城市公共资源运营体制存在的问题及创新思路

夏芳晨

(东北财经大学，辽宁大连116025)

城市公共资源运营体制存在的问题及创新思路

夏芳晨

(东北财经大学，辽宁大连116025)

深入分析了目前城市公共资源运营存在的问题，如城市公共资源运营中政府“错位”与政府行为扭曲、市场主体参与的缺失、非营利组织参与的动力不足、城市政府部门的博奕与利益寻租等。在此基础上，提出了构建多层次主体、采取多模式改进的创新思路。

城市公共资源;运营体制;制度创新

城市公共资源(Urban public Resources)是指具有公共物品性质、由城市政府拥有或控制的资源，其存在形态和受益范围限于城市地域空间。典型的城市公共资源包括城市公共基设施、城市公用事业、政府部门资产、城市空间等有形资源，以及有形资源所衍生的无形资源，诸如:城市环境、城市品牌等等。近年来，随着城市化的发展，大量的城市公共资源进入人们的视野;同时，公共资源的浪费使用、运营效率低下问题也成为当前城市政府迫切需要解决的问题。本文在对我国城市公共资源运营管理体制进行分析的基础上，提出改革运营管理体制的对策方案。

一、我国城市公共资源运营体制的存在的问题

我国城市公共资源运营体制的演变是随着经济体制改革而变迁的，从新中国成立到现在，我国经历了计划经济时期(1949年～1978年)高度集权的政府“统管”体制、体制转轨时期(1978年～20世纪90年代初)以“分权”为特征的运营体制和市场经济初期(20世纪90年代初至今)政府、市场双主体运营体制的逐步形成时期三个阶段。体制变迁的总体特征表现为由政府“统管”的一元体制向政府、市场参与的多元体制转化。在这一过程中，城市政府和市场主体在公共资源运营中的作用得到逐步发挥，公共资源运营的效率得到较大程度的提高，但是，由于缺乏对政府、市场和其他组织的明确定位和有效的外部约束等原因，城市公共资源运营效率低下问题并没有得到真正意义上的解决。运营体制存在的问题主要表现在以下四个方面:

(一)城市公共资源运营中政府“错位”与政府行为扭曲

城市政府作为公共利益的代表，它的职能本应是为了增进城市公共利益而努力。但是由于城市政府自身利益的存在①参见于光远:《经济学札记》，广州，广东人民出版社，2000，P69－70。于光远认为，政府利益与公共利益是矛盾的，未必在任何事情上都代表社会的利益，即公共利益。从公共利益理论看，政府是公共利益的守护者;从团体利益的理论看，政府代表着某一个特殊利益集团的利益，而非一般公众;从个人利益的理论看，政府的行为价值取决于政治家的个人利益。政府的利益追求决定着政府的行为方式。，它又具有谋求自身特殊利益的需求。这种需求在政府职能转变和外部约束不到位的情况下，往往导致城市政府把追求自身利益作为主导性的价值取向，政府自身利益的膨胀超出了城市的公共利益。在城市公共资源运营中出现与民争利、与企业争利的现象，而忽视了公共利益的存在，导致公共资源运营效率的损失。政府错位与行为扭曲表现在以下四个方面:

第一，在城市公共资源运营的价值取向上，表现为城市公共资源运营以政府自身价值实现为取向，以城市政府的资金收益最大化为导向，忽略了城市政府同时作为城市公共资源代表和监督者的身份。现实中表现为城市政府在权力不断扩张过程中的“政府企业化”倾向，追逐特定的经济与政治利益;和以直接的货币收益为目的，直接介入城市公共资源资产运营。

