生育保险制度的发展

北京市人力资源和社会保障局 陈 东

生育保险制度的发展

北京市人力资源和社会保障局 陈 东

《社会保险法》将于7月1日起实施，这是新中国成立以来第一部关于社会保险的综合性立法，总结了近20年来社会保险改革探索的经验，借鉴了世界各国的有益做法，是一部具有总括性、创新性和前瞻性的法律，与《劳动法》、《公务员法》等共同构成维护劳动者权益的基础性法律保障。生育保险作为我国社会保险制度的重要组成部分，对于保障妇女基本权益，促进优生优育，分散用人单位生育风险，维护社会公平竞争等方面发挥着积极作用。《社会保险法》对生育保险专门列章论述，在总结我国生育保险制度改革经验的基础上，以法律的形式予以明确，对加快推进生育保险制度规范发展具有现实和长远的积极作用。

《社会保险法》关于生育保险制度建设的核心内容

1.生育保障的责任主体范围扩大到了所有用人单位和职工

《社会保险法》第53条规定，“职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。”生育活动作为一种保障人类繁衍和劳动力再生产的重要社会行为，是社会存在和发展的基础，生育保险作为在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度，是全体劳动者共同承担的社会职责。《社会保险法》规定我国境内所有劳动者都必须参加生育保险，由用人单位缴纳保险费，明确了生育风险由全社会共同分担的基本原则。

长期以来，由于国家没有出台关于生育保险制度的专项法律法规，生育保险工作主要是依靠各省市结合当地实际制定的生育保险办法推动进行的。由于认识不统一，制定政策法规依据的上位法不统一，造成生育保险制度多样，碎片化严重，政策的强制力不足，发展不均衡。很多地方机关事业单位生育保险工作执行的政策依据是国务院1988年颁布的《女职工劳动保护规定》，由单位承担保障责任；民办非企业单位、社会团体等民间组织作为适应市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变而发展的新型机构，部分地方没有将其纳入生育保险范围；一些私营企业、外资企业故意逃避缴费义务，不为职工参加生育保险，生育保险覆盖面窄。截至2009年底，我国生育保险覆盖人数为10876万，约占同期参加养老保险人数的46%，仅占全部就业人数的14%。

2.生育保险待遇享受人群为所有处于生育事件发生期间的劳动者

《社会保险法》第54条规定，“用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇。”明确把享受生育保险待遇的人群定义为用人单位的所有职工，强调劳动者的就业身份以及和用人单位之间的劳动关系，没有区分职工的户籍和用工形式。《社会保险法》的规定突破了户籍限制，取消了很多地方在现行政策中对流动女性参加生育保险的限制性规定，给予与城镇职工相同的待遇，惠泽一大批处于生育年龄的流动女性职工和她们的家庭。生育保险把职工未就业配偶的生育医疗待遇纳入保障范畴，解决了全职太太和非正规就业妇女的生育保障后顾之忧，为今后逐步建立普惠性、福利性的生育保障制度迈出了重要的一步。

目前，不少国家已经将生育保险的享受范围扩大到所有处于生育事件发生期间的妇女。由于国情和发展状况的限制，我国过去20年来的生育保险制度改革只能称为是城镇职工的生育保险制度改革。截止到2008年底，全国29个省市已出台了生育保险的规定，但许多省市建立的只是城镇职工生育保险制度，参保单位中只有具备本地常驻户口的城镇职工才能享受到当地生育保险待遇，外地户籍的女性劳动者被排除在外。2006年底全国妇联发布的“全国农村妇女权益状况和维权需求调查报告”显示：女性农民工办理生育保险的仅占6.7%。人力资源和社会保障部事业公报显示，2009年我国享受到生育保险待遇的人员为174万人，而根据国家统计局年度统计报告显示，同期我国新出生儿童数量为1615万人，享受生育保险待遇人员占实际发生生育事件人员的比例仅为10.8%。

