国际经济组织运作的绩效——基于集体委托代理理论的探讨

席艳乐，曹 亮

（1.上海工程技术大学 管理学院，上海 201620；2.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430074）

国际经济组织运作的绩效
——基于集体委托代理理论的探讨

席艳乐1，曹 亮2

（1.上海工程技术大学 管理学院，上海 201620；2.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430074）

作为国际公共产品供给的重要载体，国际经济组织在发挥积极作用的同时，也面临着诸多批评。鉴于国际经济组织对成员国资金、人力资本、政治支持等方面依赖的特殊性，以及外部环境压力、尤其是来自于成员国的直接压力都是影响经济组织正常运转的决定性因素，而对于大部分国际经济组织来说，绩效是通往合法性的道路，因此，对于当前国际经济组织运作绩效应看到：国家间权力的不对称性使得大国中心治理短期内不会改变；全球决策的多元化有助于扩大民主参与程度，促进全球问题的解决；发展中国家要积极参与政府间国际经济组织并强化自身责任，以最终推进改革进程。

集体委托代理理论；国际经济组织；绩效；国际公共产品

表1将国际经济组织运作不良绩效产生的影响因素进行了汇总。笔者认为，关于外部和内部因素及社会因素和物质因素不应该割裂开来讨论，而应该将其纳入总体的分析框架。更进一步，鉴于国际经济组织对成员国资金、人力资本、政治支持等方面依赖的特殊性，外部环境压力、尤其是来自于成员国的直接压力是经济组织正常运转的决定性影响因素，而同时也需考虑经济组织自身的官僚主义特征对自身利益的诉求，但前者最为重要。而为了更深入地研究外部环境压力的施加方式和作用条件，以及经济组织对成员国偏好和自身利益追求的反映，委托-代理模型具有其不可替代的学理效用。但是，由于国际经济组织多个成员国授权的典型特征，这使得委托-代理模型的应用不同于以往的一般研究，我们将在下面进行进一步的分析。

表1 不良绩效的来源

二、委托代理理论与国际经济组织的运作绩效

（一）委托-代理理论对国际组织运作绩效的适用性。

作为经济学中研究公司治理问题时所广泛采用的分析模式，委托-代理理论同样也适用于国际组织的研究。按照这种模式，国际经济组织是具有实体地位的代理方，它们执行其成员国授权的任务，而其章程或者宪章就是规定委托-代理关系的契约，国家之所以授权国际组织来执行各种政策任务，是由于国际经济组织本身表现出的特性和由此而发挥的作用。

作为一个独立的组织机构，其内部职员关心组织的存在，希望获得更多的预算、更多的组织任务以及更多的执行机会。由于国际组织有其自身的机构利益，它们在执行授权任务的过程中就可能出现偏离甚至违背成员国利益的情况。而成员国为防止或减少由国际组织的自主性行为而产生的“代理损耗”，又会采用各种正式和非正式的控制机制来监督和激励国际组织的行为。①正式的控制机制包括对执行理事会的批准、资金发放、撤出或减少经费预算的制裁性威胁等等。非正式的控制机制则包括组织任命、人员遴选和修改组织章程的威胁等等。由于各个成员国之间存在着不同程度的偏好异质性，在如何对国际组织实施这些控制机制的问题上常常无法形成比较一致的认识，这就使得控制机制常常难以有效地实施，从而使国际组织的独立行为在委托方意愿和要求的相互竞争和相互冲撞下游刃有余地发生，从而使“代理损耗”在已有的控制机制下难以削减和矫正。[8]（p104-111）

除了物质层面以外，国际组织的行为动力也来源于观念层面。例如，国际组织会积极宣称其权威性地位、培育其权威性形象，不断拓展其所负责的问题领域，以此来争取获得更多的外部资源；根据自己的专业和技术背景来理解和阐释其组织使命，并对完成使命的最合适方式进行自我设定，制定出他们所认为的最佳政策方案以及自身的组织文化有选择地解释成员国赋予的组织任务以及其他行为体所提出的政策建议。[9]（p86-138）

