塔里木河水资源生态补偿问题法律研究

周芳芳

(新疆师范大学法经学院,新疆乌鲁木齐 830054)

塔里木河 (以下简称塔河)是世界第二、我国最长的内陆河。塔河各种资源异常丰富,其流域沿岸是国家级商品棉基地、新疆重要的粮食和名优果品基地。塔河流域石油天然气资源丰富,发展前景广阔,在新疆发展战略中地位十分重要。此外塔河下游的“绿色走廊”是连接新疆和中国内地的重要战略通道,不仅有着重要的生态意义,而且在国际安全环境日趋严峻的今天也有着深远的战略意义。塔里木河流域水资源开发利用和环境保护,不仅关系流域自身的生存和发展,也关系到西部大开发战略的顺利实施,战略意义十分重要。近 40年来,随着流域人口增加、源流引用水量的急剧增加,下游水量锐减,干流河道流程缩短,[1]河流的归宿地台特马湖已于 20世纪 70年代初干涸。在经济利益的驱使下,开荒屡禁不止,加之管理不当,水土流失十分严重。笔者认为,应从水资源生态补偿的角度来解决这一问题,在遵循相关法律、法规的前提下,完善水权转让制度,发展生态农业,完善新疆水资源生态补偿地方立法,从而推动塔河生态和经济可持续发展。

一、塔里木河流域状况及面临的问题

1.塔里木河概况

塔里木河位于我国西部,是我国最长的内陆河,由发源于天山的阿克苏河、发源于喀喇昆仑山的叶尔羌河以及和田河汇流而成,流域面积 19.8万平方公里,最后流入台特马湖。[2]塔河面临塔克拉玛干大沙漠,北靠天山,生息繁衍着以维吾尔族为多数的各民族,当地群众称之为“母亲河”。从汉代开始利用塔里木河的水灌溉,当时河流基本处于自然状态。唐代塔里木盆地人口有所增加,农业进一步发展,耕地面积扩大,引水量增加,一些支流与塔河干流只有季节性联系,塔里木河流域来水量减少。直至清代,塔里木盆地人口迅速增至150万人,特别是乾隆年间鼓励开荒、兴修水利,农业发展较快,耕地大面积增加,农业引水量激增。1949年,塔里木盆地人口 303.9万人,耕地70.6万亩,饮水量 159×108m3,20世纪 80年代,塔里木盆地人口 650万人,耕地 133万亩,引水量279×108m3。[3]号称“无缰之马”的塔里木河流淌在塔克拉玛干沙漠的北缘,河道含沙量大,冲淤变化频繁,河流经常改道,在中游地区造成南北宽达百千米左右的冲积平原。河道曲折,塔河两岸胡杨林浓荫蔽日,形成天然绿色长廊,沃野千里,大型国营农牧场连片,是新疆重要的棉、粮、蚕桑和瓜果的生产基地,号称“塞外鱼米之乡”。受塔克拉玛干沙漠的影响,形成干旱型大陆气候,干燥多风,蒸发强烈,降雨稀少,昼夜温差大。《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》(以下简称《条例》)所称的塔里木河流域包括塔里木河源流区和干流区。其源流主要包括叶尔羌河、和田河和阿克苏河。塔里木河①干流长1321公里,是一条以冰雪融水和降水混合型补给为主的河流,塔河河水最早曾注入罗布泊②,后由于河流水量减少、河道摆动而改道。1972年以前尾水可达若羌县城北的台特马湖,现在终点为铁干里克的大西海子水库。随着流域人口的增加,经济社会的发展,水资源无序低效的利用,源流向干流输送的水量减少,加之上中游过度开荒,下游近 400km的河道断流。但是 20世纪90年代后,特别是 1997年 12月 11日,新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》(并于 2005年 3月 15日修改 ),以及2001年 6月 27日,国务院正式批准了自治区塔里木河近期综合治理规划报告,提出加大塔河治理力度,使塔里木河流域的管理和河道治理更加科学。从 2001年开始到 2010年 6月 20日先后十一次向塔河下游输水,塔里木河下游生态环境在应急输水后得到了一定程度的恢复。

