国土资源法律评价刍议

孙英辉,张锦高

(1.国土资源部中国土地矿产法律事务中心,北京100034;2.中国地质大学,湖北武汉430074)

国土资源法律评价刍议

孙英辉1,张锦高2

(1.国土资源部中国土地矿产法律事务中心,北京100034;2.中国地质大学,湖北武汉430074)

国土资源法律评价是基于法律评价的基本原理,结合系统科学等现代科学技术手段、方法,对国土资源法律及其体系进行的法律规范评价和法律价值评价。结合中国实际,对国土资源法律评价系统的构成——国土资源法律评价的主体、客体及其内容,国土资源评价的指标体系,国土资源评价的方法,国土资源法律评价的程序设置进行了探讨。

国土资源法律;评价工程;法律评价

法律评价是社会主体对法律现象的认识活动形式,是社会主体基于自身需要而对法律现象的功能、价值、作用、含义等所作的事实、价值和审美判断与评定[1](P24-27)。结合国土资源管理的特性,国土资源法律评价可以定义为:参与国土资源开发、利用、保护和管理全过程中相关主体依据特定的标准、运用特定的方法对国土资源法律及其实施状况做出的规范判断和价值评估。国土资源法律规范的判断,即法律规范的评价,是指对国土资源法律的内容、形式、性质、特征等状态的评价,即对国土资源法律规范的认识;国土资源法律的价值评估,即法律价值评价,是指相关主体对国土资源法律是否满足其需要的评判[2](P416),即对国土资源法律价值的认识。

国土资源法律评价是一项可以运用系统科学和计算机技术等现代科技手段对国土资源法律进行规范评价和价值评价的复杂系统工程,是一系列旨在解决国土资源法律制度建设和法治问题的实践活动。按照系统工程学的一般原理,国土资源法律评价工程应该运行于相应的评价平台,并遵循一定的技术流程和规范,是从准备基础资料,研究基础理论和基础方法,到研究评价指标、评价模型,再到模型检验,建立法律评价系统,最后进行系统优化和实证评价的一个闭环体系结构。

一、国土资源法律评价的必要性

(一)推进国土资源法治建设

当前我国处于经济高速发展的时期,社会政治、经济、文化诸多方面处于更新、变革状态。新的社会形势对国土资源行政管理提出了更高要求,即要求我们进一步贯彻社会主义法治理念,全面推进依法行政,要求国土资源法律必须贯彻科学发展观,适应转变经济增长方式和建设资源节约型、环境友好型社会的需要。在此情形下,继续推进国土资源法治,首先必须建立国土资源法律评价指标体系,运用系统工程的方法,对国土资源法律本身及其立法前、立法后情况进行评价,全面掌握依法行政状况,科学评估法治建设水平。在对国土资源法律评价基础上,以“两法”修改为契机,夯实法制基础,以完善国土资源法律体系,达到国土资源立法资源的优化配置和改善国土资源法律系统动态品质的目的。

(二)完善国土资源法律体系

当前,国土资源法律体系初步建立,较为完善,但是也存在一些缺陷和不足。部分法律法规在结构设计和内容上日显陈旧;对重大理论问题研究薄弱,对重大现实问题难以应对,法律制度建设方面缺乏新的突破;国土资源权力配置不清,集中统一管理的法律和体制障碍明显;部分法律内容规定模糊不清或者过于原则,不便于操作;部分法律有关法律责任的规定效能低等。这些缺陷和不足,使得当前的国土资源法律体系难以适应新形势的发展要求,呈现出“四个背离”的趋势:一是国土资源法制建设的加强趋势与国土资源法律绩效低下或绩效下降之间的背离趋势;二是为建立公正有序的国土资源工作秩序而付出的高昂社会成本与低水平的秩序效果甚至是局部性秩序恶化之间的背离趋势;三是国土资源法律制度的社会效益低于预期与制度运行的高昂社会成本之间的背离趋势;四是国土资源法律知识在社会生活中的逐渐普及与法律公信力的衰退之间的背离趋势。

