灾后重建的“都江堰模式”研究

刘俊林

[摘要]本文从都江堰灾后重建的成就及成功经验分析，提炼出“都江堰模式”这一实践中产生的创新成果。文章从制度、机制、生态诸方面研究“都江堰模式”的价值，并针对其不足提出对策建议。

[关键词]灾后重建；都江堰模式

[中图分类号]G05[文献标识码]A[文章编号]1008-0139(2011)02-0030-6

都江堰市是汶川特大地震的极重灾区之一，经过两年多的努力，灾后重建工作取得重大成果。2010年底，市域经济全面超过了灾前水平，在城乡住房、基础设施、公共设施、城镇体系等重建方面取得了重大成效，被誉为地震灾后重建的“都江堰模式”。通过深入调查都江堰灾后重建的实践工作，总结了都江堰灾后重建的成功经验，提出了灾后重建“都江堰模式”的内涵和本质：“规划引领重建”、“城乡统筹重建”、“机制创新重建”、“多方参与重建”以及“科学发展重建”，同时对“都江堰模式”提出了改进的对策性建议。

一、都江堰灾后重建取得了巨大成效

“5·12特大地震”给都江堰市造成了前所未有的人员伤亡和经济损失，地震共造成全市3091人死亡，直接经济损失达530多亿元，是全国极重灾区之一。面对异常艰巨复杂的灾后重建任务，都江堰市委、市政府按照党中央、国务院确定的“三年重建任务两年基本完成”的总体要求，全面展开灾后重建工作。经过了两年多的努力，都江堰灾后重建工作取得了重大成果。截至2010年8月底，1031个灾后重建项目开工1028个，完工843个，累计完成投资340.3亿元，占总投资计划的85.5％。在灾后重建的推动下，都江堰市的经济得到了持续发展的动力，2009年底，市域经济全面超过了灾前水平。被四川省评为“县域经济先进县(市)”；2010年1-6月，地区生产总值、固定资产投资、财政总收入、税收总收入、社会消费品零售总额分别实现55亿元、110亿元、25亿元、11亿元、29亿元，同比分别增长16.8％、25.5％、82.7％、82.2％、20％。

都江堰市在城乡住房、基础设施、公共设施、城镇体系等重建方面取得了重大成效。

一是城乡住房重建基本完成。在农村住房重建中，坚持发展性、多样性、相容性、共享性的“四性”原则，规划了205个农村新型社区，完成了6万余户农村住房重建，2009年，都江堰市被列入四川省“新农村建设整体推进市”。在城镇住房重建中，通过政府主导建设、居民自建、货币安置等多种方式的推进，260万平方米政府主导建设的城市安居房基本竣工，143个点位的城镇居民自建房加快建设，截至2010年9月中旬，前四批12439套安居房已实现摇号分配，城镇三分之二置换安居房的受灾群众陆续搬离板房住进新居。

二是基础设施重建取得重大突破。在基础设施重建中，标志性项目成灌快铁主线于2010年明12日竣工通车，都江堰从此进入“快铁经济”时代。建成沙西线、彭青线、聚青线等一批骨干道路，IT大道都江堰段、成灌路延伸段改造等重点交通项目加快推进，“五纵五横一轨”的骨架道路体系基本形成。城市20万吨自来水厂等市政设施项目建成并投入使用，蒲阳220KV和玉堂110KV变电站加快建设，全域覆盖的水、电、气、路、讯、光纤等基础设施更加完善。

三是公共设施实现根本性改变。在公共设施重建中，按三级甲等硬件设施修建的市医疗中心建成并投入使用，市中医院、妇幼保健院和计划生育服务机构重建即将全面竣工，51所学校重建于2009年9月1日前已全面完成，26所乡镇卫生院、155个村级卫生服务站重建全面完成。

