当前形势下培育新型战略性城市增长极亟需破解的难题分析

□魏丽华

(中共河北省委党校,石家庄050061)

当前形势下培育新型战略性城市增长极亟需破解的难题分析

□魏丽华

(中共河北省委党校,石家庄050061)

新型战略性城市增长极,作为本课题提出的创新性概念,不同于一般意义的城市增长极,是一个融合了经济、社会与环境等多元因素的综合概念。因此,对于区域经济与社会的协调发展具有重要意义。然而,在新型战略性城市增长极的培育与发展过程中,不可避免地会遇到诸多难题。深入剖析这些亟须破解的难题,对于制定科学的区域发展战略,转变区域发展方式,具有重要意义。

新型战略性城市增长极;难题;发展方式

一、新型战略性城市增长极的内涵及其重要性分析

培育壮大城市增长极,对于区域经济的振兴,经济与社会的协调发展具有重要意义。佩鲁(1955)从技术创新与示范效应、资本的集中和输出及聚集经济三个方面分析了增长极对区域经济增长产生的重要作用。他认为,如果把发生支配效应的经济空间看做力场,那么位于这个力场中推进性单元就可以描述为增长极。增长极是围绕推进性的主导工业部门而组织的有活力的高度联合的一组产业,它不仅能迅速增长,而且能通过乘数效应推动其他部门的增长。因此,增长并非出现在所有地方,而是以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上,这些增长点或增长极通过不同的渠道向外扩散,并对整个经济产生不同的最终影响。

在此基础上,布代维尔(1955,1972)又从两个方面丰富了增长极的内涵：一是作为经济空间上的某种推动型产业;二是作为地理空间上产生集聚的城镇,即增长中心。并尤其强调推动型产业在经济发展中的作用。因此,他定义：增长极是指在城市配置不断扩大的工业综合体,并在影响范围内引导经济活动的进一步发展。他认为,经济空间是经济变量在地理空间之中或之上的运用,增长极在拥有推进型产业的复合体 城镇中出现。主张通过“最有效地规划配置增长极并通过其推进工业的机制”,来促进区域经济的发展。

此外,缪尔达尔(G.Myrdal)、赫尔希曼(A.0.Hirschman)等经济学家对增长极理论都进行了不断的补充与完善。在繁荣区域发展理论的同时,也为全球经济的发展提供了支持。然而,随着国际发展格局的演变,现有的相关理论在适应当前日益复杂多变的经济发展形势,并对之提供相关的指导与借鉴等方面,出现了欠缺。基于此背景,在前人研究的基础上,本课题提出创新性概念：新型战略性城市增长极。

当前形势下,就产业的发展方向而言,世界各国在不同程度遭受全球金融危机的冲击之后,发展战略性新兴产业已经成为各国走向经济复兴的选择和重点。对我国而言,在综合考虑当前世界区域经济发展格局以及我国当前发展所面临的国内外形势的基础上,加快培育发展战略性新兴产业,既是应对国际金融危机的需要,更是我国调整经济结构、转变发展方式、节能减排、应对气候变化,实现科学发展的需要。在此背景下,从区域发展的角度出发,实现区域协调共进、可持续发展的方向则是依托新兴战略性产业,培育壮大新型战略性城市增长极。

作为本课题提出的创新性概念,“新型战略性城市增长极”不同于一般意义上的城市增长极,它主要指：城市发展的源动力来自于关键核心技术,通过充分利用现有和潜在的优势,实现产学研的结合,科技与经济的结合,创新驱动与产业发展的结合,并且能够有效推动产业结构合理化与高度化进程和经济社会协调发展,能够统筹规划产业布局、城镇发展规模和建设时序的、具有广阔发展前景的新型城市、城市群或城市带。它以经济实力雄厚、产业聚集水平高、城市之间的协作度强、产业结构优化、基础设施完善、科技实力强、对外开放程度高、经济与社会和谐共进等为基本特征;它着眼于经济与社会的可持续发展,瞩目于城市内生增长潜力的培育。它是推动重点项目建设的载体、是利用外资的平台、是对外贸易的窗口、是加大经济技术合作的桥头堡。因此,通过新型战略性城市增长极的培育,以此来成为撬动区域经济崛起的支点,进而推动我国经济社会的协调发展、社会和谐度的提高,具有战略意义。

