监管场所安全风险评估机制的构建

北京市劳教人员调遣处课题组 (北京 102614) ■文

监管场所安全风险评估机制的构建

Building of the Security and Risk Assessment Evaluation Mechanism of Prisons and Reform－through－labour Institutions

北京市劳教人员调遣处课题组 (北京 102614) ■文

保障监管场所安全是监所工作的永恒主题，是监所管理教育工作的前提和基础。我所自2009年承担短刑犯和拘役犯的收押、管理和教育以来，罪犯刑期短、流动性大，深层次的思想不易掌握等新特点是一直以来困扰我所安全工作的客观因素，亦一直在考验场所传统安全防范工作机制效用，为此，我所在秉承“向教育矫治质量要安全”工作理念的同时，积极整合、完善以往场所安全工作方法、措施和机制，积极探索安全风险防范新思路、新做法，监管场所安全风险机制应势而生。笔者对该机制产生的工作背景、特点、构建等内容进行了较为深入思考，成文如下。

一、传统场所安全防范工作机制的局限性

对于监管场所安全防范工作，实践中主要存在以下几种做法：

第一种是传统意义上的“传、帮、带”，即由管教经验丰富的民警进行安全防范方面经验的传授，具体包括执法时应当注意的环节，对危险罪犯特点的分析，遇到突发事件应该怎样进行处置等内容。

第二种是安全事故案例汇编学习，即由相关部门对历史上场所内发生的安全事故进行分门别类、原因剖析后，汇集成册，下发民警学习借鉴，起到警示作用的同时亦便于在日常工作中加以防范。

第三种是建立安全防控体系，是通过对所管人员的生活、学习、劳动三大现场和住区大门、围墙现场等确定管理操作要领和工作标准，要求民警在日常工作中以高标准的工作来防范和抵制安全风险。

第四种是建立监管安全长效机制，即通过确立安全排查、安全防控、应急处置和责任追究四项制度，对场所隐患形成比较完整的查、改、防、治、究体系。可以说，相对于前三种做法而言，该种做法确是将场所安全隐患的治理和防范工作水平推向新的高度。

以上几种做法虽从不同的角度和层面实践了对场所安全风险的抵御和治理，各有侧重，均在实践中得到检验，是行之有效的做法。但不可否认，上述几种做法对安全隐患所囊括以下几个方面的问题或不涉及，或沾边，但针对性不强，现逐一说明如下：

一是安全风险因素的等级划分问题。可以说，影响场所安全稳定各种因素在种类上有划分 (大体上可以分为民警执法、罪犯因素、监管设施等)，即使是同一种类的危险因素对所管安全的威胁的程度也存在轻重缓急之分，但前述的四种做法均未对相关因素进行更加细致的摸排划分。

二是安全风险因素的防控时效性问题。前述的风险防控方法在对风险防控时或直接或间接，或显或隐的强调对安全隐患要及时预防、排查、整治，但在具体操作中对如何体现和保证隐患防控的时效性却没有明确的规定，或者虽有规定，但不明显，存在滞后性。比如我们的所情研判机制，部分隐患信息经过收集、分析、输出、控制、反馈等步骤后，客观上易导致在一定程度上削弱防控隐患的最佳时机。

三是安全风险因素的防控成本问题。传统的隐患防控工作经常强调要全面、细致、彻底，这本无可厚非，因为这是监管场所基础工作“严、细、实”的体现，但如果要教条执行这个标准的话，势必会造成警力、精力甚至是国家财政的浪费，而工作“走过场”的现象就不可避免。例如，我们的安全排查制度和监控运行系统，每次都要求要全覆盖，无死角，要求民警高标准严要求完成对安全隐患的排查和监控，可从实践效果来看，一方面是民警疲于应付，另一方面是有效的隐患信息却不易收集。

四是安全风险因素的预测性问题。可以说，上述防控措施几乎都是建立在对现存场所隐患的排查、分析和治理之上，对隐患的变化或发展趋势却少有提及，原因或许是预测性对于执法实践而言过于空洞。可安全隐患因素作为客观存在的事物，其自有产生、发展、危害、消亡的轨迹，本身存在一定的规律性，这也是安全风险防范工作不能回避的重要问题。

