泰国：“民主标杆”的困境

文/肖剑

泰国：“民主标杆”的困境

Thailand’ s So Called Deamcracy

文/肖剑

泰国腐败的根治，有赖于民生的健康发展。但在这样一个国家，民生制度的确立和发展似乎是一件难事。

泰国，曾经被誉为东南亚的“民主标杆”。确实，民主选举、政党竞争执政，在理论上一直被视为实现权力监督、医治权力腐败的灵丹妙药。然而，泰国自1932年实现君主立宪制度以来，在仿效西方民主的实践中，是在从军人统治向民选政治的转型，更由于七十多年来，泰国的政治发展一直在重复着一种历史“轮回”：军事政变-军人政权-大选-文人政权-危机-军事政变……

在这一过程中，并没有带来国家的清廉。

虽然泰国政府也极力反腐败，并通过建立和完善反腐机制、强化和完善反腐法律体系、推行和完善官员财产申报制度、发挥公民社会作用等举措，取得了一定成效，但由于根深蒂固的传统文化的负面影响，以及政治经济利益的复杂性，从而在一定程度上抵消了反腐败的效果，泰国仍属“严重腐败国家”之一。

透明国际2009年发布的“清廉指数”显示，泰国得3.4分，排名84；2010年得3.5分，排名78，虽有所靠前，但仍然属于严重腐败之列。“清廉指数”采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0-10.0之间表示比较廉洁；5.0-8.0之间为轻微腐败；2.5-5.0之间为严重腐败；0-2.5之间则为极端腐败。

这一点，泰国国内民众的感受也充分印证。泰国商会大学今年6月公布的一份调查表明，2010年，跟泰国公共部门有生意往来的私营企业中，80%都曾行贿官员；2010年泰国公共部门受贿金额在2000亿-3000亿泰铢。

泰国的贫富悬殊也十分严重，在北部伊桑农村地区，人均GDP约1410美元，只有曼谷居民的1/8，很多北部农民刚刚走出生活费不足2美元/天的绝对贫困线。

这也许是这个东南亚的“民主标杆”的困境。

反腐制度较为完善

泰国反腐败基本采用的是单一立法模式。从形式上看，泰国反腐机制的建设起步较早，体系也较为完善。

泰国现行《刑法典》在1956年颁行时，就已对行贿、受贿以及贿赂中介等腐败行为确立了相应的罪名和法定刑，并在1959年修订时进行了完善，其中受贿罪的法定最高刑为死刑。1974年，颁行第十部宪法，其中第66条明确规定，“国家应当组织高效的政府服务体系并尽一切努力防治腐败”。1975年，颁行《反腐败法》，并据此建立了隶属于总理府的反贪委员会，专门负责政府反腐败工作。1981年，颁布了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》，规定公职人员对其在国内和国外的财产和债务，以及申报人应得的与夫（妻）或其他人共有财产中的部分，都须按规定如实申报。1992年，修订《公务员法案》，明确规范公务员的行政行为。1996年，颁布《两院议员财产申报法案》，初步建立了以财产申报为主要手段的廉政机制。

1997年以来，随着第十六部宪法的颁行，泰国的反腐败机制得到进一步的完善，逐步形成了以国家反腐败委员会为主的独立监察体系。国家反腐败委员会是法定的独立机构，其组成人员由独立的临时遴选委员会提名、参议院确定、国王任命，对参议院负责，在执行法定职责过程中不受行政或司法机关的节制。而且在反腐调查过程中，拥有广泛的调查权和独立的公诉权，有权向政府机构和司法部门调取所需的资料，有权扣押相关证据，通过向法院申请可以取得搜查权和逮捕权，在确认犯罪证据确凿后，可以通过检察院向法院提起公诉，并且在检察院拒绝提起公诉的情况下，还有权独立提起公诉。其工作重点包括，根据《反腐败组织法》的规定对议员和政府高官的财产申报进行审核，并就可疑的财产问题开展独立调查；根据1999年颁布的《政府采购法》的授权，对政府采购行为实施监管；根据2000年颁布的《部长持股法》的授权，对政府部长可能涉及的非法持股问题展开独立调查。

根据1997年宪法设立的其他与反腐机制相关的独立机构还包括：（1）选举委员会，主要负责监察全国及地方各级议会选举中的违规行为，尤其是贿选行为。（2）宪法法庭，主要负责对政府的违宪行为作出裁决，但同时也有权对涉嫌舞弊的议员或高官作出5年内不得从政的裁定，从而能够给予尚不构成刑事犯罪的腐败分子以严厉的行政惩戒。（3）国家审计委员会，其执行机构为审计总署，主要负责审计国家及地方各级政府的财政收支情况，防止并查处舞弊行为。（4）国会调查员，主要职责是接受民众对政府行政行为的投诉，展开独立调查并向国会汇报。如果国会调查员在调查过程中发现腐败行为，应当全案移交有关机构，但作为与民众联系紧密并拥有独立调查权的机构，其仍具有明显的反腐作用。此外，根据1999年颁布的《反洗钱法案》设立的反洗钱局，也在反腐败中担负着重要职责。