（二）共同代理的两种不同情形——多委托人关系与集体委托代理关系。

国际经济组织作为主权国家共同代理人的特征显而易见，但需要强调的是，已有的研究并没有认真区分共同代理所包含的不同情形，而这对于国际经济组织运作绩效的考察至关重要。

共同代理，即不止一个委托人授权同一个代理人。尽管共同代理无处不在，但是关于共同代理问题研究的历史却并不长，而且已有的研究也并没有认真区分共同代理所包含的不同情形。事实上，一个委托关系可能有一个或者多个委托人，而一个委托人可以是单个人也可以是一个法人实体。因此，当代理人与多个组织上不同的委托人之间有不止一个雇佣合同时，我们说这是一个“多委托人”代理关系。对于多委托人代理关系而言，多委托人相互之间是独立的。和同一个代理人之间，每个委托人持有一份独立的合约，他们可以与这个代理人进行单独的合约修改，而不需要其他委托人的同意。而如果一个代理人与一个委托人有单个合同，而且更进一步，这个委托人恰好由不止一个行为者组成，那么我们称这种关系为“集体委托”。与“多委托人”关系不同的是，集体委托中的成员不能脱离其他人单独行动。在向代理人发出指示之前，他们必须首先解决集体行动问题。而且他们和代理人之间，成员们共同持有一份惟一的集体合约，任何成员都不能单独修改该合约。集体委托人是我们在政治研究中最常见的类型，但实际研究中，却往往通过假定集体委托人可以共同行动而将其内部问题忽略，而这种分析是严重背离事实的。

（三）集体委托代理——国际经济组织运作的现实描述。

对于国际经济组织而言，国家授权给国际经济组织通过两个集体委托点，一是从公民到他们的本国政府。国内的偏好变化和压力的作用，通过代表机制、选举和立法的途径最终影响成员国对外的经济政策选择。二是从政府到国际经济组织。依照国际组织宪章，成员国政府通过雇佣专业工作人员依照国际组织结构来实现它们的决策。[10]（p219-237）这两个集体委托点中间都会存在代理懈怠问题。在这种更加复杂的决策结构中，个体国家面临着其国家利益是否通过授权国际经济组织而得以实现的战略问题。而第二个集体委托点的存在，则是国内授权给国际经济组织的关键差异所在。在其它条件不变的情况下，当国家的激励强度高于国际经济组织的保留效用时，国际经济组织会有足够的积极性来为组织内的国家提供代理服务。当国家的激励强度小于国际经济组织的保留效用时，国家委托国际经济组织代理其行使供给重要国际公共产品的职能，但是因为激励机制对国际经济组织没有起到激励作用，国际经济组织会选择偷懒，不付出努力。而且，代理人的保留效用越大，激励系数就要越大，否则国际经济组织会选择偷懒。更多地，在国际经济组织对成员国所要求的激励机制设计确定的情况下，国际经济组织的运作完全是成员国间利益博弈的结果，而这也是其运作效果的决定性因素。与主权国家相比，它们处于从属的地位。当国家间的力量结构处于均衡的状态，国际经济组织的国际行为就比较多地表现它的协调性和调节性。当力量结构失衡的时候，国际经济组织的倾向性就较为明显，常常站在强大力量的一方，这是国际经济组织的一种局限性特征。

三、国际经济组织运作的现实情况——来自IMF的一个例证

自IMF成立以来，在一个业已全球化的世界里，成员国遍布全球的IMF已成为促进全球增长和稳定的一块基石。总体而言，IMF提供的国际公共产品主要集中在货币体系安排、汇率安排、资本流动管理和增强国际金融体系稳健性方面，其根本目标是要确保国际货币和金融体系的稳定这一重要的国际公共产品的供给。然而，自20世纪90年代以来，IMF的运作饱受争议，而其自身也面临诸多改革的压力。

作为维护国际金融体系稳定的重要国际经济组织，IMF国际公共产品供给的激励机制是采用成员国认缴份额与其投票权相挂钩的方式。IMF作为主权国家的代理人，为了实现包括预算、威望等因素在内的自身利益最大化，国际经济组织对成员国所要求的激励机制设计有一定的范围，这也是国际经济组织作为代理人个体对自身利益诉求的体现。但作为主权国家的代理人，更多地，IMF的内部治理结构使得其职能的发挥不可避免地受到其委托人——以美国为首的大股东或股东集团的牵制。