一方面,新型战略性城市增长极的培育与发展有利于提升产业竞争力。新型战略性城市增长极的内涵决定了其主导产业需要摒弃过去“三高四低” 高资源消耗度、高污染、高投入、低产出、低附加值、低要素回报率、低竞争力的粗放式城市发展模式,转为以拥有关键核心技术为城市发展的源动力,以关键核心产业的发展为载体,通过推动传统产业的高新化、高新技术的产业化、优势产业的集群化发展,来有效推动产业结构的合理化与高度化进程,进而在实现城市的科学发展、可持续发展的同时,实现产业核心竞争力的提升。

另一方面,新型战略性城市增长极的培育与发展还有利于增强城市发展的可持续力。当前我国的区域经济发展中的突出问题之一,就是在行政区划经济的大环境下,一味追求GDP增长而导致的空间开发无序现象严重。区域经济的数字增长以过度占用土地、矿产、水等资源和环境损害为代价,众多区域都不同程度地存在着忽视资源环境承载力的盲目开发现象,致使资源更加匮乏,生态环境更加恶化,城市的可持续发展面临严重威胁。而培育发展新型战略性城市增长极,“通过合理规划城镇发展规模和建设时序,以创新与科技的蓬勃发展为核心,以中心城市为依托,以各类别的城镇、产业园区、经济协作区为载体,以工业文明和城市文明的繁荣、经济活动联系的日益紧密,产业关联度的日益增强为媒介,可以有效地提高城市之间的协作度和对内、对外的开放度,强化科技与创新对城市的承载力”[1]。进而有效弥补现有行政区规划的不足,以差异化、互补化、协作化的竞合发展走出一条新型化、战略化以及科学化的发展路径,进而提高城市发展的可持续力。

综上分析可以看出,新型战略性城市增长极在区域经济与社会的可持续发展中扮演重要角色。然而,不可否认的是,在其培育与发展过程中会遇到诸多难题,对这些难题的认识深度和解决程度在很大意义上决定着这一事项的进程。因此,深入探讨这些难题,就具有了尤为突出的现实意义和战略意义。

二、培育新型战略性城市增长极需要破解的难题

1.新型战略性城市增长极不同于一般意义的城市增长极,准确把握其内涵,摆脱过去粗放式的发展模式,是制定科学的城市发展战略规划的重要前提

新型战略性城市增长极不同于一般意义的城市增长极,它的特点主要体现在以下几方面：

第一,新型战略性城市增长极的核心在于创新的发展和关键核心技术的掌握。过去很长一段时间内,我国很多城市的高速增长是通过对大量的能源和原材料的过度使用与高消耗、对土地和水等稀缺资源的大量占用与开发、对废水、废气、废渣等污染物的高排放来实现的。粗放式的发展道路已经给城市的后续发展带来了严重的后遗症。例如,造成了严重的产业结构失衡。从2003年以来,针对部分产业的过快扩张,如钢铁、水泥、电解铝等的盲目发展,国务院相关部委进行了严厉的调控。事实上,相关产业的结构失衡与城市的粗放发展直接相关。房地产业的过快发展,在拉动钢铁、水泥、建材等行业快速发展的同时,既导致了产业结构的畸形发展,也直接导致了由于大量的耕地被占用而使得农业等相关产业的发展受到了一定的损害。再如,城市的粗放式发展还导致了投资与消费的严重失衡。投资的快速增长与消费,尤其是国内消费的持续低迷形成鲜明对比,既造成了产能的非理性扩展,也为国民经济可持续化的发展埋下了隐患。此外,粗放式的城市发展,还导致了城乡差距的日益扩大,以及社会事业的发展严重滞后于经济的发展。总之,日益严峻的环境代价、高度失衡的城市发展速度与能源消耗比率、资源的过度开采与利用、土地的大量被占用……无不彰显着粗放式城市发展模式给经济与社会发展带来的日益凸显的弊端。