2.塔里木河水资源利用存在的法律问题

一是流域管理执法不严,导致违法开荒屡禁不止。《条例》中规定在塔里木河综合治理目标实现前,流域内不再扩大灌溉面积,未经国务院和人民政府的批准,严禁任何单位和个人开荒。《条例》第三十一条规定有关州、地和兵团各师要与委员会签订责任书。责任书包括非法开荒和非法围垦的责任。但由于沿岸有些地方政府法律意识淡薄,执法力度不够,加之各地方经济主要以农业为主,导致各地方开荒屡禁不止。从 2000年到 2006年农业用地大幅度增加,在 2003年到 2006年的三年里塔河开荒面积高达 1.3×104km2。[4]2008年在源流较多年平均来水量增加 18亿立方米的情况下,下泄水量反而减少了 17亿立方米。据统计,项目区内现有的灌溉面积比规划面积多出了 617万亩。[5]2008年仅阿克苏河流域和塔里木河干流沿岸的灌溉面积比 2000年规划实施前增加了 300多万亩。[6]沿岸有些当地政府没有很好地执行《条例》,导致了河道两旁开荒屡禁不止,农业用水量大增,径流量逐年递减,河道越来越窄,下游水量减少甚至出现断流。

二是水权制度不完善,水资源浪费严重。《条例》规定了取水许可制度和水资源有偿使用制度,但目前水权管理制度很不完善,并未对水资源使用的流转和交易加以规定。理论上水权属于国家所有,但在实践中各部门或各地方各自为政的现象还是很普遍。长期以来人们所形成的“水资源公共品”观念,以致随意侵占、开发、利用水资源,加之高耗水作物面积高居不下,部分群众节水意识淡薄,导致塔河水资源的浪费十分严重。

三是法律条文过于抽象,经济增长方式落后。《条例》第七条中规定“流域内农业生产应当调整种植业产业结构,采用节水灌溉,……发展节水农业”。但此规定过于原则和抽象化,不利于操作。在水资源利用过程中,灌溉方式极其落后,上游的大水漫灌不仅带来了本地区的次生盐渍化等诸多生态问题,还导致流入中游的水量减少,最终致使下游断流,不利于流域经济的增长。

四是生态补偿缺乏法律支持,生态恢复任重道远。首先,生态补偿没有宪法依据。其次,《中华人民共和国环境保护法》中也没有关于生态补偿的相关规定,该法第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”。该条仅仅是行政奖励,与补偿制度相差甚远;[7]再次,缺乏地方立法的规定,《条例》并没有直接规定对水资源的生态补偿,目前的生态补偿大多是不同利益主体之间协商的结果。由于缺乏统一的规范,协商成本很高;由于无法可依,纠纷解决难度非常大,主要依靠地方政府来运作,导致政府的压力很大,群众的怨言也较多;由于缺乏相应的法律支持,致使补偿的主体单一,以中央对地方的财政转移支付为主。补偿的期限短,“退耕还林”生态补偿政策的期限为 5～8年,短期内农民可以依靠补助生活,但不能保证长期的生存;补偿的标准过低,生态恢复的资金支持和制度支持都不完善。

二、依法健全塔河水资源生态补偿机制

塔河水资源生态补偿应当遵循“谁保护、谁受益、谁补偿”和“生态保护与经济发展并举”的原则,其补偿方式应当包括以下几个方面。

1.依法完善政策补偿机制

政策补偿是指上级政府对受补偿地区政府的权力和机会进行补偿。受补偿者在授权权限范围内,享有制定的政策优先权和享受优惠待遇。政策补偿应该是上级政府根据塔里木河不同区域的资源、人口、经济、环境状况确定不同的发展方向和发展目标,对因保护水资源而受损的区域给予权力和机会的补偿并且制定一系列创新性政策,着力于区域生态环境的恢复和重建,积极探索区域经济发展模式,合理开发、利用水资源,促进流域水资源保护和区域经济协调发展。1991年,巴西巴拉那州议会通过一项法律,要求从 ICM S收入中拿出 5%的资金,其中 2.5%分配给那些有保护单元或保护区的地方,另外 2.5%分配给那些拥有水源流域的地方。这部分资金被称为“生态 ICM S”,这种资金的转移方案主要是对环境保护活动的机会成本的一种补偿。但值得注意的是,这个标准并不是根据实际的机会成本计算出来的,也不是依据森林覆盖与水质改良之间的科学关系确定的。巴拉那州内各地方政府需要通过竞争来获得“生态 ICM S”,所以,当地参与保护活动的面积越大,获得资金就越多。[9]