问题在于，尽管泰国的反腐机制自20世纪90年代中后期以来得到了全面的发展，且历届政府也一直将反腐败作为工作的重点，但是泰国廉政建设的总体成效却始终不容乐观，各类腐败案件依然层出不穷，官场风气并未出现明显改善。

腐败丑闻层出不穷

今年2月25日，泰国国家反腐败委员会在一份报告中披露，包括泰国政府彩票办公室在内的6个部门中存在着一定程度的腐败行为。报告尖锐地指出了彩票办公室、国家电信部门等的工作人员，在签订一些合同时存在严重的违法违规行为。反腐败办公室要求议会根据国家《反腐败法》，采取措施以防止和制止腐败。但是报告中并没有指出涉及的金额以及具体人员。报告中还提到了海事处、高速公路管理部门等单位的腐败行为。

在此之前，媒体也披露，泰国商业部副部长维拉塞·吉纳拉特，因涉嫌挪用国家助学贷款资金被政府解除职务。国家反腐败委员会曾向内阁成员表示，称吉纳拉特挪用了助学贷款资金为一家私企作担保，帮助该公司购买商务部的储备大米。

其实，执法人员的腐败行为，在泰国屡见不鲜。

2003年，泰国曾曝出警察收受贿赂为色情产业提供保护的腐败丑闻。揭发者，竟然是曼谷“洗浴大佬”楚威。

楚威·甘公威，在曼谷广有影响，鼎盛时期，经营着至少9家大规模的洗浴中心和按摩院。楚威与警察的关系，也是公开的秘密。正因为关系密切，所以，当楚威揭出黑幕时，震动了泰国社会。

2003年年初，楚威看上了曼谷市中心临街的一处繁华地段，准备在那里投资修建48层高的洗浴中心，但这一带的几十家酒吧业主不同意迁走。在双方反复交涉未果后，楚威动用关系调集上百名军警，用推土机一夜荡平了那些酒吧。此事激起民愤，楚威的建设计划被迫搁置。

同年5月，时任总理他信发动“扫黑风暴”，楚威的旧事又被提起，而且被当成扫黑典型。曼谷警方以欺行霸市、组织卖淫、雇佣未成年少女等多项罪名将楚威拘捕，恼羞成怒的楚威便公开声称，他的生意之所以一直受到保护，是他私下里给了警察大量好处。在过去10年里，他每个月平均送给警察们1200万泰铢，还有数不清的劳力士手表和名牌轿车。楚威的洗浴中心和俱乐部包揽了附近警局警察的一切娱乐活动，从节日晚会到某警官升职的庆祝会，从酒水到小姐的消费，一切都是由他掏腰包。警察总署的有些高官，甚至还强行“买”走楚威的股份。此外，楚威平日还为警察“捐献”了大量的办公设备，包括警局的电脑、空调、冰箱甚至桌椅。他还花了大约2000万泰铢为交通警察修建了75个带空调的交通岗。他还曝出一个警署的署长每月收受8万泰铢，其他警官按照职位递减。虽然内幕举国震惊。然而，到最后，也只有近百名警察接受司法调查；当时的泰国国家警察局局长桑特·萨鲁达隆倒是丢了官，但那是因为处理南部骚乱不力，而不是因为他和别人合伙开办按摩室，并是其中的大股东。

其实，泰国警察的腐败，并不是新鲜事。警察为黑社会充当保护伞的丑闻，屡有所闻。

2002年11月中旬，泰国警察特别行动课的高级警官桑塔那·普拉勇拉被解职。在当地电视台播出的一盘录像带上，这名威风的警官坚决阻止另一队警察进入他所拥有的一处豪宅进行搜查。原来，10月11日，当地警察分局接到线报，这所豪宅里有人在组织赌博活动，遂派人前去搜查。然而，没想到的是，警察少校桑塔那就站在门里，对着来搜查的警察破口大骂，还把一个试图冲进去的特种警察打倒在地。录像播出后，桑塔那以涉嫌妨碍警察搜查行动、组织和保护地下赌场行为的罪名被警察总署解职。不过，桑塔那并不认罪，马上召开记者招待会，并坚称，那盘录像带是伪造的，他没有在那所房子里开设赌场，最多只是曾经组织赌徒去国外赌博。他还抖出猛料，拿出了一份曼谷十大地下赌场的位置图，声称仅在曼谷至少有10家以上的地下赌场，每家每月向曼谷高级警官行贿1000万泰铢，使这些警察成为了地下赌场的保护伞。