为了扭转这种局面,必须对国土资源法律体系予以完善。只有建立促进法律与法律评价之间的信息“传递—反馈—矫正”的机制,使“法律运动”积极地反馈社会相关主体对之的评价,并及时修正“法律运动”中存在的不足,才能促进国土资源法律的逐渐完善,促进社会相关主体对国土资源法律的肯定性和积极性评价,增强其对国土资源法律的信仰,促进国土资源法律的更好实施。

(三)实现良法之治

“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[3](P199)良好的法律可以引导可持续发展,促进经济的增长;可以保障生态文明的落实,实现自然—社会的和谐;可以推广先进的法律理念,推动“资源节约型、环境友好型社会”的构建。国土资源法律体系的进一步完善必须保证其良法的本质。判断一部法律是否为良法的基本标准是价值合理性、规范合理性、体制合理性以及程序合理性[4](P71-72)。因而,国土资源事业的治理要实现良法之治,必须对国土资源法律的目标价值、价值体系进行综合分析,必须对国土资源法律体系结构的完整性、规则要素的齐备性、内容组合的确定性和语言文字的精确性进行全面考量,必须对国土资源管理体制和“权利—义务”构造进行重新判断,必须对国土资源法律立法是否民主、程序是否规范、决策是否公开等进行评判。

“理性地研究法律,当前的主宰者或许还是‘白纸黑字’的研究者,但未来属于统计学和经济学的研究者。”[5](P469)面对国土资源法律体系这个开放复杂的巨系统,运用定性到定量综合集成方法对之进行评价,是法律研究前瞻性的现实之需,也是良法之治的应有之意。

二、国土资源法律评价系统的构成

(一)国土资源法律评价的主体

当前,国土资源法律的评价主体应以立法部门为主,相关执法管理部门为辅,同时注重广泛引入社会力量共同参与。因为国土资源法律实施中涉及政策方面的信息公开程度不易把握。就国土资源法律评价工作的专业性和有效性而言,由国土资源立法部门或者执法管理部门承担评价工作具有较强的操作性。由社会力量与其共同组成评估主体,不但能够充分利用立法、执法部门所掌握的法律资源,还可以最大限度地发挥社会力量的监督制约作用;同时还能够促进立法与社会的良性互动,从而提高国土资源法律效益评估工作的有效性和客观性。

由于国土资源立法部门和执法管理部门与被评价法律具有一定的利益关系,容易影响评价工作的客观公正性。因此从长远来看,根据“自然正义原则”的要求,最理想的评估主体模式应当是由独立的第三方评价机构自主开展的评估,由独立机构自主评估得出的评估结果公信度更高,因为其在实际运行的过程中摆脱了对国家行政主管部门的依赖,能够独立、自主、客观和公正的开展工作。而根据我国现行政治体制,中国人民政治协商会议具有民主监督职能,也可以作为国土资源法律评价的主体。

(二)国土资源法律评价的客体

国土资源部发布的《国土资源系统开展法制宣传教育的第五个五年规划 (2006—2010年)》的目标之一是:国土资源法律法规框架体系基本建立,国土资源管理法治环境明显改善。至今,我国的国土资源法律体系已经基本形成,国土资源管理的各个领域都已基本纳入法治的轨道。目前,以《矿产资源法》、《土地管理法》等十七部国土资源相关法律为基础,以《矿产资源法实施条例》、《土地管理法实施条例》等二十多部配套法规,与大量的地方性法规和部门规章为补充的国土资源法律体系框架基本形成[6](P85-86)。这样就为国土资源法律评价提供了系统的评价客体。对于国土资源法律体系的完备性及其内容的动态运行进行评价,构成了国土资源法律评价的主要任务。

(三)国土资源法律评价的内容

基于法律的实体性,国土资源法律评价的内容可以分为对国土资源法律体系的评价和对国土资源法律法规的评价。鉴于系统工程研究具有很好的开放性和包容性,其研究领域已经延伸到自然、社会、人文各个学科[7](P1-6),因此可以运用系统工程原理进行国土资源法律评价。

国土资源法律体系是指我国全部现行的国土资源法律规范经过分层分类组合而形成的有机联系的统一整体。对国土资源法律体系进行法律评价就是把它当作一个总系统进行优化研究。具体包括国土资源法律体系“调节机制研究”和“演化研究”[8](P35-53)。