都江堰借助灾后重建的机会，通过与对口援建城市上海的交流合作，并加大对外招商引资，推动了以现代服务业、新型工业和现代生态农业为支撑的现代产业体系跨越发展。

一是现代农业优势不断增强。都江堰市投入6亿元集中打造的10万亩现代农业聚集区已完成投资5.6亿元，将惠及全市40％以上的农业人口，同步实现农民生产、生活方式的转变。投入6.3亿元，建成紫坪铺镇九鼎坪乡村客栈、青城山镇“美丽家园”等一批高品质的乡村酒店，熊猫驿站连锁酒店客房已达2000余个床位，一、三产业互动发展格局进一步形成。2010年1-6月，全市农业增加值同比增长4.5％。

二是高新技术产业进一步壮大。以低碳经济为导向，进一步加快高新技术产业发展，LED产业园、拉法基三线、四线等重大产业化项目正加快推进。2010年1—6月，全市规模以上工业增加值同比增长24.5％。都江堰市正在逐步淘汰落后产能，向集约型经济迈步前进。

三是现代服务业加快发展。通过推进青城山一都江堰文化遗产抢救和保护等措施，加强加快建设都江堰市的国际旅游品牌。2010年1-6月。都江堰市旅游接待人次达462万，实现旅游综合收入18.2亿元，同比分别增长26％和25％。天津泰达“上青城”研发社区、青城山软件产业园等一批龙头项目加快建设，信息服务业进一步发展壮大。

二、灾后重建“都江堰模式”的成功经验

都江堰在灾后重建中取得了重大的成果，短短两年多的时间，在多方的努力下，就使得住房、基础设施、产业发展、公共服务、社会生活等方面快速恢复乃至超越灾前水平，被誉为地震灾后重建的“都江堰模式”。

通过总结灾后重建的经验，我们认为，其“都江堰模式”的内涵与特质在于“规划引领重建”、“城乡统筹重建”、“机制创新重建”、“多方参与重建”和“科学发展重建”五个方面。

(一)“规划引领重建”是“都江堰模式”的灵魂

《都江堰市灾后重建总体规划》的编制工作启动于震后第四天，采取全球招标的方式，汇集全球10家顶级规划设计联合体的先进理念和优秀成果，并公开征求市民意见，经过数轮修改完成，涉及城乡住房、基础设施、公共服务、产业恢复、城镇体系和生态环境恢复六个方面，对灾后重建工作起到了指引方向的重要作用，成为“都江堰模式”的灵魂。

都江堰市的灾后重建规划对今后三年的恢复期(2008-2010年)以及再后十年(2011-2020年)的发展期提出了详尽的规划，运用了滚动计划方法。既有近期的目标，又有中长期的目标，两者相互结合，相互协调，最终将都江堰打造成一个产业优势凸显的活力宜业城市、抗震减灾的安全宜居城市、倚山就水的自然生态城市、实现恢复重建与跨越式发展的典范城市。

灾后重建规划不仅提出了总体规划目标，而且也注重控制性详细规划的编制。比如农村灾后恢复重建规划，都江堰市组织100多家规划设计单位开展规划大会战，科学编制17个场镇改造、205个农村新型社区、6万余户家庭的住房建设规划。深入细致的规划工作，使总体规划与详细规划相协调，实现了整个灾后重建规划的全域覆盖。

重建规划方案充分把握了都江堰“世界自然

文化遗产”的特殊地位，在老城区的重建工作中保留和恢复原有的自然地理、历史文化条件，重视文化的传承和历史的延续；而对于新城区的建设，则是顺着水和顺着主轴往外发展，把老城区临水，靠近城市中心的特点带过去，体现出了“道法自然”的传统思想。

都江堰在灾后重建规划中始终坚持科学统筹，在家园建设中注重“三个结合”：一是物质家园建设与精神家园建设相结合，既抓重建，又修思想；二是注重功能恢复与产业提升相结合，促进三次产业在恢复中提升；三是注重经济社会重建与生态环境优化相结合，在经济社会发展的同时，更加注重生态环境的保护建设。

