职业教育经费投入水平的地区差异分析

□张 晨 郭文富

职业教育经费投入水平的地区差异分析

□张 晨 郭文富

近年来中央财政对职业教育的大力支持，有效带动了各地方财政和其他各方面的资金投入。但目前我国职业教育经费投入仍显不足，各地的经费投入也存在较大差异。建议财政性经费注重向职业教育投入倾斜，加快改革财政性经费的拨款方式，缩小地区差异，逐步按照职业学校人数平均成本进行拨款，形成一个能够与职业教育培养成本相匹配的经费保障机制。

职业教育；经费投入；地区差异

一、职业教育经费投入的整体分析

从总体上看，一方面，近年来职业教育的经费总量持续增长；另一方面，与事业发展规模相比，投入仍显不足。①而且，从办学规律上看，职业教育是一种需要高投入保障的教育类型，它以满足生产、经营、服务、管理一线所需的高素质技能型人才为培养目标，教学过程需要大量先进、完备、仿真的设备设施，以及配套的实习实训场所，即使在办学规模相等的情况下，也需要得到比相应阶段普通高中、本科教育更多的经费支持，才能保证其正常、顺畅、可持续地运转。

（一）职业教育经费总量不断增长，为事业发展提供了基本保障

近年来，我国职业教育快速发展，无论是中等职业教育还是高等职业教育，都已占相应阶段教育的“半壁江山”，在扩大规模的同时，切实提高质量和增强吸引力正在成为职业教育改革发展的新战略任务。而无论是提高质量还是增强吸引力，都离不开经费的保障。2003年，我国对中等职业教育经费支出总量为424.5亿元，到2009年达到了1052.4亿元，增长了147.9%，总量上得到很大增长。同样，2005年，我国对高等职业教育经费支出总量为288.3亿元，到2009年达到714.6亿元，同样增长了147.9%。②职业教育经费总量不断增长，有力地支撑了职业教育的改革发展。此外，党中央和国务院高度关心职业学校学生的资助工作，对职业学校学生的资助体系已初步建立。仅2010年，中等职业学校国家助学金资助金额达到166亿元，其中中央预算资金80.2亿元，受助学生超过1136万人；中央财政免学费预算资金达到42.7亿元，惠及440多万名家庭经济困难学生和涉农专业学生。③职业教育的资助政策有力地提高了职业教育的吸引力，促进了职业教育的改革发展。

（二）与事业发展规模相比，职业教育经费投入仍显不足

“十一五”期间，中央财政以前所未有的力度加大对职业教育的专项投入，包括国家示范院校项目、职业教育实训基地建设等，有效地带动了各级地方财政和其他各方的资金投入，改善和加强了职业学校的基础能力。但是，就总体而言，我国对职业教育的经费投入仍然不足，从当前我国职业教育大发展和未来可持续发展的角度来看，目前这样的经费投入，不能满足职业教育规模增长和水平提高的需求。

近年来国家实行大力发展职业教育的方针，但仍有不少地方只是注重职业教育规模的大发展，却忽视了经费投入方面的同步跟进。从中等职业教育经费支出占教育总经费支出的比例来看，自1998年以来一直下降，直到2006年才开始逐渐回升，2009年比2006年有所提高，但仍明显低于1998年的比例，低近5个百分点。即使与中职发展处于低潮期的2002年相比，2009年仍然还差0.7个百分点（如表 1）。

表1 职业教育经费支出与教育总经费支出及其比例情况④

（三）我国对职业教育的经费投入与职业教育的高成本不相适应

从职业教育与普通教育的经费投入比较来看，国际上的普遍经验和做法，是使职业教育的优先权反映在学生的单位成本上。在发达国家，以法国巴黎学区为例，职业高中的生均成本是普通高中的3倍左右；⑤在发展中国家，以马来西亚为例，职业学校学生的单位成本是普通学校学生的4倍。⑥职业教育的培养成本远高于普通教育这一判断已基本得到公认。

然而在我国社会转型的过程中，一方面，由于“学而优则仕”和鄙薄职业劳动技能的文化背景和传统观念，培养技能型人才的职业教育在我们这个社会中本来就一直处于弱势地位；另一方面，由于片面强调初中后的职业教育属于非义务教育的范畴而要求受教育者自己买单，又迫使职业学校为解决经费不足问题而不得不把学生的学费收入作为办学经费的来源之一，使得职业学校办学“高成本低投入”和学生“高学费低回报”的矛盾更加突出。2002年，职业中学生均预算内公用经费为220元，到2007年增长到562元，增幅达到124%，但与普通高中155%的增幅相比，仍相对较低。就高职（高专，下同）学校来看，2009年，地方高职学校的生均预算内公用经费为1895元，地方普通本科学校为3394元，本科学校是高职学校生均预算内公用经费的1.8倍。