1.国土资源法律体系的“调节机制研究”,是对法律及其衍生系统 (立法、司法以及执法部门)的结构及动作原理,各子系统之间的关系,以及系统和环境 (包括经济、社会、政治、文化等方面)的静态关系的综合研究。

2.国土资源法律体系的“演化研究”是从时间维度对系统的动态而不是静态的研究,同时强调对系统生成以及系统和环境互动过程的研究,强化系统对现实需求 (应急状况)的反应。

作为国土资源法律评价子系统的国土资源法律法规评价,评价对象数量庞大,出于评价效益的考虑,评价对象的选择应遵循“重要且急迫”的原则,既贴近社会现实、关注社会公共利益,又兼顾评估成本,既考虑社会公众的关注程度,又考虑评估对执法可能产生的影响。具体而言,评估内容的选择应该综合考虑如下因素:

1.对人民群众切身利益有重大影响的法律法规。对与人民群众切身利益密切相关的国土资源法律法规进行法律实施评价,体现了立法为民的理念。

2.由于经济社会形势的变化,亟需进行修改的法律、法规。我国经济社会发展速度较快,国土资源领域容易出现一些新问题、新情况,这就对国土资源法律提出了新的要求,对这方面的法律进行评价,不但可以及时发现制度设计中的不合理因素,并对其及时进行纠偏或者拾遗补漏,而且能够适应经济社会的发展要求。

3.公权力比较集中的法律、法规。由于国土资源多为国家“一级所有”,公权力容易扩张,选择公权力比较集中的法律和法规进行评价,便于及时消除由于制度设计上的瑕疵而对公共秩序和公民私权造成的不良影响,同时,还可以对公权力的运行进行有效的监督。

三、国土资源法律评价的指标体系

国土资源法律的评价指标包括国土资源法律规范的评价指标和法律价值评价指标。

(一)国土资源法律规范的评价指标

国土资源法律的规范评价是对国土资源法律的外部表现形式和内部结构的评价,即对法律概念、法律逻辑、法律原则和规则及其法律的表述载体的评价。具体包括:

1.法律的确定性。法律是人们行为的准则,它必须明确地告诉人们可以、应该、必须或禁止做某事、实施某一行为。

2.法律的稳定性。法律一经制定和颁布,就必须保持一定的稳定性,不得随意修改或废止,以便于法律施行和人们遵行。

3.法律的系统性。法律作为一个行为规范体系,必须保持内部的协调统一,相互之间不得出现矛盾和对立。

4.法律的公开性。法律必须文本化、明文化,向社会公布,公之于众。

5.法律的逻辑性。法律规范的结构、用语等等必须合乎逻辑,以免出现歧义。

6.法律的详备性。法律体系应当做到法的各部门门类齐全,各部门法应该明确、详细而完备,以保证社会生活的各个领域均有法可依,避免法律空白。

7.法律的可操作性。法律必须适应化解社会矛盾纠纷的需要,具有极强的规则性、技术性、明显性,以便能及时有效地应付和排除法律纠纷问题。

(二)国土资源法律价值的评价指标

国土资源法律的价值评价指标就是国土资源法律对评价主体需求的满足与否及满足程度的判断元素。具体包括:

1.法律颁布时所产生的社会反响。主要表现在社会各阶层,特别是广大人民群众,对所颁布的国土资源法律的态度。这一态度往往是相对的,是与人们的阶级立场、文化观念和知识水平相关联的。

2.法律的被实施程度,即制定法律的目的是否在实际社会生活中得以实现,是否得到或者多大程度上得到人们的贯彻执行。

3.法律实施后产生的社会效果,是否达到了预期的立法目的,是促进还是阻碍了经济社会的发展,规定的执法体制、机制是否适应经济社会发展的情况。主要表现:在经济建设上,国土资源法律的颁布实施对增加社会物质财富的作用,是否促进了资源的优化配置和使用,提高了效率;在文化塑造上,国土资源法律的颁布实施是否促进了社会的安定团结和社会风气的改善,是否维护行业秩序的和谐稳定。

4.法律是否符合平等、正义、自由、安全等价值取向。平等是源自人类的天性,正义是给予人所应该给予的东西,国土资源法律制度必须体现平等的价值,使每个人都得到正当的结果,并保证和扩展每个人在其领域内的最低限度的自由。保障国土资源法律的安全性,必须建立国土资源法治工作的动态监测与分析系统,确立国土资源法律风险的预警与预处理机制。

