参与在我国尚处于初始阶段,很多制度仍不完善,给公民有序、有效参与造成了一定的困难。为此应当鼓励公民参与,将公众参与作为公民的一项法定权利写入法律,以保障公众参与和利害关系人表达意见。同时应当创造有利于公众参与的政治文化氛围,吸取国外公众参与的成功经验,创设多样化的公众参与形式,畅通公众参与的制度化渠道,提高公众参与的质量。只有这样,才能最大限度地实现以人为本,与民融合。

七、提高政府立法质量,促进社会全面和谐发展

亚里士多德说：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”良好的法律是人性的张扬,它本身承载着人们的期望,其终极价值关怀无非就是对人性的关注,或者说是对人性内容的关注。各级政府提出的法律议案和地方性法规草案制定的行政法规、规章以及规范性文件,必然要符合良好的法律的要求。行政立法如果不能追求人文关怀,在人性中找到自己的牢固支点,凭借惩恶扬善的功能矫治、改良人性,彰显人的价值,无论它的内部说服力如何,都将难以获得真正的外部权威及长久的生命力。建设服务型政府,政府就应当把立法工作作为非常重要和前提性的基础工作来对待,实现立法观念的科学化、规范化和现代化。公共服务领域的立法,应弘扬立法人文精神,尊重私权,包容个体与社群的不同价值取向、秩序和习俗,彰显协调平衡个体与社会多重利益结构之间矛盾冲突的矫治功能。同时政府立法应当扩大公众参与度,尊重多数人的意愿,充分反映最广大人民群众的根本利益,在经济发展的基础上大力提升公民素质,推动法治进步,促进公民与政府和谐、个人与社会和谐,最终实现科学发展。

八、遵循正当程序,严格依法行政

依法行政是现代法治国家、法治政府的基本要求,也是建设服务型政府的客观要求。现代社会行政权呈扩张的趋势,越来越多的领域受到行政权力的调控,如果行政权的行使没有法律的调整和规制,则权力必然走向腐败,同时也很难实现公民本位和权利本位,服务型政府永远只能是一句口号。因此,政府守法、依法行政就显得尤其重要。政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力,必须深刻理解公权力的内在扩张性质,理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性,并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限,遵守法律对公权力及其行使所附加的约束条件。服务型政府的最大职能就在于公共服务,提供公共产品,解决公共问题。该职能的行使也必须依照法律进行。依法规范服务行为是构建服务型政府的重要基础。依法提供服务,就是合法的主体 (各级政府)依照法定的程序和方式为公民提供其需要的服务,同时该服务的内容和价值亦不能脱离法治的轨道,违背人文精神的内在要求。在诸多的公共服务事项中,高度尊重并平等、充分地保障公民的各项权利是最基础、最重要、也最为人性化的一项服务,更是对政府依法行政的根本要求所在。依法平等地尊重和保障公民的各项权利是构建服务型政府的重要条件。一个政府要持续有效地践行以人为本的执政理念,就应该不断对“人民实际上拥有什么权利”这一问题做出回应,并在实践中依法确立这一问题的答案。尤其需要注意的是,政府提供服务时,还应遵循正当的法律程序。因为正当程序意味着服务要有统一的步骤和方法,亦要有实践和空间上的向导,保证政府提供服务的“同一性”——在同一平台上平等对待被服务者,给予他们同等尊重,有效防止某些政府公务人员打着“人性化服务”的幌子徇私情,进行“人情化服务”。

总之,当前我国正处在经济转轨、社会转型的特定历史时期,在社会转型中,社会管理创新和政府职能转变是自身实行着变革的政府的一项重要任务。社会管理和政府职能的价值取向应随着社会价值取向的变化而进行相应的调整并与之相适应。建设服务型政府,是我国行政体制改革的方向,也是建设社会主义和谐社会的必由之途。加快服务型政府建设,必须着力在有限政府、法治政府、公众参与和社会共治等关键方面取得重大突破。服务型政府必须是一个有限政府,政府在规模、职能、权力和行为方式上必须受到法律和社会严格限制和有效制约。服务型政府必须是一个法治政府,政府权力边界必须为法律严格限定,政府权力行使必须为法定程序严格约束,政府行为的偏差必须有明确有效的救济和严厉的问责机制。服务型政府必须是一个公众参与的政府,必须在政府和公众之间建立有效的交流互动机制,在政府的决策、执行和评估过程中体现出民众的意志和诉求及其回应。服务型政府必须是一个与社会共治的政府,政府不能全方位地包揽社会公共服务和公共管理,而要鼓励社会自治,鼓励各种非赢利性社会组织的培育发展,由社会自治组织自我管理、服务,以实现社会管理和公共服务的社会化。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002,(7).

[2]施雪华.服务型政府的基本涵义理论基础和建构条件[J].社会科学,2010,(2).

[3]刘熙瑞.服务型政府的内在要求[J].中国行政管理,2004,(11).

[4]张莹.邵东巡夜事务外包,专家称服务型政府非万能 [EB/OL].http：//new s.qq.com/a/20100920/000076.htm,2010-09-20/2010-10-12.

[5]孙晓莉.网络公共舆论危机的应对[EB/OL].http：//theory.peop le.com.cn/GB/13647839.htm l,2011-1-4.

[6]约翰·密尔,许宝骙译.论自由[M].北京：商务印书馆,1959.

[7]蔡定剑.公众参与及其在中国的发展[J].团结,2009,(4).

[8]亚里士多德,吴寿彭译.政治学[M].北京：商务印书馆,1965.

[9]姚建宗.推行依法行政建设法治政府[N].中国纪检监察报,2008,(6).

[10]姚建宗.法理学——一般法律科学[M].北京：中国政法大学出版社,2006.