财政需要明白账

文/余 力

财政需要明白账

文/余 力

60多年来，特别是改革开放32年来，中国社会面貌发生了深刻、积极的变化。中国不但已初步建立起社会主义市场经济制度，更处在从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中。

在中国急速追赶现代文明的进程中，最引人注目的特征之一，是政府行政权力在各项事业中引人注目的强大作用。国内舆论对行政支出的关注始于新世纪之后，但升温的速度很快。尤其是近10多年来，中国的行政管理费支出迅猛攀升，以致年均支出净增上千亿元。围绕该议题引发的绝大多数讨论所依据的基本事实，都集中在如表1所包含的信息范围内。

表1显示，截止2006年，中国行政支出（当时称行政管理费）占财政支出的比重加速增长始于1998年以后。但在探寻这种变化背后的原因时，人们都同意，改革开放至今，中国的政府管理体制历经了广泛但不深刻的变革。最基本的事实和最基本的问题，均可由表2、表3很直观、但也相对肤浅地表现出来。

相比之下，表1展示的是中国旧称行政管理费的加速增长的起始时间和增长趋势，及其必要的参照性经济指标。目前，国内学者、记者的各种质疑所依据的事实，差不多全部集中在这一个点上。而一些骇人的数据可能更具新闻价值和舆论监督的意义。

表2所给出的信息主要包括以下内容。

——社会保障费增幅居首，高达231倍。这一方面说明中国的财政制度正在从政府财政向公共财政转型，另一方面，也暗示了中国经济体制转型过程中的社会保障费用支出的起点很低。

——行政管理费高达143倍的增幅，无疑会使纳税人产生血压骤然升高的感觉。政府有关部门起码没有向公众充分解释其中合理的部分，比如为抵消通胀因素而提高公职人员工资的那数十倍增支理由。当然，问题远不这么简单。

表1：行政管理费与GDP、财政支出增幅比较（倍）

表2：中国财政支出结构的总体变化（2007/1978）［倍］

表3：国务院组成机构数量变化（1982～2008）

——经济建设费增幅最小，仅15倍，能在相当程度上证实自改革开放以来，中国政府致力于让市场来发挥配置资源的作用是卓有成效的。

表3所未及“自我表扬”的重要内容正是，那些被裁撤的部委原先大都集中在经济口，曾经都是管企业的“婆婆”，现在都从国务院的正式组成机构里消失了。中国转变政府职能的改革成效正如萨缪尔森所说，“在政府支出的领域最能看出政府作用的变化”。可问题在于，为什么机构少了，花钱却反而多了呢？

由于政府行政组织无需像市场中的经济组织那样处于竞争状态，所以行政组织鲜有经济组织那样的破产。前者可以举债运行，用征税权力对越来越多的债务进行担保。然而，若仅以此作为衡量中国政府行政成本问题的是非标准，那是远远不够的。到目前为止，变革前进中的中国仍深深地依赖政府的行政力量。

近年来，关注中国行政支出的人士还需要面对一个更为棘手的事实——

如何从各级政府财政收支的预决算报告和统计资料中，比较准确地判断行政支出的确切数额与实际用途。在绝大多数情况下，人们只能粗略了解“一篮子”行政支出总额，起步于此也止步于此。政务信息短缺的事实与由此产生的问题疑问是并存的。

而构成因果关系的现象则是，行政支出的数额与用途越神秘，人们的疑惑就越难以消弭。这种情况已被财政预决算报告“内行说不清，外行看不懂”之说刻画得相当准确，并诱发了一些大而化之、似是而非而且很动情的猜测。

中国是一个社会形态正在发生迅速变化的大国，各地区、各领域的发展不平衡。坦率说，人们很难指望《政府信息公开条例》能使人们很快透视中国行政支出的丰富细节，但先构筑形式、后赋予实质的程序无疑是正确的。很现实的问题是，即使中央政府乐于将涉及各级各地方政府行政支出数额和用途的信息全部公开，目前在统计技术上也有不小的障碍，正如中国人大预算工作委员会主任高强2010年6月17日接受《新京报》记者采访时所说：“预算管理的很多基础性工作还不够完善”。 2010年5月26日，国家统计局、监察部、司法部联合印发通知，决定在全国范围内开展统计执法大检查，说明中央了解统计工作中的问题。

随着中国各级、各部门、各地方政府的财政、行政信息进一步对外公开，可以预期，涉及“钱”的政务公开不仅会使“权力在阳光下运行”，也有利于强化财政预算的约束力量。然而，简单的改革目标不会自动取代复杂的改革过程，比如四川巴中市白庙乡政府公开财务支出信息后，来白庙乡的上级部门的工作人员比以往少了一半，70%以上的工作人员都是来去匆匆，与之相伴的现象是宝贵的“项目”也无踪影了。如果所有基层政府都晾晒财务账，情况会怎样？暂不考虑由此对白庙乡的工作带来的影响，该事件本身至少说明，财政信息公开对约束政府行为确有一定作用。而对于公众来说，财政预算如果要产生什么，它首先应该产生诚实。

事实上，中国政府正在逐步推动“阳光财政”，以满足公民、纳税人对政务信息和公共资金去向的知情权利。应当看到这种趋势具有不可逆转的性质，同时也兼有相对缓慢的特征。乐观而言，“渐进”的关键不在于“慢”而在于“进”。■