唐山市社会救助制度现状及其内容研究

郑 禾，项贤国

（唐山师范学院，河北 唐山 063000）

唐山是河北省经济强市，经济发展水平较高，社会救助水平在河北省位居前列，但社会救助制度的发展与市场经济的发展仍然不一致，实践中存在应救未救、标准不统一等不规范的地方。完善社会救助制度，可以充分保障公民基本生存权，对于维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。

一、现代社会救助制度的起源

1. 国外社会救助制度的概况

早在1834年，英国就制定了新《济贫法》，主要是确认社会救济属于公民应该享受的权利，确立社会救济是国家应尽的义务。英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容[1]。韩国的社会救助制度倾向生活保护，主要包括生活救助、有功人员救助以及灾害救助。生活救助包括生计救助、医疗救助、妇产救助、教育救助、丧葬救助、职业训练以及就业安排。韩国颁布法律对国家有功人员发给津贴并进行生活救助，包括年金、生活津贴、看护津贴、住宅资金、抚恤等，还进行教育保护、就业保护、医疗保护、养老保护以及提供贷款、减免交通费等。灾害救助包括提供收容设施，提供食品、被褥、学习用品及其他生活必须品，对遇灾住宅进行应急修缮，提供或贷给生活所需资金器具或材料，介绍就业，办理丧事等。灾害救助所需费用设立灾害救护基金，由国库负担70%，地方政府负担30%。

2. 中国社会救助制度的产生与发展

建国后至改革开放以前，我国社会救助基本以集体福利代替救助，随意性较大，没有建立起完善的社会救助制度。改革开放以后，我国逐步建立起新的社会救助制度。

1993年，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。1996年，民政部在总结上海等城市经验的基础上，号召全国各城市建立最低生活保障制度。1997年，国务院颁布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，标志着我国城市低保制度正式建立。

1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，我国低保制度进入正规化建设时期。在城市居民最低生活保障制度不断完善的过程中，国家也对农村特困群体救助的制度化进行了探索。2007年 7月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，我国农村低保制度正式建立。

除了最低生活保障以外，我国在医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助法制建设方面也取得了很大成效。从1998年开始就在全国范围建立城镇职工基本医疗保险制度，2003年启动新型农村合作医疗制度试点，着手建立农村医疗救助制度，2005年开始城市医疗救助制度试点，2007年全国城镇居民基本医疗保险进行试点，到2010年已经全部实施城镇居民医疗保险制度。教育救助方面，我国现在已经实行九年制义务教育，高中、大学阶段可以申请家庭困难补助或国家助学贷款。住房救助方面，我国采取了保障性住房、经济适用房、廉租房、公租房等救助措施。

二、唐山市社会救助制度发展历程

1. 创设、初步发展阶段（1996-2004年）

从宏观层面上来看，唐山的社会经济改革经过前期的探索正向纵深发展。从制度构架上来看，这一阶段主要是适应建立城镇居民最低生活保障的需要，以保障最低收入家庭的基本生存为主，并适度地将救助项目扩张到最低收入家庭的医疗和教育救助。1996年唐山市颁布并实施了《唐山市城镇居民最低生活保障办法》，对城市居民实行一体化最低生活救助，并随着社会经济生活的发展，先后八次对救助标准进行了调整。为确保城乡协调发展，唐山市于2003年12月统一了农村低保标准、资金筹措渠道及低保对象审核审批程序，确定农村低保标准为每人每年800元。2003年9月，唐山市政府发布《关于健全唐山市社会保障制度的指导意见》，初步规定了唐山市的社会救助制度。

唐山市积极探索解决最低收入家庭看病难和教育支出困难的途径。2004年 7月份唐山市制定《关于在全市建立城乡困难群众医疗救助的实施意见》，建立了城乡一体的困难群众医疗救助制度。农村五保户、城乡低保对象及患大病后生活困难的人员均可享受医疗救助。在教育救助方面，唐山市进一步建立健全家庭困难学生的救助制度，按“公开、公正”的原则规范教育救助行为，做到部门之间协调，防止出现遗漏救助或重复救助的现象。这一阶段唐山市还对低保户子女上学给予补贴，按照小学、初中、高中、大专以上四个阶段，分别给予8元至100元的上学补贴。