与此相对应,培育新型战略性城市增长极,则是通过充分利用城市现有和潜在的优势,以产学研的结合、科技与经济的结合、创新驱动与产业发展的结合,在经济发展方式转变、产业结构优化升级、产业发展模式集约化的演进路径中,推动资本与产业的融合、产业与创新的融合、创新与发展的融合,进而实现城市发展由要素驱动向资本驱动、创新驱动的升级。

第二,新型战略性城市增长极的关键在于战略性新兴产业的培育与发展。金融危机爆发以来,各国都把抢占经济科技制高点作为战略重点,把推动科技创新作为重要的战略投资,把发展高新技术及产业作为带动经济社会发展的战略突破口。新兴战略性产业,作为各区域推动产业结构调整,优化产业布局,提高产业竞争力的重要选择,已经逐步被纳入各地的发展战略规划之中。事实上,加快培育战略性新兴产业,不仅是应对国际金融危机的有效举措,而且对于调整经济结构、转变发展方式、培育城市新的经济增长点、推动节能减排、应对气候变化,实现科学发展,都具有重要意义,其将会成为推动区域经济发展乃至世界经济发展的主导力量。

鉴于此,新型战略性城市增长极的培育与发展,亟须以战略性新兴产业的发展为契机,充分发挥其所特有的：长期稳定且广阔的市场前景;关键核心技术的掌握,良好的经济技术与社会效益;产业关联度高,带动系数大、就业机会多、产业链条长;以及能有效兼顾一、二、三产业和经济社会协调发展、资源消耗低、环境污染少等诸多特点,推动传统的高投入、高排放、高耗能和高污染的粗放型产业发展模式向集约式、低碳型、高附加值和高效率型产业发展模式转换,实现统筹规划产业布局、结构调整、发展规模和建设时序,提高发展效率和创新能力,培育区域经济的新增长点,在全球新一轮的利益分配格局和国际分工中提升区域的主导权与话语权。

第三,新型战略性城市增长极的重点在于经济发展与社会事业的协调共进。无论是佩鲁,还是布代维尔,亦或其他的经济学者,在增长极相关理论中,都瞩目于主导产业的发展,强调产业的关联效应,对经济发展过程中的社会事业、公共事业,给予的关注度较少。当前我国的区域发展,也在很大程度上侧重于经济的增长,对于社会事业、环保事业等公共事业则重视不足,从而导致我国形成了经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的尴尬局面。社会事业的发展滞后于经济的发展,对经济发展的制约作用正在日益显现,并在一定程度上成为构建和谐社会的“不和谐”音符。

而新型战略性城市增长极,它既着眼于经济的快速发展,也着眼于社会的和谐发展;既着眼于产业竞争力的提升,也着眼于对资源的保护和环境承载力的提升;既着眼于城市实力的提高,也着眼于城乡之间统筹力的提升;既着眼于区域物质文明的建设,也着眼于精神文明与文化软实力的提升。总之,新型战略性城市增长极,是一个融合了城市竞争力、产业支撑力、城乡统筹力、环境承载力、文化软实力等多元因素的有机体系。因此,通过新型战略性城市增长极的培育与发展,一方面,可以有效加快城市周边的中小城镇、县域经济以及新农村的建设步伐,增强城市对周边区域的辐射力与带动力,扩大城市发展的外溢效应,缩小城乡差距。另一方面,还可以推进城乡社会公共服务网络体系的建设,加快形成和谐、平等的城乡经济社会发展一体化的新格局;同时,还有利于开发、弘扬当地的文化资源,通过相关文化产业的发展彰显地域民俗风情,突出城市发展的个性化与特色化,增强文化对城市发展的影响力;此外,也有利于生态功能区的建设,完善生态涵养,保障生态安全,通过对重点领域关键技术的研发,达到对资源的合理开发、有效治理、科学利用,实现自然生态系统、社会发展系统与经济运行系统,三大体系的良性循环,进而增强城市发展的生命力和可持续力。