2.依法完善资金补偿

在资金补偿中,生产所得的效益必须能够补偿生产中所消耗的生态价值,也就是环境成本补偿。资金补偿的方式主要有补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保贷款、补贴、财政转移支付、贴息等。《条例》中也规定了赠款和贷款,但未规定其他方式,资金补偿范围过窄,不能有效地发挥生态补偿的作用。2010年湖北省委省政府从激励性转移支付资金中列支 1亿元,建立生态环境专项资金。在此之前还建立起“绿色信贷制度”,使排污不达标的企业难以获贷。在英国,从 2005年起,政府首次对农民保护环境性经营实行补贴。农场主在其经营的土地上进行良好的环境管理经营,每公顷土地每年可以获得最多 30英镑的补贴,而进行不使用化肥和农药的绿色耕作则将得到 60英镑的补贴。

3.依法完善实物补偿

实物补偿是指运用物质、劳力和土地等要素进行生态补偿,解决塔里木河流域受补偿区和受补偿者的部分生产要素和生活要素问题。改善受补偿者的生活状况,为恢复和增强流域水资源保护能力和水资源建设能力提供物质基础,但在《条例》及《水法》中均未规定,在国外却有相关实例。以法国PerrierV ittel S.A(以下简称V ittel)矿泉水公司为保证水质而采取的新举措为例,V ittel公司以高于市场价的价格向水源区的土地主购买土地,总投资约900万美元,购买了水源区 1500公顷农业土地。同时,V ittel公司承诺将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营措施的农户。[10]

4.智力补偿

智力补偿是指由补偿者开发智力服务,向受补偿者提供援助性技术咨询和指导,为受补偿地区或群体培养技术人才和管理人才,输送各类专业人才,以提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平,在知识技能方面向受补偿地区进行补偿。比如说开展公共医疗卫生和教育事业,开展职业技术技能培训,促进经济产业结构转型等。对此,我国相关法律也未规定。

要真正做好塔里木河流域水资源生态补偿工作还需要根据实际情况来制定。我们可以对以上四种补偿方式进行多重组合或派生,也可只用其中的某一种。但归根结底还是要从塔里木河的实际出发,建立起一个包括国家、地方、区域行业以及当地群众在内的多层次补偿系统,形成一个政府主导,市场运作,公众参与的塔里木河水资源生态补偿方式。

三、完善塔里木河水资源生态补偿制度的建议

1.完善水权转让制度

《条例》第五条第四款规定了水资源有偿使用。但是这并不是完整的水权,水权除了使用权外还应当包括收益权。目前虽然规定了取水许可制和水资源有偿使用,但水资源属于国家所有,被认为是公共品,并未体现水资源的稀缺性和经济性,导致在水资源利用中的无序和低效。塔河水权转让制度不完善是导致水资源浪费的主要原因,加之缺乏有效的激励机制,无法实现水资源的有效配置。2005年 1月 20日公布的《水利部关于水权转让的若干意见》中规定了水权转让的基本原则为：水资源可持续发展原则,政府调控和市场机制相结合原则,公平和效率相结合的原则,产权明晰的原则,公平、公正、公开的原则,有偿转让和合理补偿原则,但是却没有水权转让费用的相关规定。《黄河流域水权转让管理实施办法 (试行)》中明确提出水权转让费用包括必要的农业风险补偿、经济补偿和生态补偿。《宁夏黄河水权转换实施意见》中规定了水权转让的费用包括生态补偿费。[11]《条例》第三十一条规定了塔里木河开发利用、节约、保护水资源和防治水害的主要资金来源之一是收取的水资源费和水费。塔里木河水权生态补偿的基金应来源于水权转让费中关于生态补偿的规定。塔里木河流域治理、管理首先是通过建立总量控制体系确定水权总量,再根据水权总量核定工业、农业、生态等各行业的用水定额,建立起定额管理体系。塔河沿岸各兵团、县对于本区域内工业用水量超标以及农业节水灌溉未达到国家或者省级考核标准的,应当相应地核减下一年度的用水指标。