第二，在城市公共资源运营过程中，表现为既当“裁判员”，又当“运动员”。由于城市政府通过各种方式直接或间接地进行城市公共资源和资产的运营，使得城市政府运营行为的本身面临着多重的利益选择，加上政府手中所拥有的对土地资源、规划用途、信息发布等垄断权力，在市场经济中同时扮演着“裁判员”，和“运动员”双重角色。这样的多重角色不仅会使市场主体处于一种不公平的竞争地位，无形中提高了市场进入的“门槛”，限制了市场主体进入城市公共资源的运营领域;同时，还会造成市场垄断、内部人控制以及政府官员腐败等一系列的不利后果，进一步导致了城市公共资源运营的效率损失和城市公共资源的流失、浪费和破坏。

第三，在城市公共资源运营的利益实现方式上，表现为追求短期利益的实现、忽视城市、公众、企业的长远利益。如在城市土地运营、吸引外资、塑造城市形象等方面都采取了许多急功近利、恶意操作的手段，造成严重的公共利益损失。

(二)城市公共资源运营过程中市场主体参与的缺失

我国城市公共资源和资产通常由国家所有和控制，因此城市公共资源运营成为城市政府介入城市公共资源配置的一个有力的理由，城市公共资源就理所当然地转化为城市政府的公共资源，因此我国城市公共资源运营的实践从一开始就一直呈现出典型的政府主导的市场化特征。在这一过程中的，尤其是计划经济时期，市场主体的参与被忽视。在市场主体被忽视的同时，也导致政府利益的实现过程缺少监督。政府运营公共资源，大范围地介入一些可以竞争的公共领域，由于垄断运营和对民间资本产生的“挤出效应”，阻止了民间和社会资本投资公共领域的愿望。正如东北财经大学冯云廷教授所指出的，在一定时期内，在城市公共服务资源总量既定的情况下，一个城市由政府部门提供的公共资源越多，可以由市场力量提供的公共资源就越少，公共资源运营通过两部门之间的提供过程存在着一种此消彼长的数量替代关系。(见图1)

图1 政府、市场两部门城市公共资源配置数量替代关系图

同时，政府在运营过程中失败，不仅会破坏投资环境，而且也会对民间资本和社会资本产生不良的示范效应，使其望而却步远离这一领域。由此可见，城市政府在公共资源运营过程中所出现的“越位”与“错位”现象，排斥了企业在公共资源运营中的积极性和有效参与。

(三)非营利组织参与的动力不足

传统经济学认为，市场和政府是互相替代的，在市场失灵的地方就是政府职能发挥作用的空间(比如提供公共物品)，似乎市场和政府之间存在非此即彼的关系。这种认识是有着明显偏差的。实际上，无论在理论逻辑上，还是现实观察上，在市场和政府中间或者在政府和市场都失灵的场所，还存在着一类中间组织，这类组织就是非营利组织。其主要特点是:民间性、非营利性。作为志愿精神的体现，非营利组织的参与，旨在弥补由政府和市场失灵遗留下来的公共物品和服务的不足。且城市非营利组织与城市市民所关注的事情关系密切，有着比政府更贴近市民和灵活的优势。但是，从我国当前非营利组织的发展状况看，但是，由于受长期计划经济体制下强政府的发展格局的影响，我国政府不仅替代了市场组织的许多功能，更替代了非营利组织的许多功能，造成非营利组织发展滞后和相对缓慢。据有关资料统计，每万人拥有非营利组织，中国只有1.54个，而发达国家一般有几十个，美国是51.79个，法国是110.45个，日本是97.17个，即便是像印度、巴西等第三世界国家一般也超过10个。非营利组织发展滞后和相对缓慢，已经影响到非营利组织作用的发挥。

