基于政府合作视角的区域协调发展战略——以安徽参与长三角区域发展分工为例

钟玉文, 吴昕春

(合肥师范学院经济系,安徽合肥 230061)

基于政府合作视角的区域协调发展战略
——以安徽参与长三角区域发展分工为例

钟玉文, 吴昕春

(合肥师范学院经济系,安徽合肥 230061)

长三角区域城市经济辐射能力的有限性决定了安徽省需要通过发展自身的中心城市来引领全省经济参与长三角区域发展分工。然而,从政府合作的角度来看,安徽省内行政区之间依然存在恶性竞争关系。这需要通过强化中心城市的核心地位和推进其对资源由集聚向扩散的转变速度,改革对中心城市政府的考核指标,强化省级政府对投资的宏观环境一体化、公共服务均等化的建设能力等措施,实现区域协调发展,提升全省经济实力,以全面参与长三角区域的分工合作。

政府合作;区域协调发展;中心城市

未来五年是安徽黄金发展期,加快发展的机遇前所未有。安徽省政府精心谋划:一方面,促使皖江城市带承接产业转移示范区获得国务院批准,并且示范区规划也于2011年开始与长三角规划联动实施,实现了与《长三角区域规划》的对接;另一方面,国家技术创新工程安徽省试点工作也获得首批,建立了与沪、苏、浙共同推进长三角区域创新体系建设的机制,建立区域创新政策研究成果共享机制,加快三省一市创新政策的衔接。这些成绩的取得以及进一步提高都离不开政府的有效推动和政府之间的合作。虽然为了实现区域的协调发展和加速参与长三角区域发展分工从政府的层面来看,安徽省迅速建立省市县三级联动机制,从行政上推动地市政府之间的合作,但并没有从制度上规避我国经济发展过程中一直以来存在的地方政府主导的重复竞争、恶性招商行为。这既不利于培育市场公平竞争,发挥政府对市场缺陷的弥补作用,以集聚资源、参与长三角区域发展分工;也不利于实现省内行政区之间经济社会的协调发展。基于此,本文拟从政府合作这一角度来分析我省在参与长三角区域发展分工过程中,省内地市政府之间关系的现状及其存在的问题,并提出相应的对策。

一、府际合作理论研究评述

府际关系是指不同政府组织之间的关系。它是由美国学者安德森于20世纪60年代首次提出,但由于作者的个体主义方法论视角导致他仅仅是从政府职员之间关系的角度来论述。自20世纪80年代以来,新自由主义的兴起引发了全球性政府改革的浪潮,现实的变化也引起了理论界的深入研究。中国的体制转型也是从这一时期开始。国内学者对府际关系研究,从思想渊源上来看主要来源于国外学者的理论,但他们也结合中国的实际发展了这些理论。这些理论研究成果主要表现在以下几个方面:

(一)关于中央和地方政府之间关系的研究

这方面的研究主要表现为:第一,是对中央和地方之间关系的历史沿革的理论梳理。[1]第二,是对中央和地方政府之间权限关系的划分原则的研究。后一方面既有从总体的角度进行研究,从而提出中央向地方的分权要满足平等原则、均权原则、法治原则等;[2]220-240也有从各国分权的实际原则和理论原则的角度来论证分权的度与原则;[3]也有从法律、财权关系的角度来加以研究,从而提出在财权的划分上,需要遵从财权事权一致的原则[4]161-169;也有从实际的利益关系及其变化的角度,提出地方政府之间的关系要满足公平竞争、协调合作等原则。[5]

(二)地方政府之间关系的研究

随着经济体制转型的深化、社会主义市场经济体制的逐步建立,地方政府之间的联系越来越广泛。学界对地方政府之间横向关系的研究也越来越深入。这方面的研究具体也可以分为两大类:

第一,地方政府之间竞争、合作关系的研究。根据学者们的研究方法和研究视角的不同,具体又分为以下几种:以李军鹏为代表的学者通过引入新制度经济学的政区(政府)竞争理论,提出培育政府之间的竞争关系将具有重要意义。[6]以冯兴元为代表的学者则从实证的角度分析了中国的行政区域政府之间在制度方面、在利益上的竞争关系,并提出从财政税收和完善市场竞争法则的角度来规范以邻为壑的非合作关系[7]、[8]。周业安等根据中国地方政府竞争行为的基本特点将其概括为进取型、保护型和掠夺型,并提出以地方政府之间资源合作为基础的经济区化、干部培训、干部任职异地化等构建地方政府良性竞争秩序。[9]