四、国土资源法律评价的方法

国土资源法律评价可以综合运用多种定性和定量的方法,对国土资源法律相关的信息和材料进行评估,最终得出科学的评价结论。所谓定性的评价方法,是指在初始的状态下,在当时当地收集第一手资料,从当事人的视角理解他们对有关国土资源法律的看法。几种主要的定性方法有价值分析法、规范分析法、可行性分析法、德尔菲法 (专家评判法)、主观概率预测法等。而所谓定量的评价方法,是依据统计数据,建立数学模型,并用数学模型计算出评价对象的各项指标及其数值。主要类型及具体方法有预测分析法、效益分析法、回归分析法、投入产出分析法、模糊分析法等。

实践中,定性和定量评价方法各有长处,是相辅相成的,我们可以在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标,按照一定的权重拟合形成综合评估结果。就国土资源法律这一特定对象而言,可以采取的评价方法包括:

(一)模糊评价法

国土资源法律的评价指标多为定性指标,具有模糊和不确定性的特点,模糊评价法采用精确的数学方法来描述模糊性现象,在不确定性环境下,考虑多种因素的影响,对某一事物作出综合评价。首先运用德尔菲法或者层次分析法等确定国土资源法律的评价指标体系,并根据各个指标间的相对重要程度设定指标权重。然后就被评价方案对评价集中各元素的隶属程度进行评价,由低到高逐层确定权重并进行该级综合评价,将所得结果构造出高层次的模糊矩阵,进行高层次的综合评判,最后根据最大隶属度原则得出评价结论。

(二)BP网络评价法

国土资源法律评价是个动态的复杂系统,BP神经网络在处理相互影响、相互制约且具有复杂的交叉效应和动态效应的变量间关系方面有着独特的功能。首先,建立国土资源法律评价的神经网络系统,包括规范评价神经网络和价值评价神经网络。网络建立以后,需要收集大量的现场实例,收集到的实例在训练网络前通过数据规则化。利用经过规格化的数据训练网络、收敛网络,建立国土资源法律评价神经网络。成熟的网络一方面可以得到在国土资源法律评价过程中,各个指标的重要程度,即各因素的权重,另一方面可以对国土资源法律的运行进行评价。

(三)逻辑框架法

应用问题树、目标树和规划矩阵三种辅助工具,分析和分解问题,找出问题间的因果关系、目标—手段关系和外部制约条件。逻辑框架法通过建立宏观目标、具体目的、产出和投入四个层次的目标及因果关系,形成垂直逻辑关系,确定国土资源立法的各个目标层次、层次之间的因果链和重要的假定条件及前提。通过比较原预测目标、实际实现目标并分析变化与差距,形成水平逻辑关系、垂直逻辑关系。

(四)对比法

将法律法规制定实施前的情况和实施后的情况、预测的效果与实际效果、法律法规制定后出现的实际情况与没有制定该法律法规应该发生的情况进行对比,以确定法律法规产生的作用,揭示法律法规计划、决策和制定的质量。也可对同一领域相关法律、法规之间横向比较,来实施对法规的立法效益评估。

五、国土资源法律评价的程序设置

国土资源法律评价是运用定量和定性相结合的系统思想和方法处理国土资源法律这一复杂系统问题的工程体系,无论是评价体系的设计或建立,还是体系的运行实施,都可以看成是一类工程实践。国土资源法律评价工程是组织管理的技术,其体系包括评价平台、评价目标、评价方案、评价系统的设计实施等内容,是相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成具有特定功能的有机整体。实施国土资源法律评价工程,必须明确评价的工作规划和工作程序。

(一)国土资源法律评价的工作规划

国土资源法律的评价应当制定评价规划,由国土资源法制机构会同有关部门提出,报主管部门批准后实施。关于国土资源法律评价规划的制定,应当根据不同法律的法律效果和社会效果,按照分层次、分类别、分周期的原则,科学地制定。

由于法律体系具有长期稳定性的特点,因而对于国土资源法律体系的评价,可以每五年进行一次;国土资源法律直接关系人民群众切身利益、对经济社会发展有较大影响,因而对于国土资源法律的评价,可自法律生效实施满三年进行一次,规章生效实施满两年进行一次,对于公民、法人或者其他组织提出较多意见的或者立法、执法机构等认为有必要进行评价的法律,应当立即组织评价。