二、中等职业教育经费投入的地区差异

近年来，职业教育发展迅速，2009年我国中等职业教育招生数已达868.5万人，在校生达到2195.2万人，占高中阶段教育规模的47.4%，国家对中等职业教育的投入也呈稳定增长的趋势。但是，无论与普通高中的投入相比，还是与发展中等职业教育应有的投入水平相比，中等职业教育经费投入仍显不足。各地中等职业教育的经费投入也存在一定差异，区域间呈现出不同特点。

（一）中等职业教育经费投入现状分析

1.与普通高中相比，中等职业教育的经费投入相对不足。2008年，我国普通高中教育经费收入1602.2亿元，中等职业教育经费总收入为1049.2亿元，普通高中经费总量高于中职教育52.7%。而从规模上看，2008年普通高中在校生规模为2476.3万人，中等职业教育在校生规模为2087.1万人，普通高中在校生规模仅超过中等职业教育18.6%。

2.与普通高中相比，中等职业教育生均经费偏低。2008年，普通高中生均教育经费为6470.3元，中等职业教育生均教育经费为5027.3元，比普通高中生均教育经费低1400多元；普通高中生均国家财政性教育经费为3881.7元，中等职业教育生均国家财政性教育经费为3269.0元，比普通高中生均教育经费低600多元；普通高中生均预算内教育经费为3383.6元，中等职业教育生均预算内教育经费为2805.6元，比普通高中生均教育经费低近600元。目前，我国中等职业教育经费相对于普通高中而言仍较薄弱，这与职业教育的培养成本远高于普通教育的研究判断是不相符的，并将进一步影响职业教育的可持续发展。

3.行业企业和社会投入不足。分析2008年中等职业学校教育经费收入情况，我国中等职业教育的经费主要由国家财政性教育经费和学杂费构成，分别为682.3亿元和262.4亿元，所占比例分别达到65.0%和25.0%，二者所占比重远高于其他渠道来源的经费。这说明，除国家财政性教育经费外，学费收入是我国职业教育的一项重要来源，行业、企业和社会力量对中等职业教育的投入尤显不足。这一方面体现了发展职业教育的政府主导作用，另一方面也说明，在下一步健全多渠道经费投入之际，需要鼓励更多的民间资本以多种形式进入职业教育领域（见表2）。

表2 中等职业学校教育经费收入情况（2008年）

（二）中等职业教育生均预算内事业费的地区差异分析

1.各地存有一定差异。为了客观地分析31个省区市职业教育生均经费的差异情况，选择生均经费最高的三个省份与最低的三个省份的平均值进行比较（即前三名/后三名），以将可能出现的畸异点平滑掉。分析结果显示，中等职业教育生均预算内事业费前三名与后三名的比值是4.1，其中，生均预算内事业费最高的是北京市11127.1元，最低的是湖北省1778.8元，二者相差9348.3元（如表3）。

2.中部地区生均预算内事业费最低。从平均数来看，东、中、西部中等职业教育生均预算内事业费投入的平均数分别为5677.5元、3478.5元、4041.7元，东部领先，比全国平均数4476.8元高26.8%，中部地区的平均数最低，比全国平均数4476.8元低998.3元。中等职业教育生均预算内事业费投入最低的5个省中有4个为中部省份，分别为湖北、安徽、河南和江西，均在3000元以下。

3.西部地区区域内差异较小。从变异系数⑦来看，东、中、西部中等职业教育生均预算内事业费投入的变异系数分别为0.44、0.38和0.21，西部地区离散程度最小，说明西部地区各省之间差异较小。西部省份中生均预算内事业费最高的是内蒙古5392.1元，最低的是重庆3006.4元，前者仅为后者的1.8倍。

表3 各地中等职业教育生均预算内事业费差异情况（2008年）⑧

（三）中等职业教育生均预算内公用经费的地区差异分析

1.各地区之间差异明显。中等职业教育生均预算内公用经费前三名与后三名的比值是12.8，其中，生均预算内公用经费最高的是北京市5155.5元，最低的是湖北省204.6元，二者相差4951.3元。31个省份中等职业教育生均预算内教育公用经费投入的变异系数过高，达到0.81，比东、中、西部地区的变异系数都要大，尤其是明显高于中、西部地区（如表 4）。