基于解决上述四点传统安全防控机制的局限性，我所结合场所工作形势，借鉴综合安全评价 (Formal Safety Assessment，FSA，)①综合安全评估 (Formal Safety Assessment，FSA)是一种通过风险分析与费用受益评估，提高海上安全包括保障人命、健康、环境与财产的结构化、系统化的方法。它包括危险识别、风险分析、提出风险控制方案、费用受益评估与提出决策建议等5个步骤。该方法是要在事故之前就预估其发生可能性大小，并且系统地从整体出发全面考虑影响安全的各个方面，从而采取必要的安全措施，避免事故的发生或降低事故发生的概率或减轻事故后果，并且对风险控制措施进行费用受益评估，从而为制定或修订公约、规则提供科学依据。《世界海运》2010年第五期，第16页。的工作思路，提出构建监管场所安全风险评估机制，以应工作形势之需。下文对该机制进行详述。

二、安全风险评估机制的定义与构建

监管场所安全风险评估机制，即特定主体根据一定的安全标准，通过对来自民警执法、监管对象、所管设施等影响场所安全风险点进行辨识、组合分析并预测，根据结果发生的频率、后果的严重性、产生的危害性确定风险点等级和评定单位风险等级，同时将该结果反馈于执法实践，以便采取措施加以治理和防范的活动，其根本目的是提升监管场所抵御和防范安全风险的能力和水平。该机制具动态性、系统性和建设性等特点。

监管场所安全风险评估机制由评估主体、评估内容、评估标准、评估方式、评估结果运用五个部分构成。

(1)评估主体，即评估的个人和组织，理论上可以有以下几种划分，根据参与评估的主体多寡可以分为个体评估和组织评估;根据被评估信息的传递可以分为直接评估和间接评估;根据评估结果的权威性可以分为初级评估、中级评估和终局评估。实践中我们综合了上述三种评估方式，即分别设立领导组 (由所领导成员组成，负责对场所整体性安全稳定风险评估进行综评，确定风险等级)，综合评估组 (由分管管教副所长牵头，管教等职能科室主要领导组成，负责指导督促大队规范开展风险评估自评和整改工作;对全所安全稳定风险评估工作进行综评，拟定风险等级，向领导组报告;定期总结场所风险评估工作开展情况，不断完善风险评估工作机制)，初评组 (由两个部分组成，大队由大队领导班子和所侦民警组成，负责对本队安全稳定工作进行自评，向综评组汇报，同时根据自评和综评结果制定、落实整改措施，解决实际问题，及时消除风险;职能科室实行归口负责制，负责对分管业务进行评估，必要时也可对关联的安全风险进行联合评估。

需要强调的是，以上虽然对评估主体进行划定，但场所风险评估需要全体民警的参与，因为监管场所不同部门所负责的管理层面、管理流程和业务流程不同，管理的重点和目标也不同，所涉及的风险点也不同。只有全体民警的参与，才能确保场所风险评估的全面性②朱志杰：《监狱安全风险评估的研究》，《罪犯与改造研究》2010年第5期，第39页。。

(2)评估内容，即评估对象，通过对近年来影响监管场所安全各类风险因素进行汇总分析，以主体项和分项的形式进行分类，主体项以工作内容划分，分项为主体项的细化，共计10个主体项，81个分项③参照河北省劳动教养管理局、河北省戒毒管理局：《场所安全百项关键点》，《河北矫治》2011年第4期，第16－32页。。列表如下：

图一 评估内容列表

(3)评估标准，指评估的根据，即解决依据什么对评估对象进行评估的问题。评估标准的确定是顺利开展场所安全稳定性评估的核心环节。实践中，确定评估标准并非易事，一方面，评估标准随评估内容而异，评估内容不同，评估标准也不一样;另一方面，同一评估内容在不同情境下的评估标准也存在差别。另外，不同评估主体的评估经验、能力也直接或间接影响到对评估标准的理解和实践。我们场所安全稳定风险评估标准由分项风险点等级和单位风险等级组成。

