建设完善新型社会救助体系的思考

李显坤

(克拉玛依市民政局,新疆克拉玛依 834000)

践行科学发展观,关注困难群体,实施救助措施,维护社会公平,既是社会稳定、经济发展的基本前提,更是社会文明进步的标志。多年来,克拉玛依市立足于构建和谐社会、全面建设小康社会的高度,积极探索建立覆盖城乡的新型社会救助体系。目前,与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系已基本形成。

本文力图从克拉玛依市新型社会救助体系建设的实际出发,对在实现城市转型、发展方式转变的新形势下,进一步建设完善新型社会救助体系作一些新的思考。

一、新型社会救助体系建设的分析

多年的社会救助体系建设实践证明,新型社会救助体系是从物质性救助、服务性救助到发展式救助的一个高层次救助形态,是一个从低级形态到高级形态不断深化的序列。在此过程中,政府的救助理念也必须随之提高和变革。新型社会救助体系的宗旨在于建立一个城乡一体化的,以物质性救助为基础,以服务性救助、发展式救助为重要内容的公正、全面、高效的社会救助制度。

首先,社会救助是居民生存权的基本保障,体现了国家职责。生存权和发展权是现代社会公民的基本权利,在现代社会中,尤其是在经济、社会转型时期,总体上造成贫困的原因,社会因素大于个人因素,因此对于国家和社会来说,社会救助是其不容推卸的责任。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

其次,随着人类生存需求内容的扩展,社会救助内涵也在扩大。现实中贫困人口基本生存条件的变化,推动了单一生活救助向多种专项救助理念的转变。我国当前社会救助制度以最低生活保障制度为主,同时包含了医疗、教育、住房、法律援助、灾害救助等方面的救助。克拉玛依市的社会救助制度的建立和完善,就是紧紧围绕困难群众的衣、食、住、医等基本生活问题,以解决“三就一保一住”(就学、就业、就医、低保、住房)为重点加以开展的。目前,克拉玛依市已完成了从单一的生活救助形式到以低保为基础,逐步扩大到涉及生活各方面的社会救助体系的建设。

第三,社会转型期困难群体的问题会进一步加重。市场经济追求效率和财富,强调优胜劣汰,这就决定了它在本质上是对强势群体有利的,不可能也不会自发地保护弱势群体。因此,在社会变革和社会转型期,总有部分人要无奈地承担这一成本代价,因此政府和社会有责任对其予以关注和保护。

第四,在社会救助体系建立或演变的过程中,还不可避免地存在着政策上的漏洞。结果就会有被救助对象利用这些漏洞以达到自己的目的的现象,社会大众也有对现在救助制度养懒汉的质疑。因此扶贫首先要扶志,授人以鱼,不如授人以渔,在做好必要的救助的同时,还要对贫困群体进行心理上的救助,增强其面对困难的勇气,使其改变等、靠、要的思想,以此通过自己的努力来改变自己的生活状态。

二、构筑克拉玛依新型城乡社会救助体系亟待破解的难题

1.社会救助的政策体系有待完善。第一,政策制定过程中仍有显失公平之处。一是长期以来,克拉玛依市的社会救助与全国其他省市相似,是以城镇居民为核心的,最突出之处表现在低保标准的设定上,城乡之间存在较大差距。克拉玛依市对城市低保户实行了五项费用减免,对暖气费也有相应补贴。而农村未实行集中供暖,低保户一般靠燃煤取暖且得不到政府的补贴,这就造成了新的不公平。目前,这方面的问题已引起了政府的重视,并正在实际中加以修正。2010年修订完善的《克拉玛依市城乡医疗救助办法》,已经消除了这种城乡差别差距;二是社会救助标准设定不够科学,低保家庭除了享受低保救助外,还能享受医疗、住房、教育等其他专项救助,由此造成部分低保家庭得到的社会救助大大高于低保线,且超过了大部分低保边缘户的实际生活水平;三是随着社会的转型,城乡流动人口的救助等一些新生社会问题,还没有得到足够的重视,救助制度缺失,成为社会救助制度建设中的缺陷。

