完善我国城市房屋拆迁制度的对策探讨

潘静静

(新疆师范大学法经学院,新疆乌鲁木齐 830054)

房屋是人们赖以生存和发展所不可或缺的生活资料,具有重要的经济利益,这种对公民具有特殊价值的不动产受法律保护。但在社会发展中,根据城市建设规划的需要,拆迁公民的房屋已是不可避免的。城市房屋拆迁不仅关系到城市规划的实施和城市建设的发展,也涉及众多被拆迁人的切身利益。房屋拆迁事关民生大事,是中国社会矛盾的焦点之一。为平衡拆迁人和被拆迁人之间的利益,保障拆迁活动的顺利进行,国务院于 1991年 3月颁布《城市房屋拆迁管理条例》,2001年 6月 6日,国务院颁布新的《城市房屋拆迁管理条例》。

城市房屋拆迁是拆迁人和被拆迁人在合意的基础上形成的不动产权利转移的合同行为,政府在拆迁中应发挥“加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行”的作用。我国《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”,因此,被拆迁人只享有房屋的所有权,但对承载其房屋的土地却不能主张所有权。房屋拆迁的实质就是国有土地使用权人的改变,但这种改变不是房屋所有权人和拆迁人的合意,而是由国家先从房屋所有权人处收回土地使用权,再将土地使用权转移给拆迁人。我国现有的拆迁政策是向利益集团倾斜的,并没有真正维护广大被拆迁人的利益,由此引发城市房屋拆迁的种种矛盾。

一、引发城市房屋拆迁矛盾的主要原因分析

1.《城市房屋拆迁管理条例》违反《宪法》、《立法法》和《物权法》的相关规定

我国《宪法》第六十二条规定：“基本法律的制定和修改的主体只能是全国人民代表大会。”《立法法》第八条规定：“下例事项只能制定法律：…(六)对非国有财产的征收;…”。强制拆迁作为一种“对非国有财产的强制征收行为”涉及对被拆迁人的基本民事权利和财产权利的调整,它应当并且只能由全国人民代表大会专门立法,通过制定法律而且也只能通过法律来执行。然而,房屋拆迁的法律依据是一部由国务院颁布的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》,这不符合《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定。

我国于 2004年将公民合法的私有财产不受侵犯纳入《宪法》的保护范围,2007年又制订了《物权法》,更全面地规定了法律保护公民的房屋和不动产。这样,《城市房屋拆迁管理条例》在法律精神和法律原则上不符合《宪法》和《物权法》的规定,而且,《城市房屋拆迁管理条例》的很多规定都与上位法相抵触,正如我国一位学者所说“城市房屋拆迁实际上处于无法可依的状态”。因此,《城市房屋拆迁管理条例》依法应属无效。

2.对“公共利益”的模糊界定,引发利益冲突

城市房屋拆迁的本质是国家对私有财产权的征收或征用。宪法第 13条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”既然国家对私有财产的征收或者征用有法律依据,那么对公共利益的界定就成了至关重要的问题。

我国《城市房地产管理法》第 19条明确规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况,给与相应的补偿。”《土地管理法》第 58条规定：“为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地的使用权;但对土地使用权人应当给予补偿。”宪法和其他法律法规都使用了“公共利益”这一概念,但没有一部法律或行政法规能为公共利益提供一个准确而完整的定义。在制定《物权法》的过程中,有部分人大常委会委员曾提出,应当明确界定公共利益的范围,限制个别地方政府滥用征收权利,侵犯私人利益。但最终认为在不同领域内,不同情况下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法很难对公共利益做出统一的具体界定。2007年 3月 16日出台的《物权法》第 42条规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是,公共利益仍是一个模糊的概念。有的学者认为在拆迁中的公共利益应当是积极供给型的公共利益,这种公共利益是直接的、实质的利益而非间接的、抽象的利益,也就是说真正的公共利益是以一定形式的公共物品表现出来,也只有现实的公共物品才是拆迁中的公共利益的载体。

根据我国《物权法》第 42条的解释,如果不是基于公共利益,任何个人和组织,包括政府都不得强制征收私人的房屋和其他不动产。但是近年来,由于利益的驱使,一些强势政府部门或开发商却打着“公共利益”的幌子,以牺牲私人财产为代价,追求并非公共利益的部门利益或者商业利益。“公共利益”成为在拆迁过程中侵犯私权的借口。