塔里木河的水权从上到下分可分为四级：第一级,源流与干流的水权界定。因塔里木河自身不产流,明确界定四个源流供给干流的水量,是流域水权划分的第一级。通过此级水权的明晰,明确了各源流向干流输送的水量,源流不可无故占用干流的水权。第二级,源流行政区域之间及干流区水权的划分,主要包括各源流流域内地方与兵团的水权划分,以及干流区上、中、下游之间水权划分,此级水权的界定明确了地方与兵团的水权,也明确了干流各区间内可以支配的水量。第三级,行政区域内地方县市、农业师各团场之间的水权划分。第四级,各县市各团场水权的再分配水权确定之后,水权的管理者塔里木河流域管理局对水权再分配进行管理、控制,形成塔里木河流域管理为主的管理体制,各流域地方政府协助完成水权再分配和管理。[12]水权产权明晰后允许进行水权交易,即权利人将未用尽的水权通过市场进行交易。塔里木河流域应当采取一种以水权市场交易为主,政府调控为辅的水资源管理模式。目前对水权转让处于初始阶段,2010年起塔河干流灌区将全面实施农业用水配给,严格控制沿岸各灌区用水定额,全面建立限水限价制,灌区各用水户必须按照配水定额先购买水票取水。占用他人限额内水量的用水单位必须以当地水价的 5～10倍给予补偿。在水权制度建设中应当根据当地的经济发展的具体情况、环境状况、民族文化和用水的特殊性等因素,在首先保证生态用水和居民生活用水,其次考虑农业和工业等生产用水的基础上,建设符合流域实际情况的水权制度,但对于水权转让的费用,水权转让的年限以及水权转让的监督管理仍需在立法中不断完善。县级以上人民政府财政和水行政主管部门应当加强对水资源费征缴的监督管理。此外还要建立取水许可区域限批制度,对于用水量达到或超过年度用水控制指标的地区,有管辖权的水行政主管部门对这一区域内新建、改建、扩建建设项目取水许可暂停审批。

2.完善塔里木河流域管理制度

《条例》中明确规定塔河流域内水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,行政区划管理应当服从流域管理,此规定只针对流域内水资源的利用和管理,而与其相关的农业、交通、城建、生态环境保护则由其他部门管理。这就导致各部门在流域管理活动中相互争权、相互推诿以及相互扯皮、各自为政的现象。加之,流域内地方政府在经济利益的驱动下,最大限度地截留、扩大灌溉面积。完善的管理体制要求各部门相互协调,地、州各级党政领导要统一认识,形成环保、林业水利、土地等多部门齐抓共管的局面。同时加以相应激励机制,如资金补偿,对于流域内不符合水质要求、节水要求的行政区划需要支付相应的补偿金额给符合水质要求、节水要求的行政区划。对于流域内的监督检测功能则由塔里木河管理局负责。要加大执法力度,实行严格的水资源管理制度,这样才能实现对塔河水资源的合理开发、综合治理,优化配置。

3.依法推进生态农业,实现科学发展

依照《条例》,塔河流域种植业要调整产业结构,发展节水农业。但此规定过于抽象化,不利于操作,长期以来由于灌溉方式的落后,农业耗水量极大,水资源的利用率很低,激发了农业用水与生态用水的矛盾。除了大力推广喷灌、滴灌和管灌等先进节水技术外,还要发展生态农业,生态农业既能提高经济利益,又使区域环境质量不断得到改善。可以参照日本的环境友好型农业方式,在日本,政府会对绿色农业实施许多优惠政策。如对从事有机农业生产的农户提供了专用资金无息贷款;对堆肥生产设施农户或有机农产品贮存设施等进行建设资金补贴和税款的返还政策;对采取可持续型农业生产方式的生态农业给予金融、税款方面的优惠政策等。这些优惠政策鼓励了农业经营者的积极性,为农业环境保护和可持续发展农业起到了推动作用。[13]新疆维吾尔自治区可划拨专门资金用于购买塔河流域的绿色食品或者有机农产品。