3.明确规定生育保险逐步实现省级统筹层次

《社会保险法》第64条规定，生育保险基金要逐步实现省级统筹。生育保险基金实行省级统筹，在全省范围内统一制度政策、统一缴费比例、统一待遇计发办法、统一基金使用、统一基金预算、统一业务规程，能够有效分摊生育基金的风险，减轻基金支出的不均衡，有利于确定更为合理的缴费费率，有利于生育责任承担者在全省范围内享有同等的生育保障待遇，保护职工流动时的合法权益，对保障生育保险基金实现良性运行具有非常重要的作用。

20年来的改革实践证明，各地自下而上的改革思路设计的生育保险制度，不可能推动生育保险基金统筹层次自发提高，必须有国家的立法并配合强制措施，才能打破生育保险制度运行中所形成的地方利益格局，实现统筹层次的提高和统一。养老保险省级统筹之路就是很好的例证。我国养老保险统筹的探索和实践用了近20年时间，直到2009年底，全国31个省市和新疆建设兵团才全部实施了养老保险省级统筹办法。这期间，如果没有中央的三令五申，可能养老保险省级统筹工作至今还无法全部实现。

4.明确生育保险基金支付的待遇项目和水平

《社会保险法》规定，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。生育保险待遇全部由生育保险基金支付。女职工和男职工无就业配偶在围产检查以及生育时发生的医疗费用，都属于生育保险基金支付的范围。女职工在享受生育休假时，用人单位将停发工资，由生育保险基金发放生育津贴。《社会保险法》把生育保险的待遇项目明确进行罗列，能够纠正一些地方政策的错误做法。据全国人大常委会2010年对修订后的《中华人民共和国妇女权益保障法》实施检查情况反映，我国一些地方生育保险统筹基金只支付生育费用，不支付产假工资，工资仍由企业负担，严重影响了企业参加生育保险的积极性，加重了市场经济条件下女性就业的难度。同时，一些地方对生育费用采用定额支付的办法，降低生育保险的支付标准，增加了职工的经济负担。这些做法在一些地方招致了用人单位和职工双方对生育保险制度都不满意。此外在一般情况下，处于生育年龄的女性劳动者，其薪酬待遇在各用人单位处于中等偏下水平，有的属于最低水平。《社会保险法》在总结各地生育待遇实践基础上，最终确定把用人单位上年度月平均工资作为职工享受生育津贴的标准，把生育保障待遇与当地经济社会发展水平以及用人单位的实际情况相联系，是对生育期间妇女权益有福利倾向的保障措施，在现时期具有非常重要的意义。

5.生育保险把计划生育的福利待遇列入保障范围

《社会保险法》第55、56条规定，生育医疗费用包括计划生育医疗费用。计划生育手术休假期间，可以按照国家规定享受生育津贴。生育保险作为一项专门针对生育期间职工的特殊保障，与我国的人口政策紧密联系。计划生育政策作为我国的基本国策，在控制人口过快增长，提高人口素质方面发挥了巨大作用。《社会保险法》把计划生育列入了生育保险保障范围，对因计划生育发生的医疗费用以及因计划生育手术休假的育龄妇女，生育保险基金支付全部医疗费用，支付生育津贴。对符合计划生育法中晚婚晚育的育龄妇女，延长休假期间享受同等待遇。男性职工因计划生育手术，可以享受休假制度，休假期间生育保险基金将发放生育津贴，计划手术费用由生育保险基金支付；男性职工属于晚婚晚育的，很多地方规定男性享受休假待遇，休假期间享受生育津贴。《社会保险法》关于计划生育期间职工待遇的规定，与《人口与计划生育法》进行了衔接，实际上是将男性职工生育保险的权益进行了明确，适应了现代社会生育保险制度的发展方向。

加快推动生育保险制度规范发展

《社会保险法》的颁布实施，为生育保险制度进一步改革完善发展提供了重要的法律保障。各地应当在全面学习《社会保险法》的基础上，抓紧做好生育保险的政策修订工作，统一生育保险制度的立法宗旨、基本原则、制度内容，按照科学发展观的根本要求，坚持以人为本，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，努力构建覆盖城乡居民的生育保险体系。重点要做好以下六个方面的工作。