第二,从公共管理的角度来研究地方政府之间的协调问题。这方面的研究大体分为以下几种代表性的观点:金太军从地方政府之间的利益博弈中分析得出,要实现地方政府之间的合作需要转变地方政府职能,隔断与地方社会经济主体之间的利益关系,强化中央政府的宏观调控能力,以及地方政府之间的信息沟通。[10]王勇从跨省流域公共治理的角度讨论了政府间的横向协调问题,提出通过科层型协调机制、市场型协调机制和府际协调机制三方面结合来促进城府间的横向协调。[11]225-228周鹏则从多学科的角度,提出“政府统筹市场协调”的区际经济发展模式。[12]101-111

(三)简要评述

通过上述的文献梳理,可以看出,随着我国由计划经济向市场经济体制的转型、中央权力的下放、区域利益的独立化,区域之间的竞争日益激烈。这种激烈的竞争虽然有促进市场发展、提高效率的一面;但在区域本位利益最大化的目标追求下,也有阻碍市场发展、破坏市场公平竞争的消极影响,甚至出现区域公共问题“霍布斯丛林”的局面。针对这些问题,学界提出的观点综合来看主要是:加强中央宏观调控;促进地方政府之间的信息沟通和协调;弱化地方政府与当地社会经济利益的关系,通过地方政府官员异地任职、交流等弱化官员与地方经济利益的关系;引入非盈利组织,实行多中心公共管理等。

这些研究深化了我们对区域公共管理的认识,但学者们的研究主要针对的是跨省政府间的合作问题,对于省域内政府之间的合作和治理的研究相对较少。虽然说这些研究成果对于推进省域内行政区域之间的合作有极大的启发意义,但并不完全适用。而省域内行政区域之间的关系及其职能对于我们能否有效参与长三角区域发展分工以及能否实现区域之间的协调发展依然具有举足轻重的作用。

二、安徽省内各行政区之间的合作关系及其存在的问题

(一)行政区之间经济联系的强化刚刚起步

安徽作为中国农村经济改革的发源地,收获了许多光环,但随着市场经济的发展,安徽的经济相对落后了。与周边的江苏、浙江、山东、湖北相比,有不少差距。特别是与长三角核心圈城市相比,差距更大。这促使一些周边省份在经济快速发展的同时,将触角延伸到安徽省,例如南京将马鞍山、芜湖、滁州等纳入其都市圈发展规划中;徐州将宿州和淮北作为其发展的延伸区。也正是由于这同样的原因,安徽虽一直致力于加入长三角,但在国务院于2010年对《长江三角洲地区区域规划》的批复中,安徽被悄然淡出。[13]事实上,直到皖江城市带承接产业转移示范区、合肥经济圈的建立,地市政府之间的经济联系才逐步加强。

(二)各地市政府合作机制尚待进一步完善,各自为政现象依然严重

由于长三角辐射能力有限,安徽要参与长三角区域发展分工,需要通过自身实力的提高,积极参与长三角的分工合作,而不是坐等上海、南京等城市来辐射安徽,自甘于产业链的低端。这就需要发挥安徽经济资源的最优配置,提升安徽的整体实力和竞争力。在我国尚处于经济体制转型过程、地方政府依然拥有着较大的控制资源的能力的条件下,这一目标的实现需要政府之间的合作,提升政府之间的合作关系。但是在现有的地市政府考核目标下,地方本位利益依然非常严重。在本位利益的驱动下,直接导致各地市政府之间的非合作倾向。

安徽近几年为了推动经济的发展,先后实施了合芜蚌自主创新综合实验区建设、皖江城市带承接产业转移示范区建设。虽然为了推动这些项目的建设,都成立了以省长、省委书记为组长的领导小组,以及由省政府主管部门为牵头单位,各相关地市政府为参与单位的具体执行机构,来协调地市政府之间的关系。在宏观战略发展上,通过省长、省委书记为组长的领导小组来进行决策,规避了经济发展的无序,但由于在具体执行战略发展思路时,仍然以各地市为主,并没有真正消除各自为政的现象。虽然在组织机构上,设立了由省政府相关主管部门作为牵头单位,负责协调、指导各地市政府的管理机构,但由于地市本位利益及其在经济发展中的主导作用,当作为牵头单位的省级主管部门的协调、指导意见与地市利益不一致时,并没有行之有效的机制来协调地市政府之间的关系。