2. 规范提高阶段（2005-2007年）

唐山市于2006年出台了《唐山市人民政府关于健全完善城乡社会救助体系的意见》，以解决困难群众的吃、穿、住、医、教等为重点，在河北省率先建立起了以城乡低保、五保供养制度为基础，医疗、特困、教育等分类救助政策为补充的社会救助体系，有效保障了城乡困难群众的基本生活。建立健全城镇低保制度，规范救济程序，将符合低保条件的困难职工家庭全部纳入低保范围。唐山市先后8次调整城镇低保标准，由最初的每人每月140元调至目前的市区每人每月310元、县（市）每人每月285元，居河北省领先水平；保障人数由最初每月650人增加到6.13万人。2002年以来，累计发放保障金28 638.84万元。

这一阶段，为了解决税费改革后五保供养资金筹措不足、五保供养水平下降及敬老院整体水平降低问题，唐山市创新五保供养制度，统一全市五保供养标准为每人每年2 525元，将符合条件的21 374名五保对象全部纳入五保范围，五保供养率达到100%，同时将不愿意加入五保的5 694名三无对象全部纳入农村低保。

2007年12月17日唐山市人民政府办公厅印发《唐山市建立零就业家庭就业援助长效机制的意见》，对大龄就业对象优先安排在公益性岗位就业；对女性和单亲家庭成员，由当地妇联、工会配合劳动保障部门帮助就业；对青壮年成员组织劳务输出，实现转移就业。通过为零就业家庭提供全方位的就业援助服务，确保自确认为零就业家庭之日起 30日内为有就业需求的零就业家庭成员提供合适的就业岗位，实现长期动态为零的目标。

3. 深化完善阶段（2008年至今）

2008年11月12日唐山市人民政府出台《关于加强就业困难人员就业援助的意见》，明确就业困难人员是指持有《就业失业登记证》的城镇登记失业人员中的大龄、身有残疾、享受城市最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的人员。同时加大对就业困难人员的政策扶持力度，并进一步加强对就业困难人员的就业援助服务。

在总结以往社会救助实施经验的基础上，结合国内社会救助理论的最新研究成果，为更好第保障低收入家庭的住房需求，2009年连续出台了《唐山市廉租住房保障办法》、《唐山市经济适用住房管理办法》、《唐山市经济适用住房交易管理暂行办法》（征求意见稿）等规范性文件，为深化低收入群体的住房救助奠定了坚实的制度基础。

为促进低保有就业能力的群体积极就业，唐山市人力资源和社会保障局2009年出台了一系列认定就业困难人员的制度和对就业困难人员再就业进行系列补贴的措施，有效的促进了社会救助制度和再就业制度的结合。

对各项社会救助资源进行深度整合，提高救助效力，是我国社会救助制度发展的必然趋势。目前，国务院法制办公室已将《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议[2]。借此契机，唐山市民政局也正在积极进行调研，在充分整合唐山市社会救助资源的基础上，结合唐山社会救助的实际情况，将制定统一的唐山市社会救助办法拿上日程。在制度建设上取得成绩的同时，我们必须看到唐山市的社会救助制度仍旧存在一些不足，深化完善社会救助制度也是唐山市经济社会发展的一项重要任务。

图1 唐山市现行社会救助制度体系图示

三、唐山市社会救助制度的基本内容

1. 居民最低生活保障制度

（1）居民最低生活保障对象

根据2002年《唐山市居民最低生活保障办法》（以下简称办法）第二条的规定，保障对象为具有唐山市户籍的常住非农业户口居民且家庭成员月人均收入低于本地当年居民最低生活保障标准。