2.中部地区生均预算内公用经费最低。从平均数来看，东、中、西部中等职业教育生均预算内公用经费的平均数分别为1751.9元、658.8元、1081.1元，东部遥遥领先，比全国平均数1210.2元高44.8%，中部地区的平均数最低，比全国平均数低551.4元。中等职业教育生均预算内公用经费最低的5个省中有3个为中部省份，分别为湖北、安徽和湖南，均在500元以下。

3.东部地区区域内差异较大。从变异系数来看，东、中、西中等职业教育生均预算内公用经费的变异系数分别为0.80、0.51和0.32，东部离散程度最高，内部差异最大。东部省份中生均预算内公用经费最高的是北京5155.5元，最低的是河北462.1元，前者是后者的11.2倍。

表4 各地中等职业教育生均预算内公用经费差异情况（2008年）

三、高等职业教育经费投入的地区差异

近年来，党中央、国务院大力推进实施科教兴国和人才强国战略，提出大力发展职业教育、提高高等教育质量的目标任务，我国高等职业教育改革和发展也进入了新阶段。2009年，我国高等职业教育招生数为313.4万人，在校生达到964.8万人，占普通高等阶段教育规模的45%。但是，在高等职业教育规模不断扩大以及占“半壁江山”的情况下，我国高等职业教育经费投入跟不上教育规模的发展，区域间的经费投入存在较大差异。

（一）高等职业教育经费投入的总体分析

1.经费投入总量不足。自2005年至2008年，高等职业教育经费占教育总经费的比例由3.8%上升到4.9%，比例升高了1.1%，这体现了大力发展职业教育战略的要求。但同时需要注意的是，2008年，高等职业教育经费为631.6亿元，而本科教育经费为3037.9亿元（占教育总经费比例的23.4%），高等职业教育经费占教育总经费的比例仅为本科教育经费占总经费比例的1/5，投入严重不足 （参见表5）。另一方面，2005年到2008年高等职业教育的在校生规模始终占高等阶段教育在校生规模的45%以上，但高等职业教育经费投入占高等阶段教育经费投入的比例分别为12.4%、14.6%、15.7%、17.2%，高等职业教育经费所占比例有所增长，但仍然与其规模严重不相适应。

2.生均教育经费不足。高等职业教育的生均教育经费由2005年的4043元增长到2008年的6889元，增长幅度达到了70%。但是仍然与本科教育生均教育经费差距明显。由表5可见，2008年本科的生均教育经费是27512元，是高等职业教育生均教育经费的4倍。

3.财政预算内教育经费不足。从总量上看，2008年高职学校的财政预算内教育经费为302.8亿元，而普通本科学校财政预算内教育经费达到1641.9亿元，是高职学校的5.4倍；从生均经费看，高职学校的生均财政预算内教育经费为3303.0元，是普通本科学校生均财政预算内教育经费14869.0元的22.2%、普通高中3383.7元的97.6%、中职学校2805.6元的117.1%。高职学校财政预算内教育经费明显不足。

表5 高等学校教育经费支出与教育总经费支出情况（2005-2008年）

（二）高等职业教育生均预算内教育经费的地区差异分析

2008年，在1036所高等职业技术学院中，公办地方部门所属的学校占公办学校的99.7%。⑨因此，以下主要采用地方高职生均经费投入来分析高等职业教育生均经费的地区差异。

1.各地区之间差异比较明显。高等职业教育生均预算内教育经费前三名与后三名的比值是4.2，其中，生均预算内教育经费最高的是北京市18858.6元，最低的是湖北省2696.2元，二者相差16162.4元。31个省份高等职业教育生均预算内教育经费投入的变异系数偏高，明显高于中、西部地区，达到 0.56（见表 6）。

2.中部地区生均预算内教育经费最低。从平均数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内教育经费的平均数分别为6859.0元、3947.1元、4843.0元，东部领先，比全国平均数5343.3元高28.4%，中部地区的平均数最低，比全国平均数5343.3元低1396.2元（低35.4%）。高等职业教育生均预算内教育经费最低的5个省中有4个为中部省份，分别为湖北、河南、安徽和湖南，其中前三个省份都在3000元以下。

3.东部地区内部差异较大。从变异系数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内教育经费的变异系数分别为0.60、0.36和0.31，东部离散程度最高，内部差异最大。东部省份中生均预算内教育经费最高的是北京18858.6元，而最低的是河北3579.1元，前者是后者的5.3倍。