4.完善流域水资源生态补偿的地方立法

以往的生态补偿主要有两种原则：“谁开发,谁保护;谁受益,谁补偿。”“谁开发,谁保护;谁破坏,谁恢复;谁受益,谁补偿;谁排污,谁付费”。以上原则的弊端没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念。生态补偿应当遵循“谁保护、谁受益、谁补偿”的原则体现事前的保护和引导作用。[14]目前塔河流域生态补偿的资金是以财政转移支付为主,缺乏区域之间,流域上、下游之间,不同社会群体之间的补偿机制,这与“谁保护、谁受益、谁补偿”的原则是相悖的。要想改变这一状况就必须建立完善的生态补偿法律体系,立法应当明确界定生态服务的提供者和受益者,也就是明确补偿的提供者和接受者。[15]补偿的提供者应当是水资源的获益者,包括国家、受益区域、受益企业和个人。而补偿的接受者应当是为保护水资源做出了牺牲的,包括流域沿岸政府、企业、个人。要尽快制定新疆水资源生态补偿的地方立法,比如江苏就制定了《环境资源区域生态补偿办法 (试行)》把太湖流域的补偿断面从 9个扩大到了 30个。考虑到水资源建设的长期性、全局性和公益性等特点,本着“谁受益,谁补偿”的原则,新疆水资源生态补偿应以政府投资为主,生态补偿的目标是既保障当地经济发展又实现环境保护。同时要尽快明确责任主体。此外还应当包括生态补偿的标准、补偿的方式和相应的补偿机制的建设。在政府的主导下还要建立生态补偿专项资金,资金的使用安排偏向重点的生态功能区。

注释：

①塔里木河流域主要包括塔里木河干流 (肖加克至台特玛湖 1321公里区段)和源流 (和田河流域、叶尔羌河流域、喀什噶尔河流域、阿克苏河流域、渭干河流域、开都河 -孔雀河流域)区域。

②历史上塔里木河河道南北摆动,迁徙无定。最后一次在 1921年,主流东流入孔雀河注入罗布泊。1952年在尉犁县附近筑坝,同孔雀河分离,河水复经铁干里克故道流向台特马湖。

[1]奚秀梅,段树国.塔里木河中游水资源及其生态环境影响分析[J].信阳师范学院学报,2008,(4).

[2][3]佚名.塔里木河 [EB/OL]http：//baike.baidu.com/view/40036.htm,2009-10-06.

[4]叶茂,徐海量,宋郁东,艾合买提·那由甫.塔里木河流域水资源利用面临的主要问题[J].干旱区研究,2009,(3).

[5]师巧梅.今年塔河三源流水量调度实行“双指标”考核 [EB/OL]http：//www.xjdaily.com.cn/new s/xin jiang/315353.shtm l,2010-05-22.

[6]师巧梅 ,李洪华.塔里木河综合治理任重而道远[EB/OL]http：//www.ctaxnew s.com.cn/www/detail/ctdetail.jsp?DOC ID=22640,2010-07-23.

[7][15]田甜,田义文.水资源生态补偿政策法规浅析[J].商业时代,2008,(36).

[8][13]胡晓红.西北民族地区环境资源法律制度创新研究 [M].北京：民族出版社,2006.269.

[9]周映华.流域生态补偿及其模式初探[J].四川行政学院学报,2007,(6).

[10]吕晋国.外水源保护区的生态补偿机制研究 [J].中国环保产业,2009,(1).

[11]才惠莲.我国跨流域调水水权生态补偿的法律思考[J].中国地质大学学报,2009,(7).

[12]蒋志辉,马爱燕.塔里木河水权制度建设研究[J].安徽农业科学,2008,(36).

[14]潘怀平.生态补偿机制需稳定有效[N].中国环境报,2010-10-01.