以IMF与成员国贷款协议的签订为例，一方面，IMF“最后贷款人”作用的发挥受到债务国国内政治的影响，另一方面，由于IMF是由以美国为首的西方国家建立并主导，国际游戏规则和制度基本上由这些国家制定，因此也就必然着力维护西方发达国家，特别是少数西方大国的利益并受其价值观念的影响。而且由于发达国家的经济和政治实力，其对国际经济组织资金、人员、技术等方面的约束，使得当IMF的职能发挥过程中，与这些大国的利益相一致的话，其职能就能够有效地发挥作用，若不一致时，IMF的运作将会寸步难行。正如Stiglitz所言：“如果说IMF并没有明确地服务于华尔街的利益，那它至少也是在特别殷勤地伺候着华尔街的利益和观点”。[11]（p43-48）总之，由于 IMF 的几乎所有资源的使用对象和政策设计的实施对象主要是发展中国家，但发展中国家在资源使用的决定以及政策决策的制定上却没有发言权，这种投票权与政策实施对象间的不对称性，是IMF运作低效而饱受批评的重要原因。

四、国际经济组织运作绩效难题的评价与启示

（一）国家间权力的不对称性使得大国中心治理短期内不会改变。

政府间国际经济组织是经过各成员国的授权，对全球问题进行治理的机构，其治理的效果在很大程度上取决于各成员国的态度。政府间国际经济组织的运作一方面难以突破“集体行动逻辑”的障碍，另一方面由于权利的不对称，又使得体系中的大国或大国集团能利用各国间的相互依赖，为了一己私利而采取损人利己的行为。而且，只要大国权力中心结构依然根深蒂固地存在着，[12]（p92）国家间权力关系的不对称状态还主宰着国际体系，国家中心治理，特别是大国中心治理就不会发生变化。

（二）全球决策的多元化有助于扩大民主参与程度，促进全球问题的解决。

国际经济组织的制度缺陷以及全球治理机制的合理性缺失都根源于民主的不足。一方面，全球政策无法代表全世界各国及其公民的意愿，并且还没有建立起超国家的责任模型，民主有着空间上的限制，历史、语言和政治文化构成了领土性政治共同体的特征，但这些特征却没有在跨国层次上得以反映。在这种情况下强调“跨国民主”容易造成几个强势国家操控国际秩序的局面，“超国家的治理体系不仅总是强加政策给民族国家，而且也不服从于国内的政治同意，民族国家却只有接受它们的条款并面对这些条款带来的结果”。[13]（p281-304）另一方面，即便全球民主得以实现，它也趋向于使全球资本更加强化和合法化，而不是对全球权力加以控制。

国际社会中公共事务的管理途径则是多中心的、分散的、多途径的，而且全球公民社会的兴起进一步推动了全球治理决策的多元化。全球治理不仅要求正式的制度和组织制定和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力团体都要参与全球问题的治理。政府间国际经济组织要同非政府组织、各国政府和全球公民社会团体加强对话，建立咨询协调机制，从而提高全球决策的质量。国际政府组织只有加强与其他行为主体的协调和合作，日益严峻的全球问题才能通过个人与个人之间的利益调整、组织与集团之间的利益调整以及国家间利益的调整得到解决，最终形成人类的共同利益。

（三）发展中国家要积极参与政府间国际经济组织并强化自身责任，以最终推进改革进程。

实际上，只要几个最大的和最富裕的国家出于自身权力与利益的目的，把国际政府组织仅仅视为其国际行为的选择或限制，国际政府组织的构成与维持就将非常艰难。战后初期建立的、由发达国家主导的国际政治、经济及金融组织早已不适应今天全球化的发展形势的要求，对现有的国际机构进行改革，使发展中国家在国际政府组织中拥有更大的发言权，同时强化国际政府组织的责任约束，使其决策更加包容、更加公开等已势在必行。

从中短期来看，为了进一步推动国际经济组织改革，更好地发挥其国际公共产品供给职能，发展中国家应加强团结、协调各国对国际经济组织改革决策的立场。虽然发展中国家数量众多、经济利益不完全一致，难以形成一致意见，然而发展中国家应认识到，要想在国际经济组织中获得更多的发言权就需要不断求同存异，协调内部矛盾，用同一个声音说话，这样才能形成合力，否决发达国家提出的不利于发展中国家的动议。同时，由于全球性的国际经济组织基本上由西方国家建立并主导，没有主要发达国家的支持，国际经济组织现行的治理框架下任何实质性的改革都是无法进行的。因此，发展中国家必须学会在与发达国家的合作中寻求自身的利益。在国际经济组织中与发达国家积极对话、协商，充分发表自己的意见。发展中国家必须依靠并争取部分发达国家的支持来增加对国际经济组织决策的影响力，维护发展中国家的共同利益。从长期来看，国际经济组织决策机制的设置作为发达国家在全球政治经济实力的表现和结果，这充分说明，努力发展民族经济，增强综合国力才是发展中国家争取决策主动权的最有效的方法，也是发展中国家改革国际经济秩序的根本途径。