一是要做好生育保险政策的修订完善和整合工作。各地应结合本地经济发展状况，梳理和修改生育保险的相关政策，把过去散见于其他社会保险政策中的规定进行集中和整合，形成一部独立和完善的生育保险政策法规。对不符合《社会保险法》的政策规定要立即予以修改。对符合《社会保险法》关于生育保险的原则精神但没有明确列出的问题，如对失业人员生育保险待遇问题、城镇居民生育待遇支付问题、新型农村合作医疗保险成员生育费用支付问题、新生儿的医疗费用支出问题等，各地应在总结本地生育保险工作实践成果的基础上，在修订的生育保险政策中统一予以明确。

二是要全力扩大生育保险覆盖面，构建覆盖城乡居民的生育保险制度。要按照《社会保险法》的要求，尽快实现机关事业单位生育保险与企业生育保险制度的并轨，把各地行政区域内所有机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位全部纳入统筹范围。社会保险管理部门要加强与财政、组织、编制、民政等部门的工作协调力度，做好各类用人单位的参保登记、缴费工作。要充分发挥“五险合一”的优势，做好生育保险与养老保险、医疗保险等参保人员数据库的信息比对工作，要求用人单位必须为所有劳动者参加生育保险。与工会、妇联、计生等部门加强协同配合，加大宣传力度，提高生育保险认知度，把参加生育保险作为维护妇女权益的重要举措，积极扩大生育保险覆盖面。要认真做好非正规经济组织就业人员、有雇工的个体工商户以及自由职业人员参加生育保险工作的调研工作，逐步把所有劳动者纳入生育保险范围。

三是要合理确定生育保险缴费费率，逐步实现省级统筹。生育保险作为一项特殊的社会风险，其发生的概率是可以预测的。各地生育保险主管部门应与计生、卫生等部门共同配合，做好本地区计划生育妇女统计工作，准确把握生育变动的趋势，在合理确定生育保险待遇支出预算的基础上，按照“以支定收，收支基本平衡”的原则合理确定本地区生育保险缴费费率，严格控制各地生育保险基金累计结余总量，减轻用人单位负担。要借鉴养老保险省级统筹的做法，建立责任分担机制，明确各级政府责任，尽快实现省级统筹，分散生育风险。

四是细化生育保障待遇管理办法。生育保险经办机构应做好用人单位缴费基数的统计工作，保障职工领取生育津贴待遇时合法权益不受侵害。要加强对生育和计划生育的医疗费用控制。各地应结合当地的实际情况不断探索，针对生育活动的特点，研究适应生育医疗费用管理的办法，做好生育医疗待遇支付工作，保障个人不负担生育医疗费用支出。积极研究女性怀孕期间的围产保健费用支付办法，保护孕期妇女和胎儿的健康安全。要充分利用医疗保险管理的优势，通过建立生育医疗定点服务机构协议管理，完善生育医疗费用结算方式，加强费用单据审核等多种措施，在保证优生优育的前提下，控制不合理生育医疗费用支出的过快增长。

五是要加强生育保险基金的监管。加大基金的征缴管理力度，增加企业违法成本。对不按规定缴费的用人单位，处以应缴社保费数额数倍的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员加大处罚力度，研究制定对用人单位开户银行账户划扣，申请人民法院扣押、查封并拍卖等值财产等措施的规范性程序，对少缴漏缴的用人单位进行处罚，强化征缴措施。建立反保险欺诈机制，对骗保人员加大惩罚力度。定期向社会公布基金的收支情况，确保基金公开透明、安全稳健运行。

六是要尽快实现生育保险社会化服务。加强社会保险经办机构的建设，建立起符合市场经济要求的社会化管理体制，尽快实行生育津贴的社会化发放，减轻用人单位负担，为参保人员提供便捷服务。加大生育医疗费用的直接结算力度，参保人员因生育或计划生育而到医疗机构就诊医治时，个人不需支付医疗费用，由社保经办机构对医疗机构的医疗行为进行监督及结算。提升社会保险经办机构软硬件水平和人员队伍素质和能力，建立适应各地统筹基金管理的经办模式。畅通信息沟通渠道，接受社会各界监督，提高服务水平。