(三)政府之间基于市场的经济合作能力有限

表1 2008年皖江城市带、合肥经济圈与国内三大城市群发展情况对比

虽然说合肥城市圈建设颇有起色,并取得了一系列成果,特别是合肥作为省会城市,凭借其政治、经济优势、丰富的科教资源,实现了高速发展,并在十二五规划中提出将合肥打造为区域性特大城市。从表1中可以看出,合肥市在合肥经济圈的核心地位日益凸显,但由于其实力还较弱,直到2009年,其 GDP只是刚过2000亿,人均 GDP在2010年只有1.8万左右。①资料来源:2010年《安徽统计年鉴》它的带动力还很弱,只能辐射到合肥全市,对肥西、肥东的辐射能力都不够强。其他次中心城市对周边城市的辐射能力更为有限。

三、推进安徽参与长三角区域发展分工的区域协调发展战略对策

(一)快速推进中心城市的发展,引领安徽经济整体实力的提升

地市政府的主导作用符合经济发展的规律,城市政府之间合作的良性关系的形成有赖于城市对经济资源的集聚向扩散功能的转化。我国长三角和珠三角地区城市政府推动经济发展,形成经济增长极,说明城市政府在引领经济发展方面优势明显。但这种市场化关系的发生往往在起步阶段较弱,并呈现相互竞争、以致恶性竞争的消极性影响。只有当城市通过非协调发展,由对资源集聚功能转向扩散功能以及城市之间的功能出现互补时,城市政府之间的合作才会趋于良性。江苏省的南京市与该省内其他城市,浙江省的杭州市与该省内其他城市,上海市与南京、杭州的关系无不如此。

城市政府之间的利益博弈关系注定了在发展的起步阶段,由于各地经济条件差距不大,在通过招商引资实现快速发展的过程中往往是一种零和博弈,二者的行为必然是不合作。但随着各种因素的作用,一旦某些城市获得先行发展,形成对资源的集聚能力和快速发展后,导致合作的收益大于不合作的收益时,城市之间的合作就成了必然的选择。但这个自发过程是漫长的。在无序竞争中出现的重复建设、产业结构同构、压低工业用地成本,以及由此决定的通过剥夺农民来推动城市扩张等行为既不利于资源的有效配置,也不利于地区之间的协调发展。

因此,要推动安徽更有效地参与长三角区域发展分工,需要加快中心城市的发展。这一点也已写入安徽省的十二五规划,但我们更强调通过推进中心城市由集聚转向扩散的速度,以带动全省经济的发展。这就需要有意识地强化城市政府的经济合作,并倾向性地让中心城市扮演领导者的作用。具体而言,就是要通过某些机制强化合肥、芜湖在皖江城市带的招商引资等领域中处于核心地位。在这种有意识的差别政策引导下,中心城市与其他城市之间的关系是纯粹的市场关系,而不是行政上的拉郎配。这也有利于中心城市最大程度的利用差别政策,推动自己的快速发展,并从经济的角度来考虑与非中心城市之间的产业布局、合作关系。这也有利于消除单纯政府统筹模式下地方政府之间为项目、政策而“跑步钱进”的非效率现象的发生。

(二)通过对地市政府考核指标的改革,促进地市政府之间的合作、协调关系

虽然赋予中心城市核心地位,但如果不改变对地市政府的考核指标,依然不利于区域的协调发展,只会导致区域的不协调、中心城市本位利益的强化、抑制非中心城市发展的活力。因此,中心城市引领作用的发挥还需要配合城市政府经济关系的变化而相应改变对他们的考核目标。对于中心城市政府来说,不仅需要考核本市的 GDP、产业化发展等,还需要综合皖江城市带各地的 GDP和产业化配套发展等指标,以消除中心城市本位利益的膨胀,强化中心城市政府的利益与非中心城市政府的利益的一致性。实际上,对地方政府 GDP指标考核的完善,中央政府已经在一些地方试点改革。如在2010年1月国家批复的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中,就规定如果长三角城市与皖江城市带城市有合作共建和托管等模式,在合作共建期间,引进项目投产后新增的增值税、所得税地方留成部分,双方按一定比例分成,GDP等主要经济指标按比例分别计入。[13]因此,为了推进省内城市之间的合作,可以参照类似的改革。

与此同时,相对于非中心城市来说,中心城市政府对经济的较高管理能力也有利于实现区域内资源的最优配置,并促进非中心城市政府管理能力的提升。然而,中心城市与非中心城市之间主要主要是一种经济关系,而不是上下级的行政关系。这也有利于提高非中心城市对作为领导者的中心城市的谈判力,从而更有利于保护非中心城市的利益,以切实提高中心城市和非中心城市政府之间的合作、协调关系。