(二)“城乡统筹重建”是“都江堰模式”的路径

都江堰市用统筹城乡的思路和办法推进灾后重建，妥善处理“城”和“乡”的关系，将灾后重建与城乡统筹改革有机结合起来，成为“都江堰模式”运行的重要路径。

1、城乡统筹中的农村产权改革

产权改革的主线是“还权赋能”，都江堰市抓住机遇，在成都市率先推动了农村产权改革，并把改革成果充分运用于灾后重建，颁发了农村联建集体土地使用证、房屋产权证，利用集体建设用地使用权和房屋所有权抵押，全面展开集体土地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、林权的确权颁证，明晰了农村产权关系。

通过农村产权改革，一方面促进了农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”，建立了统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场；另一方面通过将土地产权明晰界定给农户，从根本上克服了现行土地征用制度中赔偿对象不明确、分配方式不公平的弊端。

2、城乡统筹中的土地流转制度

在产权改革、确权颁证的基础上，都江堰市通过利用城乡建设用地增减挂钩的机制、土地整理与开发机制等城乡土地流转制度，为解决灾后重建中的资金筹集等一系列难题提供了解决方法。土地流转制度的主要内容是集体建设用地使用权流转和土地承包经营权流转。

但是处于自发、分散、无序的土地流转会出现很多的问题，比如农村土地流转收益被截留、挪用，农村土地农业用途被改变等。为了解决这些问题，都江堰市实行了一些有效的办法。一是建立了专门的产权流转服务机构，同时进一步成立了城乡产权交易中心，开展农村产权交易意向信息的收集和发布工作。二是运用了保护耕地的新机制，向有效保护耕地的农户发放补贴，以经济激励的方式，切实提高了农民保护耕地的积极性。

3、城乡统筹中的城乡住房重建

都江堰市以城乡统筹为指导原则，对灾后重建中的城乡住房进行了统一的规划，在住房建设和购房贷款、土地保障、减免建房和购房过程中的相关税费等方面给予了政策性支持。在城镇住房重建方面，以安居房为主体，廉租住房等保障性住房为补充；在农村住房重建方面，引导农民向镇、农村新型社区和聚居点适度集中，同时尊重农民住房意愿，分别采取符合规划原址重建、统一规划统一建设等形式进行重建。

同时，都江堰市注重建设与住房相配套的基础设施和公共服务设施，坚持城乡服务均等化的原则，以重建为契机，改变城乡二元结构，使得城乡基础设施、公共服务资源差距拉大的趋势得到了有效的改变。

(三)“机制创新重建”是“都江堰模式”的动力

面临灾后重建各个领域的重大挑战，都江堰市运用市场化的理念，进行了_一系列的制度创新，成为推动灾后重建的巨大动力。

1、融资机制创新

都江堰市在灾后重建中打破常规，利用多种渠道筹措资金，实现了融资机制的创新，克服了灾后重建的最大瓶颈——资金问题，主要利用三种形式进行资金筹集，包括用活产权改革成果筹措资金，用好城乡发展资源筹措资金，用足各项重建政策筹措资金。

都江堰市把农村产权制度改革的成果充分运用于灾后重建，通过市场化运作，获得产权流转资金总额6亿余元，集体建设用地抵押贷款和乡村旅游抵押贷款近3亿元，吸引社会资金约50亿元参与农村住房重建及产业发展；结合城镇住房重建，依托国有投融资平台，对储备土地、国有经营性资产、景区门票收入等进行了有效整合。成立了浦发银行都江堰支行、金都村镇银行，加强与金融机构对接，到位金融机构贷款165亿元。这些措施极大的拓宽了融资渠道。

2、就业创业机制创新

地震后受灾群众的就业、创业迫在眉睫，都江堰市进行了一系列就业、创业制度创新，努力重构良好的就业、创业环境。

第一，推行以工代赈制度，将2亿元农村基础配套资金全部用于以工代赈，解决了部分群众的就业问题。重建过程中的援建项目也提供了大量的就业岗位，比如上海第四建筑有限公司等援建的90个重建项目吸纳的就业总量达到了938301人。第二，一三产业联动，比如将企业联营模式引入九鼎坪安置点、打造乡村客栈的方法，有效的解决了群众的就业和长远增收问题。第三，完善公共就业服务平台，比如举办各类招聘会，提供丰富的就业信息，为城乡劳动者共提供了5万余个岗位；通过创办居家就业基地，免费开展绒绣、蜀锦、家政等培训，提升失业者的就业能力。