第二,社会救助体系政策整体性、协调性不够高。目前,克拉玛依市急需出台一个全市性社会救助体系建设的指导意见,现行政策多数为各部门自行制定,许多专项社会救助政策衔接不够,还没有形成合力,造成部分救助资源浪费,救助效果不理想。

第三,社会救助政策应对问题的能力还不强。一是现行救助政策在家庭经济收入的核定、救助数额的设定、帮助低保对象就业等工作程序上,还没有一套行之有效的方法。由于家庭经济收入核查困难,出现了低保家庭进来容易出去难的现象,给公开、公平救助带来了难题;二是低保和促进就业联动机制作用没有充分发挥,存在着“养懒汉”现象,残疾人就业也面临很大困难,就业率偏低。

第四,社会救助政策覆盖范围还需延伸。低保边缘家庭社会救助政策制定还不完善,使得一部分收入稍高于低保标准,但生活中却存在许多困难的人(如家庭中有患长期慢性病的)难以得到救助。突出体现在生活救助、医疗救助和教育救助方面。

第五,奖惩制度不配套。当前,行政监督还没有得到足够的重视,没有形成制度,造成社会救助监督不力。在专项救助政策中虽也设定了救助奖惩措施,但大都不够具体,也没有完全落到实处。

2.社会救助管理体制和运行机制不健全。一是在全市范围内,社会救助工作多头管理、条块分割、资源分散、效率不高的问题仍然存在。主要表现在各有关部门根据职能分别设立机构和配备人员,分别开展社会救助;谁出政策谁做事,谁募集资金谁使用,社会救助的资金和人力没有进行统筹。因缺乏统筹,致使政策衔接不畅、信息沟通不灵、标准统一不严、措施针对性不强以及申请程序复杂等问题出现。不仅浪费资源,影响效果,甚至出现重复救助的现象,严重影响救助工作效率。

二是在救助对象的确定,救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面,都或多或少存在一些问题。比如在低保户的确认方面,现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍,家庭收入情况非常复杂,加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据,社会信用体系不健全,社会救助相关部门之间信息资源分割,很难准确界定救助对象的状态。目前,家庭收入核查主要依靠街道和居委会干部用较原始的方法入户调查,尽管街道、居委会干部为调查取证做了大量工作,并通过张榜公布等手段接受社会监督,但家庭收入核实不准的现象仍然无法避免。

三是社会力量参与不够。长期以来,克拉玛依市社会救助资金主要靠政府投入,社会捐助资金占的比例微小。因体制特殊及基金有限,克拉玛依市慈善机构的职能主要以贫困助学为主,专业化的管理和资金运作水平有待进一步提高。慈善机构动员社会资源参与慈善捐助活动的能力较低,难以发挥应有的作用。此外,慈善机构和社会的信息交流不足,造成人们对慈善机构的认知度和认可度不高,不少有捐助意愿的企业或者个人对捐助机构、捐助方向不甚了解。

3.基层社会救助工作队伍力量较薄弱。社会救助工作的重点在基层,难点也在基层。随着社会救助工作领域的不断拓宽,救助范围的不断扩大,工作量的不断增加,而社会救助工作队伍的力量却显得十分薄弱。同时,救助对象的信息化管理、救助资源的整合、社会救助队伍自身管理和信息化建设等工作,与建立新型社会救助体系的要求有很大差距,尤其是基层民政干部队伍兼职多,岗位变动频繁,业务素质参差不齐,这些问题的存在与当前政府对社会救助工作的要求不相适应。

三、推进克拉玛依市新型城乡社会救助体系建设的对策措施

当前和今后的一段时期里,克拉玛依市社会救助工作的总体思路和总体目标是：以各项社会救助制度的建立和完善为重点,以机制创新为动力,以服务网络和信息化建设为手段,单项突破、系统完善,点上突破、面上扩展,大力推进城乡社会救助体系建设,全面提高社会救助工作的整体水平,不断改善困难群体生活水平。