根据泰国社会与经济研究中心的数字，每年色情行业给警察的总行贿额大约是32亿泰铢，平摊下去，每个妓女的每笔交易中都有100泰铢进了警察的腰包。

警察在日常执法中，也常常受贿。曼谷的司机都知道，在驾照中需要夹上100泰铢，汽车一旦被拦下，就可“派上用场”。

2005年5月，泰国国家反腐败委员会发生全体9名委员因涉嫌舞弊而被迫集体辞职的丑闻。

2008年1月3日，泰国选举委员会披露，议会选举中胜出的83名议员，有人指控这些当选者使用了贿选等不正当手段赢得选举，3名获胜的人民力量党候选人因利用现金和物品换取选票，被选举委员会剥夺议员资格。

传统政治文化的负面影响

泰国之所以出现制度建设与廉政成效的不协调现象，很大的原因在于根深蒂固的传统政治文化的负面影响。

庇护制关系是泰国传统社会结构的重要组成部分。虽然1932年推翻了君主专制政体，但并未触及庇护制关系的制度基础。而在此后长达近半个世纪的军人集团统治时期，庇护制关系更是被作为维护政治和社会稳定的重要工具而不断得到强化。在泰国社会中，除夫妻关系外，其他所有人际关系都具有庇护制特征，庇护制已成为维系泰国社会关系的基本支柱。而且，泰国的庇护制现象与其他国家的不同之处在于，庇护制在其他国家只是社会结构的一般组成部分，而在泰国却是社会结构的核心组成部分。时至今日，庇护制关系在泰国的政治领域中，仍具有相当重要的地位，主要表现在宗派主义与裙带关系、等级观念与家长制作风，以及官本位思想、重利轻义的价值取向与掮客政治。

泰国的官僚集团呈现出严格的庇护制结构，官员间通常会通过各种血缘、同乡或同学关系相互结合，形成彼此交错的裙带关系网。其中学缘关系尤其得到重视，校友间的庇护关系非常稳固。这虽然有效确保了官僚集团的稳定，使得泰国的国家机器能够在长期因军事政变和政客倾轧而引发的政局混乱中保持正常运转，但也导致泰国的官僚集团日趋僵化，逐渐成为坚固的利益共同体，从而使得利益均沾和官官相护的理念成为相当普遍的行为模式。

同时，在泰国，等级观念表现得也极为强烈，上司在庇护制关系中，对于下属拥有近乎绝对的权威，表现出强烈的家长制作风。至今，泰国社会依旧重视长幼尊卑的等级观念。当然，这种权威是要以提供庇护为前提的，也就是说，在行政部门中，上司能够根据传统得到下属的尊敬与顺从，但他有义务照顾下属，有责任确保本部门或本派系的权益不受到损害。这种专断的家长制作风，常使得泰国官员习惯于将职位视为个人财产，而拒绝来自外部或下层的监督。

官本位思想在泰国长期以来也一直深入人心，社会普遍存在传统的官尊民卑思想。官与民的关系并未随着现代社会的发展而改变，官员始终是处于统治地位的上位者，这使得官员不仅缺乏公仆意识，还会自恃为庇护制关系的上位者，甚至效仿传统社会的封建官僚，将收受贿赂或克扣截留视为正常收入的一部分，并且心安理得，缺乏应有的羞耻感。楚威向警察行贿丑闻，虽然引起轩然大波，但警界处之泰然，曼谷首都警察总长达隆萨格·尼库警察中将甚至表示，受贿的警察并不必为此有罪恶感，因为楚威的礼金不过是被庇护者表达“亲密与忠诚”的方式。

庇护制关系的实质是利益的相互契合，无论是上司还是下属，都是为了得到社会的稀缺资源才彼此结合。这种重视地位财富的“利”而无视政治理念的“义”的价值取向，在政治领域尤其是政党的运作中表现得尤为明显。党魁接纳政客，是为了巩固自身的社会地位，扩大影响力；政客追随党魁，则是为了得到庇护与提携，分享权力和利益。尤其是，选举频繁，巨额的贿选支出和频密的重复选举，使得多数政客在当选后都会急于通过各种途径敛财。

当然，无论怎么说，泰国政府还是力图加强制度建设，并以此消弭传统政治文化的负面影响，特别是，泰国的政治体制改革已取得明显进展，包括中央行政权力下放、地方财政自治、政务公开、民主监督等各项内容的改革措施相继得到落实，其中成效较为显著的举措之一，就是对公众知情权和监督权的确立与完善。

在具体的反腐方面，新近的一个举措是，泰国财政部长计划设立独立机构负责商业管理及法律拟定工作，以有助于减少贪污腐败。

这次为泰党与民主党的对决，为泰党赢得选举，重新执政。英拉在赢得选举的当天即称，新政府将打击腐败，发展经济，兑现竞选承诺。泰国社会也高度关注新政府的表态，政治分析师颂猜认为，泰党要履行自己的诺言，展示自己的能力，必须虚心听取不同民意，在行政管理上保持透明，远离腐败。泰国商会副主席差叻猜也认为，廉政是泰国经济社会发展的重要一步，必须加快廉政建设。■

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com