（2）居民最低生活保障标准

城镇居民最低生活保障标准，由市、县（市）民政部门会同同级财政、统计、物价等部门按照当地城镇居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃气（燃煤）费用以及未成年人的教育费用制订，经本级人民政府批准后执行。城镇居民最低生活保障标准需要调整时，依照前款规定重新核定[3]。从 1996年起，唐山市先后提高了八次最低生活保障标准，现行最低标准为310元。与河北省其他几个主要的城市相比，唐山的低保标准居于最前列。

（3）居民最低生活保障办理程序

城镇居民申请最低生活保障，应当向当地社区居民委员会提出申请并提供下列证明材料：申请书；户籍证明和家庭收入证明；与审批事项有关的其他证明。社区居民委员会应当在接到申请后 7日内对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实，经居民代表讨论通过后，报街道办事处或乡（镇）人民政府审核。街道办事处或乡（镇）人民政府接到申请材料后应当在15日内完成公示和审核工作，并将审核意见报县级人民政府民政部门批准。县级人民政府民政部门应当在七日内对最低生活保障申请人的申请做出是否准许的决定。符合条件的，发给《唐山市城镇居民最低生活保障金领取证》；不符合条件的，书面通知并说明理由。

（4）居民最低生活保障待遇

低保待遇分全额补贴和差额补贴。经批准享受最低生活保障居民的保障金，按下列规定支付：对无家庭收入的城镇居民，按照当地城镇居民最低生活保障标准给予全额补贴；对尚有一定收入但家庭收入达不到最低生活保障标准的城镇居民，按照当地城镇居民最低生活保障标准给予差额补贴。其中有下列情形之一的，不得享受最低生活保障待遇：家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的；申请人及其家庭成员拒绝或者不配合最低保障工作人员调查核实有关情况的；有劳动能力的下岗、失业、无业人员两次不接受劳动服务机构介绍就业的。

城镇居民自民政部门批准的下月起享受城镇居民最低生活保障待遇，保障金由街道办事处或乡（镇）人民政府按月发放。享受保障家庭收入发生变化的，应当主动向社区居民委员会报告变化情况。街道办事处或乡（镇）人民政府应当每季组织社区居民委员会对保障家庭进行复查。对不符合条件的，经县级民政部门批准停止发放保障金，并收回或注销其《唐山市城镇居民最低生活保障金领取证》；对仍符合条件，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发、增发保障金的手续。

街道办事处、乡（镇）人民政府或社区居民委员会应当建立健全最低生活保障对象公益活动站、点，并每月至少组织一次公益活动或劳动。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城镇居民，在享受城镇居民最低生活保障期间，应当参加其居住地的社区居民委员会定期组织的公益性活动或劳动。最低生活保障对象连续两次无正当理由不参加社区公益性活动或劳动的，取消其家庭当月保障金。

2. 农村五保供养制度

（1）农村五保供养对象

根据2006年3月颁布的《唐山市农村五保供养工作实施意见》规定，符合国务院《五保供养工作条例》规定的老年、残疾或者未满16周岁的农村居民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养、抚养义务人的，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，可以申请享受农村五保供养待遇。

（2）农村五保供养内容及标准

定期供给生活费，保障五保对象吃、穿方面的基本生活需要；为五保对象提供符合居住条件的住房；及时为五保对象治疗疾病，并将其纳入农村合作医疗和医疗救助范围；五保对象死亡后为其妥善办理丧葬事宜。农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，保障其依法接受义务教育所需费用。

在全市建立统一的农村五保供养标准，供养标准达到或超过上年全市农民平均生活消费水平（农民平均生活消费水平按市统计局公布的数据执行）。

（3）农村五保对象的申请及审批

县级民政部门是唐山市农村五保供养工作的责任主体，负责组织实施农村五保供养政策的落实。符合五保对象条件的人员必须向村委会提出申请，并提供相关证明材料，经村委会初审后报乡镇人民政府审核、县级民政部门审批，并签订五保供养协议，发给《五保供养证书》。对被批准的五保对象，县级民政部门要建立五保对象档案。五保对象档案由敬老院统一管理。