(三)强化省级政府对宏观投资环境一体化、公共服务均等化建设能力

市场经济的发展离不开政府能力的发展,特别是政府(国家)对经济的渗透能力。这个渗透能力主要是指国家或政府在辖区范围内实现规则的一致性、要素自由流动性的能力,以拆除地方本位利益等非市场因素对要素优化配置的阻碍。[14]48-61由于中国地域辽阔,各地方之间的差异比较大,因此在经济发展过程中,省级政府在政策制定,特别是投资等法律环境方面拥有较大的自主权。这符合我国的国情,但由于各省级政府为了刺激本地经济的发展,这方面的权利也呈现逐步向地市政府下放的倾向。这虽然有助于调动地市发展经济的动力,但不利于市场规则的一致性,最终会破坏市场竞争的公平性,反而不利于市场的发展,也不利于地市经济协调发展。由此,我们认为应该强化省级政府对宏观投资环境一体化建设的能力。但为了防止省级政府与地市政府的信息不对称,省级政府及其相关职能部门的决策需要吸收地市政府负责人的意见。

同时,在加快中心城市的发展过程中,为了在这个发展过程中,也逐步实现区域内的协调发展,省级政府可以通过财政转移支付等手段,加大对欠发达城市、非中心城市公共服务均等化的支持力度。

[1] 郑永年.论中央地方关系中的集权和民主问题[J].战略与管理,2001,(3).

[2] 薄贵利.集权分权与国家兴衰[M].北京:经济科学出版社,2001.

[3] 王绍光.分权的底线[J].战略与管理,1995,(2).

[4] 胡书东.经济发展中的中央与地方关系[M].上海:上海人民出版社,2001.

[5] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报,2000,(1).

[6] 李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[J].中国行政管理,2001,(5).

[7] 冯兴元.论辖区政府间的制度竞争[J].国家行政学院学报2001,(6).

[8] 张可云.区域大战与区域经济关系[J].北京:民主与建设出版社,2001.

[9] 周业安.地方政府竞争模式研究[J].管理世界,2002,(12).

[10] 金太军.从行政区行政到区域公共管理[J].中国社会科学,2007,(6).

[11] 王勇.政府间横向协调机制研究[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[12] 周鹏.区际经济协调发展与管治研究[M].北京:中国经济出版社,2010.

[13] 安徽缘何敲不开长三角大门——访安徽省政协常委程必定[EB/OL].中国经营报,2010-05-29,http://www.cb.com.cn/1634427/20100529/132180.html.

[14] 琳达·维斯,约翰·霍布森.国家与经济发展[M].长春:吉林出版集团,2009.

Coordinated Regional Development Strategy Based on Governmen t Cooperation
——A Case of Anhui Participating in Development Division of the Yangtze River Delta

ZHONG Yu-wen, WU Xin-chun(Department of Econom ics,Hefei N orm al University,Hefei 230061,China)

Lim itation of the urban econom ic radiation capacity of the Yangtze River Delta decides that Anhui participates in the development division of the Yangtze River Delta by developing its central cities and the leading economy.However,from the angle of government cooperation,there are still vicious competitions among districts in Anhui p rovince.To solve this p roblem,great efforts should be made to strengthen the core position of central cities and accelerate the resources change from concentration to decentralization.The assessment standard of government performance should be reformed,and measures should be taken to strengthen the p rovincial government’s building capacity to realize themacro investment environment integration and equalization of public services,thus regional coo rdinated development can be reached,and overall p rovincial economic strength can be boosted.Only in this way can Anhui p rovince participates fully in division and cooperation in the Yangtze River Delta.

government cooperation;regional coordinated development;central city

F061.5

A

1674-2273(2011)04-0065-04

2011-04-16

安徽省社会规划项目“区域协调发展与地方政府治理创新研究”(AHSKF07-08D57)、安徽省教育厅人文社会科学研究重点项目“政府区域营销理论与策略研究”(2009sk251zd)的阶段性成果之一

钟玉文(1980-),男,安徽庐江人,合肥师范学院经济系讲师,博士,研究方向为制度经济学、转型经济学;吴昕春(1962-),男,安徽庐江人,合肥师范学院副院长,教授,博士,研究方向为政府经济学。

(责任编辑 操申斌)