表6 各地高等职业教育生均预算内教育经费差异情况（2008 年）⑩

（三）高等职业教育生均预算内事业费的地区差异分析

1.各地区之间差异比较明显。高等职业教育生均预算内事业费前三名与后三名的比值是4.8，其中，生均预算内事业费最高的是北京市17997.6元，最低的是湖北省2599.5元，二者相差15398.1元。31个省份高等职业教育生均预算内事业费投入的变异系数偏高，高于中、西部地区，达到0.57（见表7）。

2.中部地区生均预算内事业费最低。从平均数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内事业费投入的平均数分别为6456.0元、3768.2元、5366.6元，东部领先，比全国平均数5340.7元高20.9%，中部地区最低，比全国平均数5340.7元低1658.6元（低29.4%）。高等职业教育生均预算内事业费投入最低的5个省中有4个为中部省份，分别为湖北、河南、湖南和安徽，均在3000元以下。

3.东部地区内部差异较大。从变异系数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内事业费投入的变异系数分别为0.60、0.37和0.48，东部离散程度最高，内部差异最大。东部省份中生均预算内事业费最高的是北京17997.6元，最低的是河北3570.3元，前者是后者的5倍。

表7 各地高等职业教育生均预算内事业费差异情况（2008年）

（四）高等职业教育生均预算内公用经费的地区差异分析

1.各地区之间差异显著。高等职业教育生均预算内公用经费前三名与后三名的比值是10.9，其中，生均预算内公用经费最高的是北京市11772.5元，最低的是湖北省542.7元，二者相差11229.8元。31个省份中等职业教育生均预算内教育经费投入的变异系数过高，比东、中、西部地区的变异系数都要大，尤其是明显高于中、西部地区，达到 0.99（见表 8）。

2.中部地区生均预算内公用经费最低。从平均数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内公用经费投入的平均数分别为3069.9元、1013.5元、1825.0元，东部领先，比全国平均数2057.3元高49.2%，中部地区最低，比全国平均数2057.3元低1043.8元。高等职业教育生均预算内公用经费投入最低的5个省中有4个为中部省份，分别为湖南、湖北、江西和河南，均在800元以下。

3.东部地区区域内差异明显较大。从变异系数来看，东、中、西部高等职业教育生均预算内公用经费投入的变异系数分别为0.94、0.47和0.60，东部离散程度最高，内部差异最大。东部省份中生均预算内公用经费最高的是北京11772.5元，最低的是河北715.3元，前者是后者的16倍。

表8 各地高等职业教育生均预算内公用经费差异情况（2008年）

四、缩小职业教育经费投入地区差异的对策建议

从国民经济再次分配讲公平的原则出发，财政性经费应注重向职业教育投入倾斜，因此，建议各地区加快改革财政性职业教育经费的拨款方式，缩小职业教育经费投入的地区差异，逐步按照职业学校人数平均成本进行拨款，形成一个能够与职业教育培养成本相匹配的经费保障机制，使职业学校学生能在财政性教育经费中受益，提高职业教育的吸引力。

（一）促进职业教育投资行为法制化和可操作性

目前，我国的《职业教育法》对于职业教育的经费投入问题已经有了一些规定，如“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”，等等。但这些教育法律中关于对职业教育投入的规定还存在不具体、不系统、可操作性不强、法律责任不明确等缺陷，特别是对于违反法规的处罚问题更是比较笼统，对于职业教育经费逐步增长的理解以及如何保证职业教育经费的增长、对于如何鼓励企事业单位举办职业教育更是缺乏具体的操作措施。因此，有必要进一步完善职业教育的财政法规，促进职业教育投资行为的法制化，并切实保护职业教育投资者和捐赠者的利益。同时，有必要制定技能型人才工资最低标准，建立和健全优秀技能人才津贴制度，切实提高技能型人才的社会地位和工资待遇。

（二）加强宏观调控，提高职业教育经费投入

从人才培养的成本来看，职业教育要求锻炼动手能力和操作能力，其培养成本要远高于普通教育的培养成本，但其投入水平在整个教育领域中仍旧偏低。这种现象的存在，无疑是与大力发展职业教育的政策不相符的。因此，从保证职业教育可持续发展的角度出发，必须进一步加强宏观调控，不断提高职业教育经费的投入，促进教育公平和社会公平。建议职业教育财政性经费占教育财政总经费比例要有所增长，在“十二五”期间要达到10%以上，至2020年使职业教育财政性经费投入占教育财政费用投入总量的比例超过15%；2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出，“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”，因此，要进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策，切实改变城市教育费附加不到位的问题。