3.有关先予执行和强制拆迁的规定与我国法律保护公民私有财产的立法精神相悖

我国《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第 16条第二款规定：“当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起 3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”第 17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这些对强制拆迁和先予执行的规定都不符合我国法律保护公民合法的物权的立法精神,而且其本身就是违反我国法律规定的,因为即使当事人签订了拆迁补偿安置协议,被拆迁人未到期的土地使用权、房屋产权以及其他设施的所有权仍处于合法状态,强制拆迁只能强制被拆迁人依法履行自己与拆迁人在自愿的基础上形成的具有强制拘束力的协议义务,而不应该理解为动用暴力肆意践踏公民的合法财产权。

也正是由于《城市房屋拆迁管理条例》对强制拆迁做出了相关规定,这就给拆迁的强制执行提供了依据,执行者认为执法必然具有强制性。房屋拆迁部门为追求经济效益和行政效率,不顾被拆迁人的合法权益,使强制拆迁成为暴力拆迁,更进一步激化了房屋拆迁的社会矛盾。

《中华人民共和民事诉讼法》规定先予执行的适用范围包括：“追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的;追索劳动报酬的;因情况紧急需要先予执行的。”先予执行的条件是当事人之间权利义务关系明确,不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营,而且被申请人有履行能力。拆迁人在法院还未做出裁决前就申请先予执行,这样做违背我国民事诉讼法的程序,而且不能保障被拆迁人的房屋和土地的权利。当事人之间达不成拆迁补偿协议,是因为被拆迁人对拆迁人给与的货币补偿或者提供的拆迁安置用房、周转用房不满意,否则,也就不存在达不成协议的情况。在诉讼期间先予执行从事实上达到了拆迁人的目的,但即使法院最后支持被拆迁人的诉讼请求,此时房屋已经不存在了,这样的胜诉对被拆迁人也已经失去意义。

二、解决我国城市房屋拆迁问题的对策建议

1.制定规范城市房屋拆迁行为的法律

我国现行的《城市房屋拆迁管理条例》本身不仅违反我国的上位法,而且它的规定与宪法等法律保护公民权利的精神相悖,在立法指导思想上更多的是考虑如何保证城市建设的需要,很少涉及对被拆迁人利益的保护;偏于行政管理和执行效率,忽视公民民事权利的保护,重实体轻程序,没有全面反映和调整市场经济条件下拆迁的真实关系,不能公正地协调各方当事人的利益,更不能有效解决被拆迁人这些弱势群体寻求法律保护的境遇。[1]《美国联邦宪法》第五条的修正案规定了征收的三个要件：正当的法律程序 (Due Process of Law);公平补偿 (Just Compensation)和公共使用 (Pub lic U se),三个要件缺一不可。[2]这三个要件完整地保护了被征地人的合法权益,使美国不会发生类似中国的强制拆迁的问题。可见要从根本上解决城市房屋拆迁引发的问题,必须制定专门的法律对该问题加以规范。因此,国家应当尽快出台规范城市房屋拆迁行为的立法,确保政府征收公民、法人和其他组织的土地使用权。房地产商进行城市拆迁时,能够有法可依。切实赋予拆迁当事人以平等的法律地位,规范政府行为,保障被拆迁人的合法权益。这样才能最大限度地调动人们创造财富的积极性,最终实现经济社会又好又快的发展。

2.准确界定“公共利益”是避免利益冲突的有效措施

“公共利益”是一个不确定的法律概念,如果不准确界定公共利益,就会使公共利益无限扩张,政府权力就可以任意侵犯公民私有财产,使“合法的私有财产不受侵犯”的《宪法》规定徒有虚名。因此必须坚持“公共利益”界定法律化。按照国际上公认的标准,世界各国认为“公共利益”应严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面。一般分为三种情况界定“公共利益”：第一种是土地征用制度或有关法律对社会公共利益的范围没有明确限定,但其可以通过其他法律对私人土地或财产给予充分保护。如澳大利亚征地法规定,“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的用途。第二种是在土地征用制度或有关法律中,采用列举法严格限定公共利益的范围,德国和日本都采用这种方法。第三种是在判例法的美国,通过判例将公共征收制度在公共利益和非公共利益之间确立了一系列相对稳定的标准。我国可以结合《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式和台湾地区“土地法”界定“公共事业”范围的方式,采取列举或排除的方法严格限定《宪法》和相关法律中“公共利益”用语的内涵和外延。