（四）中国参与国际经济组织的战略选择。

作为国际机制重要组成部分的国际经济组织已经成为中国制定和实现对外战略目标的一个关键因素。无论主动还是被动，中国国内政治、经济和社会进程越来越多地受到国际规范的影响，中国的外交行为也更多地被纳入到包含国际经济组织在内的国际机制的框架内。从国际层面上来看，中国要争取在国际体系中的优势地位和国际事务中更大的发言权，努力增进全球利益和国家利益的实现，这也是中国成为主动承担“全球责任”的“负责任大国”的应有之意。从国内层面来看，一方面，中国要正确处理好国家主权与国际经济组织的关系。另一方面，中国在国内经济体制和社会管理方面要更多地与国际准则接轨，中国应深入研究并逐渐适应这种情况，使国内改革开放与参与国际经济组织和区域组织形成良性互动。

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F116

A

1003-8477（2011）09-0074-04

一、国际经济组织运作绩效的影响因素分析

席艳乐（1982—），女，上海工程技术大学管理学院讲师。曹亮（1971—），男，中南财经政法大学工商管理学院教授、博士生导师。

上海工程技术大学校科研启动项目“国际公共产品视角下的国际经济组织运作”阶段性研究成果。项目编号：A-0501-11-005

责任编辑 姜凤玲

作为全球治理中的一种制度安排，国际经济组织①国际经济组织有广义与狭义之分。广义的国际经济组织泛指各种民间的和政府间的跨国经济实体。狭义的国际经济组织则仅指政府间的国际经济组织。本文中所指的国际经济组织指的是政府间的国际经济组织，也即，是个狭义的概念。在降低国家间交易费用，减少因缺乏预期而导致的国际冲突，实现诸如贸易、金融和发展等领域的国际公共产品方面发挥了不可否认的作用。然而，随着全球化进程的加速，作为当今世界中必要的但富有争议的活动者，国际经济组织也面临着诸多批评和对其改革的诉求。那么，国际经济组织的运行效果如何考量呢？正如Buchanan和Keohane所指出的，全球治理制度所受到的支持在很大程度上依赖于“它能够有效地发挥所设定的功能从而证明其存在的合法性”。[1]（p405-437）因此，对于大部分国际经济组织来说，绩效是通往合法性的道路，[2]（p9-11）这也使得我们对什么是绩效以及它源于何处，变得至关重要。

国际经济组织的运作绩效，简单来讲就是指该组织实现其既定目标的能力。那么国际经济组织运作好坏的影响因素有哪些呢？经济组织受制于决策设计和政府的控制 。[3]（p105）；[4]（p85）它们是一种自愿合作结构，通过帮助成员国克服合作问题从而产生相互收益。[5]（p215-233）在这种情况下，经济组织是成员国驱动的，尽管它们有一定的自主权，但是受到政府委托人的制约。这意味着，经济组织不良绩效的出现不是其自身的错误，而是源于成员国政府“委托人问题”的结果。一方面，[6]（p88）由于经济组织的使命并未有效综合成员国的意见，或者是成员国本身就对经济组织所要解决的潜在问题缺乏一致性意见，这也使得经济组织最终运转不良。经济组织的绩效受制于外部的物质压力。而另一方面，国际经济组织的自主性会随着它们在物质和信息资源上对其成员国的依赖的减少而增加。同时，由于国际经济组织所追求的使命通常是国际社会所珍视的目标，这也使得国际经济组织具备诸如理性-合法性权威、道德权威和专业权威等方面的优势。[7]（p101）国际经济组织的组织文化、内部工作人员自身战略利益诉求都会对经济组织目标的实现产生一定的影响。而且，在某些情况下，诸多国际经济组织所面临的问题是，由于缺乏足够的人力、物力资源而使得其工作人员无法完成既定目标。