（三）加强对经费相关政策落实情况的监督和检查

有了好的政策，还必须有好的执行。中央和地方要分别建立相应的机构，对职业教育经费投入和使用情况进行监督和检查。地方政府应定期向社会公布各县市区教育经费预算的使用情况。省、市、县各级人民政府督查室和政府教育督导室以及有关部门应将职业教育真正纳入到督查和督导的范畴，并将其作为自身的重要工作，切实加强监督。对不能保证职业教育预算内经费增长、不能保证职业教育经费占教育总经费比例增长以及挪用、占用职业教育经费的地区，在中央专项资金的投入、省、市财政的转移支付方面要有所限制，并追究主要领导人的责任。

（四）采用适当的经费拨款模式，缩小地区职业教育经费差距

目前，我国中等职业教育在财政上，政府对公立中等职业学校实行“基数加发展”的拨款模式，即增量拨款的模式，对公立高等职业学校则实行“综合定额加专项补助”的拨款模式。两种模式有较大的差别，但它们在管理上有两大共同点：第一，两类学校都属于政府附属物，即全额拨款事业单位；第二，对学校教职工采用编制管理。在这种拨款与管理模式下，职业学校的拨款很难与教育业绩相联系，职业教育财政性经费投入并没有体现公平与效率，由此导致了区域之间和区域内部教育机会的不平等和教育资源利用率不高等问题。要真正缩小地区职业教育经费使用差距，实现职业教育拨款的公平与效率，就要秉承“公平、效率、公开”的原则，采用绩效拨款的模式。首先，改革拨款标准。国家要从东部、中部和西部地区的发展水平出发，制定三类地区各级各类职业学校的最低生均拨款标准，作为地方拨款的指导性标准；每个地区要在国家标准之上，结合本地财政状况和职业教育发展状况，制定本地区各级各类职业学校的最低生均拨款标准，并从生均培养成本出发，制定不同专业的拨款标准，确保拨款的公平；其次，引进绩效原则，在最低生均拨款标准之上，以政策和效率为参数，制定多指标参数的拨款公式，并根据固定的公式测算每个学校应得的拨款，确保拨款的使用效率。

（五）全面推行目标管理和项目管理，提高经费使用效益

我国公共教育资源极其有限，职业教育公共教育资源更加稀缺，资源的稀缺性决定了提高教育资源利用效率或效益的必要性。目前，我国职业教育经费在使用方面存在着两方面的问题：一是财政性教育经费使用的结构不合理，人员支出占教育经费的比例过高；二是专项投入的效益难以测量和彰显。对于第一个问题，可以通过增加职业教育经费总量、改善职业教育经费使用结构来解决；对于第二个问题，则必须通过改变管理方式和管理手段的方式来解决。建议推行目标管理和项目管理的方式，加强对专项投入的建设以及绩效考核与评价。要从项目的投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，才能最终保障项目的目标得以实现。

注 释：

①教育经费的投入主要分为事业性经费支出和基建支出两部分。其中，事业性经费支出包括个人部分支出和公用部分支出，公用部分支出又包括“商品和服务支出”以及“其他资本性支出”两部分。教育经费的来源主要有国家财政性教育经费拨款、社会捐赠、事业收入、民办学校举办者投入等。

②本文所用数据除特别说明外，均来自历年《中国教育经费统计年鉴》及《中国统计年鉴》。

③数据来源：教育部职业教育与成人教育司、教育部职业技术教育中心研究所编《2010年中国职业教育年度报告》，2011年度职业教育与成人教育工作会议材料，第92页。

④表1中2009年的数据用的是《2010中国教育统计年鉴》中全国教育部门和其他教育部门中等职业学校教育经费收入的数据。

⑤数据来源：（法）Reperes&References Statistiques2003。

⑥数据来源：《世纪之交的国际职业教育》，高等教育出版社1999年版，第214页。

⑧资料来源：《2008年全国教育经费执行情况统计公告》。

⑨数据来源：《2009中国统计年鉴》。

⑩由于2008年西藏的基本建设支出畸高，达到2.5万元，故表6在计算时将西藏剔除。

张晨（1973-），男，上海市教育科学研究院职成教所所长助理，助理研究员；郭文富（1986-），男，上海市教育科学研究院职成教所研究实习员。

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1001-7518（2011）25-0022-05

责任编辑 肖称萍