(四)城市政府部门的博奕与利益寻租

一项城市公共资源的运营一般是由具体的城市政府部门进行具体的操作，政府部门的行政效率和运营效率是制约城市公共资源运营水平的重要因素。从我国目前的行政管理体制和公共资源的运营具体情况看，城市公共资源运营往往由多部门参与。以城市绿地建设为例，从土地征用与储备，到土地规划与设计，再到绿地建设、项目验收，以及后续的运营与维护，前后涉及国土、园林、规划、城建等一系列部门。公共资源运营的多部门管理，在实践中，往往会由于部门利益的差异、部门职能划分的不清晰、协调机制不顺畅、监督机制不完善等原因，造成不同的部门从各自的利益出发有选择地进行决策与管理，从而导致公共资源运营效率低下和公共利益的损失，这种现象也被称作“政府部门的利益博奕”。政府部门间的利益博奕往往会产生以下后果:一是部门间相互扯皮，协调难。二是部门寻租行为或时出现。表现为一些部门为了维持既得的利益，采用合理、不合理、甚至于违法的手段，将政府的权力部门化，将公共利益吸纳、截留或转移到部门内部，形成“部门化的利益”，造成公共利益的损失。

二、城市公共资源运营体制创新的思路

(一)准确定位政府的职能，转变政府的“身份”

政府作为公共资源运营的重要主体，其职能和“身份”的定位直接关系到其他主体参与公共资源运营积极性的发挥和运营机制形成。因此，要建立科学合理的公共资源运营体制，提高公共资源的运营效率，首先需要对政府的职能和“身份”进行准确的定位。

首先，城市政府是城市公共利益的代表者。城市政府作为公共资源运营的主体之一，在城市公共资源运营的各参与主体中承担维护公共利益的的首要责任，城市公共资源运营的目的是为了增进和实现城市的公共利益。城市政府作为公共利益的代表者，不仅要求政府提供公共物品，而且要求政府参与公共资源运营的全过程，并对公共资源的运营作出制度性安排，约束其他主体的行为，将其他主体的行为统一到公共利益实现的高度。其次，城市政府是现代城市发展的主要推动者和公共利益的创造者。城市公共部门活动所引起的正的外部效应是城市聚集效应发挥的基础。随着科学技术和信息化的发展，城市政府部门活动所产生的外部性已经超越了城市地理位置等因素，成为城市再度崛起的重要因素①王晶:《城市财政管理》，P7。。城市政府的创新能力成为城市地区优势形成的前提条件。萨瓦斯的研究也表明，最近几十年来公共物品的大量增长和公共福利水平的大幅提高，凸显了更加谨慎、聪明、积极、有效的政府参与城市公共资源运营的重要性②E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，P59。。第三，城市政府是公共资源运营的“掌舵者”而非“划桨者”。城市政府参与公共资源运营并非要求政府直接经营公共资源。从政府的职能定位看，许多城市基础性服务的提供都属于政府的职责范围，城市政府的角色定位主要是城市公共服务的提供者，城市政府可以通过各种制度安排与其他主体(包括私人部门和非营利组织)建立合作伙伴关系。城市政府作为公共开支的决定者，可以为公共资源运营作出安排，但并不意味着政府来具体从事公共资源的运营。

(二)调整政府与市场、非营利组织关系

首先，政府与市场的关系调整主要表现为:一是在市场经济条件下，城市中的企业是在政府宏观调控下与微观管制下依法独立地开展经济活动并参与社会发展的。城市政府的作用主要体现在宏观的调控和微观的管制，但这种调控和管制已经不同于计划经济体制下的政府对企业命令式的直接干预，而是对企业的运营进行政策的引导、制定运营的规则和监督规则的执行。二是在政府与市场的活动领域上，城市政府要逐渐从经济行为主体的角色中退出，将重点转移到公共物品的供给方面，发挥市场主体运营资源的作用。

其次，政府与非营利组织的关系调整主要表现为:一是改变当前非营利组织对政府的依赖关系，提高非营利组织的自主性。当前我国城市中存在一定数量的非营利组织，但这些非营利组织普遍存在着运行行政化、经费财政化、资源配置非社会化等特点，非营利组织对政府的过度依赖，使得非营利组织完全按照政府指令运行，失去了非营利组织对政府和市场有效补充的作用。二是积极培育非营利组织，增强其作用的能力。政府并非万能的，责任也不是无限的，有些社会问题需要非营利组织在内的全社会共同的力量应对③刘锡田:《中国地方政府竞争的制度基础与创新》，北京，经济科学出版社，2004，12，P227。。