3、市场运作机制创新

都江堰市在灾后重建中加强了市场制度的重建，充分发挥了市场制度在资源配置上的作用。第一，推动产业结构优化升级，鼓励工业集聚发展，促进沿海发达地区优势产业向都江堰转移，并通过各种措施推动农业龙头企业恢复生产。第二，依托与上海的援建机制，通过产业、市场、资源等方面与上海市的互补性，帮助都江堰特色产品扩大销售市场。比如通过免除进场费、实行最优惠扣率等一系列优惠措施，促使都江堰企业与上海大型超市对接。市场运作机制的创新，推动了灾区经济长期可持续发展。

(四)“多方参与重建”是“都江堰模式”的条件

从国内外灾后重建的主导力量来划分，可以分为政府力量主导重建、市场力量主导重建、社会力量主导重建等模式。都江堰市按照“政府主导、群众参与、外界援建”的思路，多方共同参与，为夺取灾后重建的胜利提供了充足的条件。

1、政府在重建中起主导作用

都江堰市在灾后重建中是以政府的力量为主导。政府全面规划并实施了住房重建、基础设施、公共服务、社会治理等各个方面的灾后重建工作，并引领其他力量参与到灾后重建中来，是灾后重建的核心力量。

2、充分发动群众参与重建

都江堰市在灾后重建中放手发动群众，这主要表现在农房重建、农民增收、新型村级治理机制等方面，充分尊重了群众的意见。为了充分的发动群众，都江堰市成立了村民议事会，积极推行村级自治事务决策权与执行权相分离，以村民自治为核心，让他们最大限度的参与到灾后重建中来。农村基层治理由“为民做主”到“群众自主”的转变，极大地激发了群众的主体作用，探索了10种农房重建模式和12种城镇住房重建模式，加快了灾后重建进程。

3、有效用好上海对口援建

充分利用上海对口支援的契机，把上海作为

灾后重建的重要力量、交流合作的有效平台、承接产业转移的重点区域、产品促销的广阔市场。在上海市的援助下，都江堰的灾后重建在社会治理、制度创新、基层管理、公共服务等方面取得了很多阶段性成果。上海市和都江堰市共签署了五批117个援建项目，总投资安排82.5亿元。

多方参与的重建模式是一项符合我国现实情况的选择，弥补了灾后重建中的“市场失灵”和“政府失灵”，凸显了社会主义“集中力量办大事”的制度优势，取得了很好的效果。

(五)“科学发展重建”是“都江堰模式”的保证

灾后重建工作全面落实科学发展观，坚持以人为本，尊重自然，科学重建，科学发展观成为灾后重建“都江堰模式”的保障。

1、注重生态和谐

国外灾后重建对生态环境造成损害的例子为数不少，比如日本阪神地震遗留下的地质污染问题至今尚未解决，这些案例对都江堰的灾后重建起到了很好的警示作用。在生态环境恢复重建中，都江堰坚持以生态系统自然恢复为主，人工生态建设为辅，并将生态环境作为灾区重建规划的基础指标之一，周密的考虑到了生态环境的承受能力。

都江堰还着力促进经济发展方式的转变，调整产业结构，大力发展低碳经济、绿色经济，使得人口、资源、环境相协调。

2、加快产业复兴

第一，打造现代化的农业。都江堰依托特色农业资源，推进要素投入集约化，资源配置市场化，生产手段科技化，加快土地流转，大力引进和推广先进的农业科技成果，并建立农业标准体系，实现农业产品的增值。第二，发展新型工业。都江堰坚持走新型工业化的道路，加速产业的升级和聚集。在各项行业中，重点发展软件产业基地，以此带动全市工业的转型，淘汰高耗能高污染企业和落后产能，发展循环经济，推广清洁生产。第三，推动以旅游业为龙头的服务业发展。都江堰市大力提升旅游国际化水平，力求与世界接轨，引领山地旅游、田园风光旅游互动发展；依托深厚的文化底蕴，拓展服务业的文化内涵，打造道教文化、水文化展示和体验之地。