2.新型战略性城市增长极兼具新型性、战略性与增长性等多元化特点,在动态中把握均衡,是实现城市科学发展、可持续发展的关键环节

图1 新型战略性城市增长极兼具的多元化特点示意图

新型战略性城市增长极的新型性,主要体现在：其区别于过去一般意义上的粗放型城市增长极。它强调科学技术对城市发展的支撑力,瞩目于社会事业的协调共进,通过创新的发展与产业的升级演进,有效推动产业结构的优化升级与经济社会的和谐发展,从而使城市发展具有旺盛生命力和广阔发展前景的若干新型城市、城市群或城市带。

新型战略性城市增长极的战略性,主要体现在：新型战略性城市增长极的培育与发展,无论是从产业结构的调整与升级,还是从经济发展方式的转变等领域,都是对过去长期沿袭的发展路径的重大变革。这一变革的长期性、历史性与艰巨性决定了其发展道路不是一帆风顺的,也不是一蹴而就的。但作为城市发展的方向,其所具有的战略意义与时代价值则是不可忽视的。因此,要将新型战略性城市增长极的培育与发展,作为一项长期的历史战略任务加以统筹规划,既不能急于求成、急功近利,也不可半途而废。

新型战略性城市增长极的增长性,则主要体现在：新型战略性城市增长极,其出发点和落脚点依然是城市的发展与增长。而城市的发展与增长则主要体现在：经济的发展度、对外的开放度、人民生活的满意度、社会的和谐度、发展路径的可持续度等诸多领域。因此,新型战略性城市增长极的培育,离不开城市的发展,并且与城市的科学发展、可持续发展、和谐发展密切相关。

总之,兼具新型性、战略性与增长性三者于一体的新型战略性城市增长极(其示意图如上图所示)的培育与发展,有利于提升产业的竞争力、提高城市发展的可持续力,增强区域发展的生命力,对于加快建设发达城市、生态城市、和谐城市具有重要意义。

3.新型战略性城市增长极的培育与发展是一个长期的历史过程,改革当前对地方政府官员的政绩考核体制,实现考核标准的动态化、科学化,是实现城市和谐发展的重要保障

公共选择学派将政府看做为追求自身利益最大化的理性人。地方政府作为整个政府系统的重要组成部分,同样也有其自身利益,包括地方公共利益、地方政府内部的部门利益和地方政府官员的个人利益等。

而新型战略性城市增长极的培育与发展,是一个长期的、系统的历史过程,不可能取得立竿见影的效果。甚至在一定的发展历史阶段,受财政预算、产业成长历程、治理成本等因素约束,财政收入、税收等凸显地方政府政绩的一些指标还会出现增长放缓甚至停滞。“而地方政府作为中央政府在一定辖区的代理者,二者之间的委托—代理关系使得地方政府官员既面临政绩考核压力又面临一定的财政压力;地方政府作为地方利益的代表者和具有自身独立利益的主体者,还面临着同层级的地方政府之间激烈的竞争博弈关系。”[2]积累足够政治资本的愿望,竞争的压力、政治晋升的动力以及实现增长的执行力,这些都强化了任期有限的地方政府在一定时期内实现辖区发展的各种政策与行为的期限性、时效性和功利性。而这些政策和行为与培育战略性城市增长极的政策和行为并非总是呈一致性,甚至在一定的情况下,还会呈现相逆性,从而不利于城市战略性增长极的培育与可持续发展。例如：培育新型战略性城市增长极,需要不断完善创新体系建设,加快科技与研发进程,推动城市发展向创新驱动型、科技驱动型转变。而这是件耗时、耗财、耗力、风险大、见效慢的长期工程。再如,培育新型战略性城市增长极,就需要对现有产业结构进行调整与优化,培育一批具有科技含量高、产业关联度强、高附加值、低污染、低资源消耗等特征的主导产业。这种情形下,一方面,这些产业的发展需要一个长期过程,见效缓慢;另一方面,需要对现有产业发展格局进行有进有退、有保有控的调整。在“退与控”的过程中就会有财政的损失、就业的下降。在“指标决定政绩”、“提拔干部看数字”的习惯思维影响下,地方政府缺乏主动“退”、甘心“控”的积极性,也缺乏积极“进”、尽心“保”的主动性。因此,在过多突出城市经济运行的规模,而忽略城市运行的内涵与质量的地方政府政绩评估指标体系和考核制度带来的弊端日益突出的情况下,构建全面的、科学的、系统的区域发展评价指标系统,迫在眉睫。