分项风险点等级根据风险点出现的频率、引发场所安全事故的可能性和事故后果的严重性确定，共分成Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级三个等级。Ⅰ级风险点是发生频率高、极可能导致安全事故，易造成场所安全稳定严重后果和财产重大损失，应立即消除和重点防范;Ⅱ级风险点指发生频率较高，较可能导致场所安全事故并造成场所安全稳定和财产较大损失，必须采取措施加以防范;Ⅲ级风险点指发生频率少，处于场所安全事故边缘状态，暂不会影响场所安全稳定和造成财产损失，一般以预防为主。

单位风险等级一般由本单位分项风险点出现的数量、频率确定，划分为高度风险单位、中度风险单位和低度风险单位三个层次。其中，含有3个以上Ⅰ级风险点为高度风险单位;含有1个以上Ⅰ级风险点为中度风险单位;不含有Ⅰ级风险点为低度风险单位。

需要说明的是，分项风险点等级和单位风险等级的确定也不是一成不变的，遇有特殊情形需要调整为Ⅰ级风险点或高度风险单位的，由综评组提出，领导组最终确定。

(4)评估方式，即评估主体根据评估标准对评估对象进行评估的方法，一般分为风险识别和风险评价两部分，因而风险识别和风险评价的方法也可以说是评估的方式。从逻辑上说，风险识别是风险评价的前提，风险评价是风险识别的目的。以下分别对风险识别和风险评价的方法进行说明。

风险识别是对评估内容可能存在的所有危险进行辨识并定义其特性的过程，通俗的讲，就是找出风险并对风险的类型、特征进行确认，为风险评价做准备。实践中，风险识别可通过安全排查、现场观察、罪犯耳目、询问交谈、问卷调查、召开座谈会、听取汇报等途径进行，具体的方法有头脑风暴 (Brainstorming)法、事件树分析 (ETA)法、故障树分析 (FTA)法、失效模式与影响分析 (FMEA)法、危险预分析 (PHA)法、因果图分析法 (鱼刺图)、德尔菲 (Delphi)法等④秦庭荣等：《综合安全评价 (FSA)方法》，《中国安全科学学报》第15卷第4期，第89页。另外，限于文章篇幅，本文对上述方法不再一一赘述，具体方法的操作步骤、标准和要求可参阅安全管理或安全评价类书籍。。一般而言，对于客观上已经存在的风险点的辨识，人们较多运用FTA法、风险贡献树法以及因果图分析法等做出全面分析;对于没有发生的和有待预测的风险点，人们较多地运用头脑风暴法、ETA法、Delphi法、FMEA法、PHA法等。

风险评价是对经过风险识别的风险，实际上就是对分项点的风险进行风险度测算，确定风险等级的过程。风险度测算可采取定性分析、半定量分析和定量分析的方式进行，鉴于监管场所安全风险的特殊性，为较少评估过程中人为的稳定操作，增加风险评估的量化因素，最大限度的保证其客观性和准确性，我们一般采取半定量分析的方式进行评估。半定量分析具体的操作步骤如下：1、风险度=风险概率×后果的严重程度;2、根据风险度值建立风险矩阵;3、确定风险等级。据以得图如下：

图二 风险矩阵图

图二说明如下：定义风险度为U(R)，风险概率域为U(F)，损失程度为U(N)，要定义出风险不同的度量，就必须把U(R)，U(F)，U(N)按照各自独立的标准划分。对于目前的矩阵，一般把U(F)和U(N)按照一定的标准划分成4个子集：Fi，其中 i=1，2，3，4和 Ni，i=1，2，3，4，按照步骤1的运算，相应产生16个具体的风险度子集Ri，i=1，2，3，4，…，16。并且有F1＜F2＜F3＜F4且F1∪F2∪F3∪F4=U(F)，N1＜N2＜N3＜N4且 N1∪N2∪N3。理论上，R1到R16是一个可比较大小的有序数列。但这16个结果中有些在可接受的范围，有些在可以忽略的范围，而有些则是要重点预防和控制的。这就存在着对集合U(R)的有效划分。风险等级的划分是FSA的难点，通常情况下，一个有效划分要考虑评估内容的工作标准、评估主体在允许范围内的认识能力和水平等要素。