(三)建立多主体、多层次公共资源运营体制

要建立多主体、多层次的公共资源运营体制，首先，要区分公共物品的“生产”和“供应”。公共部门(特别是政府)有责任提供公共物品，并不等于政府应直接生产或运营“公共物品”。公共产品和服务的“生产”和“供应”需要区分开来，前者既可以由私人部门承担，也可以由政府部门承担，在公共服务的生产方面，允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争，以提高生产效率。

其次，完善多主体合作的机制。尽管公共资源生产与供应相分离为公共资源的运营提供了一个较好的制度安排，但是在实际操作过程中发现了一系列的问题，例如，私人部门追求利润最大化的特点，易带来公共利益损失的问题;非营利组织或居民在供给公共资源方面存在着供给失灵现象;寻租及腐败行为，等等。因此，要引导多主体参与公共资源运营，而又要防止公共利益的损失，需要政府通过制度创新，完善多主体合作的机制。

第三，建立分类运营公共资源的制度。由于不同的公共资源具有不同的特性和功能，其运营主体的选择也不相同，提高公共资源运营的效率，需要对公共资源采取分类运营的制度安排。对于无收费机制、无资金流入的非经营性项目，投资主体应由政府承担，并按照“供应”与“生产”区分的原则引入竞争机制，提高效率。对于有收费机制和资金流入、且可以获得合理利润的纯经营性项目，可以通过市场化的投资方式实现。对于有收费机制和资金流入、但资金流入不足以使运营者获得合理利润的准经营性项目，可以引入市场机制，但为维护其公益性，需要政府通过贴息或政策优惠维持运营。

(四)积极推进政府部门管理体制改革

当前我国政府部门管理体制改革应突出以下四个方面:第一，合理调整政府部门之间的关系，科学划分政府部门的职能。在现行管理体制下，政府部门之间的关系存在的主要问题是行政管理职能分散、交叉、重叠的现象严重。以城市环保管理为例，大量与环保有关的职能被分散在包括环保部门在内的十余个部门，从前有这么一种说法“环保不下水、水利不上岸”，这种环保职能的分散往往造成环保部门在许多职能部门的管理领域行使职权时，面临着有责无权的问题。这种行政管理职能的分散、交叉和重叠不仅导致行政管理效率的低下，而且造成部门间争权夺利和互相推诿、互相扯皮的诸多问题。要提高政府部门的行政管理效率，需要合理调整政府部门之间的关系，科学划分政府部门的职能，解决部门间职能的分散、交叉、重叠问题。第二，积极探索职能有机统一的政府部门机构改革。在政府部门职能划分的基础上，推动现有政府部门机构改革是实现部门责权统一的组织保障。解决当前政府部门设置过于细化，政府的一项职能人为分解到不同的部门，诸多公共事务由单个职能部门难以解决，大量的公共事务需要政府议事机构加以协调等问题。第三，进一步完善协调机制，推动部门间协调方式转变。实际上，由于政府管理对象的复杂性，即使最明确的分工、最合理的职权划分，也不可能完全避免部门间的职责交叉问题。因此，要提高公共管理的绩效，必须成功地实施跨越部门边界的管理，建立有效的协调机制，增加政府部门的协调作用。第四，强化政府部门的监督与管理，防止部门利益膨胀。公共资源运营利益的部门化问题是当前公共资源运营领域的重要问题。要防止政府部门利益的膨胀，需要进一步发挥公众监督、舆论监督和权力机关监督的作用，完善公众监监督机制，加重惩戒，使政府部门利益“不敢膨胀”，维护公共利益。

F299.2

A

1003－8353(2011)06－0177－03

夏芳晨，东北财经大学财政学院博士生。