3.坚持城市房屋拆迁中的听证制度,确保城市房屋拆迁的公平、公正和效率

“一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果。”《美国联邦宪法》第五修正案对“正当的法律程序”做了严格规定,其中第四步是召开公开的听证会 (Pub lic Hearing),说明征收行为的必要性和合理性,如果被征收方对政府的征收本身提出质疑,可以提出司法挑战迫使政府放弃征收行为。任何组织和个人限制或剥夺公民私有财产都必须经过法定程序,这是保障权利不受侵犯的一道有力屏障。我国《行政诉讼法》规定行政机关做出的行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系的,申请人、利害关系人有要求听证的权利。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当进行听证。”第十八条规定在房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,要举行听证。但在实践中政府部门为减少成本、提高效率都未举行听证。我国在城市房屋拆迁中应当严格遵守听证制度,让被拆迁人通过听证介入拆迁许可、拆迁裁决、强制执行的决策过程,陈述自己的观点、意见和要求,这样有利于促进行政决策行为的科学性和合法性,有利于保护被拆迁人的合法权益,有利于加强公众对拆迁工作和拆迁管理工作的监督,也有利于加强政府和被拆迁人之间的协调和沟通,从而降低拆迁成本,提高拆迁效率,最终实现和谐拆迁。

4.完善对在拆迁中合法权益受到侵害的主体的救济制度

《中华人民共和国刑法》第二百七十五条规定：“故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。”《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款规定：“公民的合法的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏、或者非法查封、扣押、冻结、没收。”《中华人民共和国物权法》第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”从这些规定中我们可知,私人物权是神圣的,我国法律在最大限度地保护公民的物权。

《中华人民共和国侵权责任法》第一条明确规定：“为保护民事主体的合法权益,明确侵权责任,预防并制裁侵权行为,促进社会和谐稳定,制定本法。”第二条第一款规定：“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任。”第三条规定：“被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。”由此可见,《侵权责任法》的颁布,是继《物权法》之后,又一部专门保障公民合法财产权益的重要法律。尤其是本法规定在同一行为应当同时承担侵权责任和行政责任、刑事责任时,侵权人的财产不足以支付的,先承担侵权责任。这一规定将我国法律保护私权的功能发挥到极致。当拆迁人对被拆迁人的房屋进行强制拆迁时,被拆迁人有权依据《侵权责任法》的规定,要求拆迁人承担侵权责任。这不仅起到了保护被拆迁人的合法权益的作用,也能更好地约束了拆迁人的行为,让强制拆迁人为自己的行为承担责任,给被拆迁人更完善的保护和救济。

尽管我国为保护私人物权制定了比较完善的法律,但很难将这些规定付诸实践,对被拆迁人的合法权益很难进行司法救济。我国应积极贯彻落实对公民合法物权的法律保护,使法律文本能成为生活中的“活”的法,真正发挥救济被侵权人的作用。美国作为一个法律体系较为完善的国家,在长期的法律实践中形成了一些法律原则和相关司法判例,这些原则和判例符合现代社会公平和正义的原则,能够体现法的价值,他们能很好地协调当事人之间的利益关系,用法律避免野蛮拆迁的发生,这些都值得我国借鉴。

5.健全并严格实施城市房屋拆迁问责机制

发生在 2008年到 2010年的八起因强制拆迁最终演变成暴力拆迁,致使被拆迁人自焚或者活埋的事件中,当地政府官员很少有人被问责。2009年11月 13日,成都市唐福珍为阻止强制拆迁的执行自焚最终死亡,在这一事件中,被停职的责任人现在已经官复原职。事实上,在中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中,因拆迁使被拆迁人死亡包含在需要问责的范围内。但因拆迁发生生命财产损失的问责存在一定难度,除了直接负责的主管人员外,更高级别的领导人的责任很难确定,而要求这些人员对拆迁中发生的事负责,不符合我国法律的精神,而且问责主体和问责对象的关系紧密,很难真正启动问责机制。为解决这一问题,就要求我国在制定拆迁法的过程中,明确在拆迁中导致被拆迁人生命财产受到损失的,对直接负责的主管人员、直接责任人员和领导人员应当追究责任。

城市房屋拆迁引发纠纷是城市发展所带来的问题,为解决这一矛盾,国家应当以维护社会稳定、促进社会发展为目的,保证城市房屋拆迁的整个过程都有法可依,重视解决城市房屋拆迁的矛盾,使受到损害的权利得到救济,最终实现我国构建社会主义和谐社会的目标。

[1]冯玉军.权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析[J].中国法学,2007,(4).

[2]周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革[J].北京规划建设,2004,(1).