1.创新工作机制。建立起市、区、街、居“一口子上下”的工作平台,全面加强对社会救助工作的领导。在社区事务工作站配备专门的社会救助工作人员,负责社区内的社会救助工作,工、青、妇、残等部门的专项救助也通过平台运作,使全市社会救助工作真正做到上统筹下整合,保证各有关部门资源共享,信息互通,使救助对象不被遗漏,得到的救助相对公平,实现服务网络和工作程序的便民化和规范化。通过建立“政府主导,民政主管,部门协作,社会参与”的管理体制,在基层搭建统一的社会救助平台,实现救助信息的畅通、共享,更有效地利用各种社会救助措施,提高社会救助的效果。同时构建社会各界参与的平台,广泛开展各种形式的社会捐赠活动。大力发展慈善事业,激发社会富裕阶层参与捐赠的积极性。

2.完善政策体系。在完善最低生活保障制度的基础上,建立“综合性的救助制度”。建立健全新型的社会救助体系,必须把建章立制放在首位,使之做到“有章理事”,以此才能做到依法救助。适时制订出台社会救助体系建设的规范性文件,及时修改或归并与现阶段单项救助工作不相适应的规定和办法,完善助医、助学、助房等专项政策,加大专项救助力度,不断拓展专项救助面,改变目前专项救助政策不配套、救助政策落实不力的问题。在流动人口贫困对象的救助、急难救助上突破,综合考虑面向老年人、残疾人和儿童等特定对象的救助制度设计。

3.拓展救助方式。社会救助制度是开放型的,也应该是令受助者不失尊严的制度。应随着经济和社会的发展,低收入群体需求的变化,适时调整现有的救助项目、内容、标准、条件,对不同的人群实行梯次救助。一要合理制定救助标准,破解困难群体就业难题。因救助标准的制定涉及到如何鼓励就业的积极性问题,如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话,就失去了经济上的意义,不利于动员和鼓励受助者去积极寻求就业。因此要坚持走发展式的社会救助之路,使具备劳动能力的人尽可能多的实现就业,并最终得以摆脱贫困,融入主流社会,避免被社会疏离化、边缘化;二要完善低保动态调整机制和规范化建设,缩小城乡低保标准差距,充分考虑救助对象的实际,把收入标准与实际需求结合起来;三要拓展低收入人群、流浪乞讨人员社会化救助管理,发挥“慈善(爱心)超市”的作用,积极探索低保边缘困难群体的分类、分层救助办法,拓宽救助渠道,以解决这部分人的实际困难。避免以低保线为界限,不加区分地将所有的救助都投入到一部分人身上的弊端;四要制定保证城乡社会救助体系健康运行的监督机制、奖惩机制。

4.整合救助资源。因各地经济发展不平衡,实施社会救助仅仅依靠政府的力量是远远不够的,必须发动全社会构筑内容丰富、形式多样、保障适度的社会救助体系。一要统一调度、安排、使用社会救助资金、物资、设施、人力、信息,规范救助行为,避免出现救助中的重复与遗漏现象,降低救助成本,提高救助资源共享及使用效率;二要依托社区,完成多方面的资源整合,构筑多元化的社会救助网络;三要以公益性和非营利性组织为依托,建立健全社会救助服务网络。发达国家充分发挥非营利组织的作用开展社会救助服务,这既是社会发展变化的必然结果,也是新型社会救助走向责任共担、官民结合、社会化、多层次化的重要标志。在我国行政体制改革的“小政府,大社会”模式的要求下,重点是要大力培育、扶持各种非营利公益性组织,针对不同困难群体,提供不同救助服务项目。这一点在克拉玛依市同样具有现实意义,应结合实际积极加以探索。

[1]陈成文.社会弱者论——体制转换时期社会弱者的生活状况与社会支持 [M].北京：时事出版社,2000.

[2]丁元竹.命系百姓——中国社会保护网的再造[M].天津：天津人民出版社,2001.

[3]李彦昌.城市贫困与社会救助研究[M].北京：北京大学出版社,2004.

[4]吴中宇.社会保障学[M].武汉：华中科技大学出版社,2004.

[5]孟醒.统筹城乡社会保障——理论·机制·实践[M].北京：经济科学出版,2005.

[6]李学举.关注民生,发展民生,服务社会[J].求是,2007,(10).