3、优化社会治理

国际经验证明，许多国家灾后重建由于社会治理的失败而影响了重建的效果，都江堰市在重建中优化社会治理模式，充分发挥基层党组织的组织优势，引导群众通过各种途径参与重建，起到了很好的效果。另外，都江堰在重建中努力实现城乡基本公共服务均等化，基础设施和公共服务向农村拓展，推广新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，并为生活贫困的农民提供最低生活保障金。这一系列的措施保证了灾后社会的稳定与团结。

三、“都江堰模式”的改进对策建议

(一)政府主导重建的同时，充分发挥市场的调节作用

在重建的初始阶段，政府应该充分发挥主导作用，但是到了重建的后期，政府主导应该更多的让位于市场主导，充分发挥市场的调节作用。

第一，引入市场机制，将一部分产权明晰、有投资效益的公共服务领域供给经营权有偿出让给市场主体，明确他们的合法地位。第二，在解决农民经营融资问题上，通过小额贷款、政策性担保等方式，扶持农村中小企业，有效增强市场活力。第三，做好城市品牌的宣传工作，扩大影响力，吸引更多的外地企业来都江堰投资，推动这个市场做大做强，尤其在旅游、餐饮等产业，需要进一步增强市场活力，通过市场的自发调节带动增长。

(二)注重“硬件”建设的同时，加强“软件”能力的提高

灾后重建取得了“硬件”建设的巨大成效，但是在“软件”能力上仍然有所欠缺。比如学校的重建，校园建设的非常漂亮、教育设施完善且现代化，但是在师资力量、教育质量上还有待加强；同样都江堰重建了现代化的医院，但是医疗服务水平还有待进一步提高。

为了切实提高“软件”能力，第一，利用好上海市对口援建的契机，与其建立长效援助机制，不但在经济领域，而且在文化、公共服务、人才等“软件”领域开展更多的交流和援助，比如选派优秀的教师和医务工作者到上海进行深造学习等。第二，依托成都市优质“软件”资源，强化医疗技术人才、师资力量等的培训、引进和管理，加强与成都市的交流合作，大力提升医疗技术水平和教育教学质量。第三，制定优惠的政策、待遇，吸引全国各地的人才到都江堰工作，提升整个城市人力资本的存量和水平。

(三)注重物质建设的同时，进一步加强精神家园建设

灾后重建不但是物质上的重建，更是精神家园的重建。都江堰积极开展“新家园、新生活、新风尚”的三新活动，城乡文明程度得到了很大提升。但是灾后精神家园的重塑必然是一个长期而缓慢的过程，所以必须持之以恒地深入推进。第一，通过社会舆论的宣传，引导群众知恩感恩、自力更生、艰苦创业，用自己的双手和辛勤劳动重建家园，培育乐观、坚强的良好精神面貌；第二，持续深化“三新”活动，进一步升化主题，使之深入人心，潜移默化的引导群众改善生活风气、提高精神面貌；第三，完善对休闲广场、开放性运动场地等设施的建设，为城乡人民创造良好的条件参加健康、积极、向上的文化体育活动，养成良好的生活习惯，带动健康的生活氛围，有力的推进精神家园的重建。

四、结束语

都江堰市在灾后重建中取得了重大成效，形成了灾后重建的“都江堰模式”，这个模式与世界各地灾后重建模式既有共性也有个性。这其中有着重要的成功经验需要我们总结，对于其他地区的灾后重建有着很强的借鉴意义；同时这个模式也有进一步值得改进的方面，需要进一步的去完善，从而推动都江堰乃至全国其他地区的灾后重建工作进一步发展。

(责任编辑李远国)