（4）农村五保供养资金的筹措与管理

五保供养资金的筹措与管理是五保政策落实的关键，各县（市）、区政府和市直有关部门要采取有效措施，确保五保供养资金及时足额筹措和发放。唐山市农村五保人员供养费用由市、县两级财政按比例负担。有条件的县（市）、区根据本地财力情况可制定高于全市统一的五保对象供养标准，高出部分由县（市）、区财政解决。

各级民政部门在每年10月底前向财政部门报送下一年五保供养经费支出预算，各级财政部门审核报本级人大批准后按季度拨付。集中供养经费可由县级财政部门根据县级民政部门提供的各敬老院五保对象人数及用款计划，按季度直接拨付各敬老院；分散供养经费可由财政部门根据县级民政部门提供的名单及帐户，通过银行按季度直接发放到户，也可委托敬老院代发。县级财政、民政部门要设立五保供养资金专户，专款专用，制定财务管理制度，保证五保供养资金的安全运行。

3. 专项救助制度

唐山市现行专项救助制度包括医疗救助、住房救助、教育和就业救助、法律和司法救助，至于具体规定则比较松散。

教育救助方面，唐山市现行规定指出，在义务教育阶段，要落实“两免一补”政策（即免费提供教科书、免杂费和补助寄宿学生生活费）。完善高中阶段以上学校家庭困难学生的资助政策，落实国家助学贷款和生源地助学贷款政策，积极实施勤工助学和爱心助学等资助措施。就业救助方面，唐山市建立了零就业家庭就业援助长效机制。为了解决困难群众的就医问题，唐山市建立了城乡一体的困难群众医疗救助制度。各县（市）、区也都制定了较为详细的《实施办法》。对农村低保户、五保户及特殊困难对象到指定医院就医的可减免15%的检查费、手术费、治疗费、床位费。医疗费高的还可得到最高限额1万元的救助金。城乡一体的医疗救助政策在全省是首创，得到省民政厅充分肯定。住房救助方面，唐山市规定城镇最低收入家庭住房保障以租赁住房补贴、租金核减为主，以实物配租为辅。租赁住房补贴是指县（市）区政府向符合住房保障条件的申请家庭提供的租赁私有住房货币。租金核减是指公有住房产权单位依据房产行政主管部门的租金核减通知，对租住公有住房的住房保障家庭减免租金。实物配租是指市、县（市）区政府向住房保障家庭直接提供廉租住房。法律和司法救助方面，唐山市建立法律援助制度，为需要援助群体提供法律服务，具体做法参照国家有关法律援助制度的统一规定。

4. 应急救助制度

针对应急救助制度，一是制定了《唐山市救灾应急预案》，对灾害损失进行科学合理的核定，提高灾情统计评估水平，使之达到规范、快速，同时完善了自然灾害紧急救助体系[4]。唐山市目前已建立了自然灾害救助应急预案、重大沙尘暴灾害应急预案、突发地质灾害应急预案等多项应急预案。二是建立了灾情信息管理系统，大大提高唐山市救灾防灾的能力。三是及时落实救灾预算。唐山市按照每年需要政府救助的灾民数据，提前做好救灾资金预算，及时下拨救灾款物，保障了灾民在受灾后24小时内“有饭吃，有衣穿，有住所，不受冻”，基本生活得到保障。

5. 社会帮扶、捐助救助制度

唐山市鼓励社会力量积极参与社会救助，坚持和完善机关、企事业单位干部进行“一助一”帮扶困难户活动，并形成制度；积极开展全市范围的社会捐助活动，不断探索社会捐助工作新途径，实现捐助活动经常化；组织广泛的社会互助活动，帮助贫困群众解决日常生活困难。

社会救助是为了保障公民最基本的生存权而提供物质帮助和服务的一项制度，是社会保障制度的最后一面防护墙。唐山市的社会救助制度经历了三个主要发展阶段，不断得到丰富和完善，到目前已建立起来了以最低生活保障为基础，以专项救助、应急救助和社会帮扶捐助救助为核心的较为完善的社会救助制度体系[5]。当然，我们应该看到，唐山市现行社会救助制度仍存在诸多不完善的地方，有待于进一步调整和规范。