鉴于此,就需要改革当前地方政府绩效考核过程中对地方年度国内增加值和增长幅度、财政收入和增长幅度、吸引内外资额和增长幅度、外贸出口完成额和增长幅度等一系列刚性指标的过度重视,建立并完善科学、客观、合理的地方政府绩效考核机制。例如,考核地方政府官员,既要看 GDP和增速等经济指标,也要看城镇失业率、人均收入水平、产业附加值、投入产出回报率、资源利用效率、科技创新成果、品牌数量、集群效益、市场秩序、环境保护力度、企业污染度、社会保障事业的支出等反映国计民生、社会进步、生态建设的指标。并且还要“善于用全面、历史、客观的眼光评价政府的工作成果。不仅要肯定政府的‘显绩’,也要考察政府的‘潜绩’。评估政府工作得失,不仅要观察当前的效益,也要分析长远的影响……淡化预期性指标,强化约束性指标,为地方政府推进经济发展、社会进步树立正确航标”。[3]从而为新型战略性城市增长极的培育营造宽松、宽容、宽广的发展环境。

三、结语

总之,新型战略性城市增长极的“新型性”、“战略性”和“增长性”,对于我国区域经济发展的重要意义是不言而喻的。充分重视并发挥其所具有的发展模式的新型性、发展期限的战略性以及发展目标的增长性,以战略眼光,进行战略思维,作出战略规划,实施战略举措,创新工作模式,借助强势城市(城市群、城市带)的出现、优势区域的形成,多措并举地推动新型战略性城市增长极的培育与发展,以此来实现区域资源的共享、城市之间优势的互补,进而实现区域互惠双赢、协同发展的目标,为城市经济的发展培植内生驱动力。

[1]魏丽华.培育发展我国新型战略性城市增长极的重要性及路径选择[J].理论导刊,2010,(11).

[2]魏丽华,冷宣荣.中部地区引进区域性战略投资者需要破解的难题分析[J].中州学刊,2010,(4).

[3]赵健仲,震古.改进政府绩效考核体系 访全国政协委员欧成中[N].中国经济时报,2010-03-05.

Analysis on Difficulties of Cultivating the New Type Strategic City Growth Pole in Current Situation

Wei Li-hua
(Party School of Hebei Provincial Committee of the C.P.C.,Shijiazhuang 050061,China)

The New Type Strategic City Growth Pole,as the concept of the project proposed newly,differs from the common city growth pole,and is a synthetical concept that compromised many factors such as economy,society and environment,etc.So,it plays an important role to the regional economy and society coordinated development.However,during its cultivating and developing,there will be many difficulties.Hence analyzing the difficulties will be important to formulate the scientific regional development strategy and change the regional development model.

New Type Strategic City Growth Pole;difficulty;development model

F061.5

A

1003-4919(2011)03-0055-05

2011-01-13

本文系2010年度河北省社会科学发展研究课题“多元化差异性优势背景下培育壮大河北省新型战略性城市增长极研究”(编号：201004043)和全国党校系统2010年调研课题“国际金融危机后中国经济面临的挑战与对策”之子课题“后危机时代培育壮大我国多元化差异性优势下的新型战略性城市增长极研究”的阶段性成果

魏丽华(1979— ),女,河北易县人,中共河北省委党校讲师,研究方向：产业经济学。