根据图例，我们通过直观的数学描述得出3个合理的集合，分别对应三个不同的风险等级：UⅠ级风险点={R16，R15，R14}，UⅡ级风险点={R2，R3，R4，R5，R6，R7，R8，R9，R10，R11，R12，R13};UⅢ级风险点={R1}。再通过单位分项风险点等级的分布，确定单位的最终风险等级。

(五)评估结果的运用，分为三个部分，一是评估结果反馈，二是风险解决;三是提升风险防范能力。评估结果反馈一般要写出风险评估报告，报告内容包括风险评估过程简述，风险发生的可能性和后果，解决或者是预防改进风险工作的对策等内容。风险解决就是针对存在的风险明确责任单位和责任人，制定、落实针对性措施加以解决和防范，避免危害后果的发生。提升风险防范能力一方面要结合实际情况不断修订、完善单位风险评估工作的标准、流程等工作;另一方面做好民警的风险管理培训工作，培育单位的风险管理文化的同时，不断提升民警风险识别和评价水平。

三、安全风险评估机制运行过程中还应注意的几个问题

监管场所安全风险评估机制作为一项新运行的安全风险防范机制，其效能如何虽有待于实践的检验，但如第一点所说，其既然着眼于解决传统安全防范机制中存在风险等级划分、时效性、防控成本性问题，就要最大限度的发挥该机制本身所特有的动态性、系统性和建设性优势，并在实践中不断加以完善，使之发展成为维护场所安全的一项长效工作制度。基于此思考，笔者认为尚需在以下几个方面加强研究，弥补不足。

(1)注意时效性问题。面对变化中的安全风险，如何以最小的成本、最快的速度识别风险点并作出评价是是安全风险评估机制解决的中心任务。虽然我们在评估主体和评估过程方面做了逐级、梯次的规定，但评估时仍需注意以下两点内容。首先在评估主体方面，毫无疑问，评估风险点最直接、快捷、有效的工作仍须有大队一线民警承担，因此，一线民警对场所风险点的敏锐性、辨识和评价的能力是解决安全风险时效性的核心。当然，职能科室同时应深入一线，加强与大队的沟通联系，保证信息渠道的畅通，发挥风险评估工作的指导、督促作用，切实发挥合力，是保证其时效性的必要手段;其次在评估过程方面，对不同风险点应做到灵活、区别对待，遇到容易辨识和评价的风险点，评估主体应当立即做出决策并采取措施加以消除和防范，避免其发生危害结果。遇到难以识别、或是预测难度大的风险点，应尽快向相关评估组汇报并请求解决，以保证评估工作的有效性。

(2)注意风险度测算过程当中对风险概率和后果严重性两个因素的把握，这直接关系到对风险等级的准确评定。在风险概率方面，以风险存在或出现时间的长短、次数的多少来计算风险概率目前尚无科学的做法，这也是监管场所风险评估的特殊之处，所以在描述概率方面我们用了极少、较少、一般、频繁等量化词汇对风险概率进行了描述，

这只能靠评估主体结合自身工作经验和对风险点的理解做出尽可能准确的估算;其次在危害后果方面，财产损失尚且能够通过数值计算，对人员伤亡、干扰破坏正常的管教秩序等危害后果就很难通过数学运算得出，因此也只能通过比对以往相同或类似的安全事故案例、评估主体自身的经验和能力加以判断。

(三)注意对场所安全风险点的收集和加工工作。监管场所安全风险评估的基础是安全风险信息的收集和整理，实际上就是评估对象的确定。虽然我们已经提炼出涉及十个主体项，共计81个分项的风险点，但客观执法实践中还是需要不断面对新增加的场所风险点，比如短刑犯、拘役犯集中收押带来管理上的新难度，《刑法修正案八》实施后，场所又新收押了酒驾罪犯等等。因此，我们只能尽可能多的对场所出现的风险点进行必要的筛选、提炼、对比、分类、组合，形成规律性的认识⑤朱志杰：《监狱安全风险评估的研究》，《罪犯与改造研究》2010年第5期，第37页。，才能为场所风险评估工作的开展打下更加坚实的基础。

课题组成员：徐万富郭 芳吴德毛司晓旭

(见习编辑 迟 洋)