(二)国土资源法律评价的工作程序

遵循科学的国土资源法律评价工作程序是评价工作展开的关键环节,对促进国土资源法律评价由理论走向实践,保证评价工作的科学性和可操作性都具有重要意义。国土资源法律评价的基本程序可大致分为四个阶段:准备评价工作、制定评价方案、实施评价过程、检验评价结果[9](P95)。工作程序图如图1所示。

图1 国土资源法律评价的工作程序图

1.准备评价工作。成立国土资源法律评价平台 (如评价实验室、评价工作站等),明确国土资源法律评价的主要任务和目标,针对不同的评价对象,落实评价工作经费。初步收集制定评价方案所需的各类资料,包括评价对象实施前后的相关信息和文献资料,并分层次地进行归类整理。

2.制定评价方案。在分析资料的基础上,制定国土资源法律评价方案,建立评价指标体系和评价模型,选择评价方法,明确国土资源法律评价的任务、内容、方法和具体的评价步骤。

3.实施评价过程。根据制定的评价方案,综合采用科学的方法,利用合理的调查手段,全面收集相关信息。然后分析处理评价信息,综合运用多种定性分析、定量分析方法对收集来的信息进行统计和系统研究,得出评价结果,形成评价报告。

4.检验评价结果。国土资源法律评价报告是为法律是否需要存、废、改、立提供信息,其内容一般包括:评估的内容,评估法规的成绩、问题所在,提出改进的建议、改进的措施和方案等。评价工作完成后,应对评价结果进行总结,将评价指标体系及评价模型反馈到国土资源法律评价平台,进行修正,完善评价理论和方法,改进评价模型和指标,健全国土资源法律评价工程系统。

需要指出的是,对于国土资源法律的评价模型,可以借鉴综合评价决策模型,探索国土资源法律规范评价模型和国土资源法律价值评价模型,具体的建模仍然需要作进一步探索。

六、结 语

法律的实现,是法律评价的终极任务,也是立法和执法工作十分重视和追求的目标。只有当法律转化为人们行为中对其权利和义务的实际操守,法律才从纸上的规则转变为人们行动中的法律。就国土资源法律而言,不仅可以对其进行评价,而且应当对其进行评价。国土资源法律评价是一个新鲜的尝试,关于评价的指标、评价的模型、评价的方法等都有待进一步探讨,但不可否认,这是一个有益的尝试。观测国土资源法律在社会实践中的运行状况,能够提高我国国土资源立法决策科学化水平,改进立法过程管理,提高法律效益,从而进一步推进国土资源法治建设。

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[9]李金发,吴巧生.矿产资源战略评价体系研究[M].武汉:中国地质大学出版社,2006.

Preliminary Research on the Evaluation of Land and Resources Law

SUN Ying-hui1,ZHANGJin-gao2
(1.China Land and Mineral Legal Services Center,Ministry of Land and Resources of the P.R.C.,Beijing100034,China;2.China University of Geosciences,Wuhan430074,China)

Evaluation of land and resources law is an engineering project to evaluate land and resources law and its legal system,on the basis of the basic principles of law assessment and in combination with the methods of management science,including regulation evaluation of land and resources law and the legal value of land and resources law.Evaluating land and resources law scientifically and comprehensively is not only the practical requirement to further promote the rule of law and improve the level of land and resources management,but also the internal requirement to overcome the defects and shortcomings of legal system.Therefore,the systematic evaluation of land and resources law is imperative.This paper discusses the object,technology infrastructure and policy environment of evaluation of land and resources law,and presents initial ideas from five aspects:evaluation subjects,evaluation objects,evaluation indexes,evaluation methods and the implementation of the evaluation of land and resources law.

land and resources law;evaluation project;law evaluation

D922.334

A

1671-0169(2011)01-0035-06

(责任编辑 周振新)

2010-10-18

孙英辉 (1954—),男,吉林辉南县人,教授,研究方向:国土资源法律、政策。

张锦高 (1946—),男,江苏大丰市人,教授,博士生导师,研究方向:资源产业经济。