新形势下公用事业的经营管理模式探讨

李雅萱（天津市宏亚工程咨询有限公司天津300384）

新形势下公用事业的经营管理模式探讨

李雅萱（天津市宏亚工程咨询有限公司天津300384）

作为城市公用事业的新型模式，公私合作关系已经被普遍认同。在这种模式下，政府和企业发挥各自的优势为公共项目提供服务，共同承担责任，分担风险和分享收益。介绍了在这种模式下，政府与企业各自的职能、角色、承担的责任，以及如何在这种模式下将各自的职能策略加以实施，以期对我国应用公私合作关系模式提供合理的借鉴。

PPP模式城市公用事业政府企业

城市是现代社会运行的核心和主体。21世纪的世界是城市化的世界，全世界将有60%左右的人口居住在城市，在发达国家，城市人口比重占70%以上。进入21世纪，我国的社会结构正在经历由农村社会向现代城市社会过渡的历史性变革，正面临着世界上规模最大的城市化浪潮。

随着城市社会的到来，一个以城市为核心的区域体系将逐渐形成，城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活所不可缺少的事业，是城市生存与发展的基础和基本条件。这一事业的发达和完善，能提高整个城市的劳动生产效率、工作效率，节约社会劳动，为居民生活创造优美的环境和良好的条件。它反映城市面貌和文化水准。

创新高效能的公用事业管理，能优化区域资源配置，扩大区域功能空间，降低区域运营成本，提升区域对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进区域可持续发展。区域公用事业管理是基础性、战略性、关联性和源头性的无形资源，不断创新公用事业管理的理念、体制、机制、模式与手段，就能弥补区域有形空间、有形资源的不足，就能提高有形空间和有形资源的配置效能，降低有形空间和有形资源的配置成本。

1 公私合作关系

公私合作关系（PPP，public-private partnership）是公用事业项目的一个资助模式。从20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛采用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。公私合作关系被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化的基石。

公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国营企业或特定专业领域的企业。公私合作关系（PPP）是一个广义的术语，应用范围很广，从简单的、短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。

2 政府与企业的合作模式

在新形势下的区域管理中，政府和企业各有其独特的优势，采纳国际通用的“公私合作关系”是为了使合作双方能各展所长，最大地发挥各自的优势。在公私合作关系中：合作双方的角色会随项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责“为大众提供最优质的公共基础设施和服务”是不会改变的。公私合作关系是提供公共设施及相关服务的一种比较有效的方式。政府和企业各自的角色分工可由表1所示：

表1 区域运营商与政府之间的边界

企业的成功在于盈利模式，政府的成功在于普遍服务和社会效益，其关系详解可见图1。

图1 企业与政府的目的

3 政府机构与职能设置

3.1 政府角色的转变

要本着有利于市场开放、有利于市场有序适度竞争、有利于市政公用经济壮大的宗旨，以市场取向、依法审批、强化监管、配套改革、积极稳妥为原则，对当前的行政审批事项进行清理。尤其是对公用设施的配套项目、市政建设项目、行业的准入等报批程序以及各种许可证、使用证的办理手续，进行全面清理。并从有利于管理、监督的角度出发，对审批、审核、备案的等级进行简化，做到公开化。要重新审视现有的行政审批项目，能取消的取消，能降格的降格。随着国家发改委宣布率先取消五大类投资项目审批，其中包含了水气管网建设审批，这既意味着新一轮行政审批制度改革的开始，也意味着打破了对市政公用行业的投资限制，为非国有经济进入和优化市政公用经济创造条件。新的公用事业管理模式的实行意味着市政公用管理模式要由指挥式转变为服务式，由指令式转变为法制式，由直接管理转变为间接管理，由微观管理管理转变为宏观管理，由重审批转为重监督，强化宏观管理，建立有利于发展的市场环境，让“市场”发挥作用，见图2。

图2 政府角色三转变示意图

政府部门对项目的监管完善过程正是政府部门职能转化的过程，政府部门由直接管理转化为间接管理。政府部门监管工作，主要体现在区域运营的监管，环境和社会效益的实现，以及规范运营行为，防止经营中对环境产生负面影响等要求，主要偏重于程序及社会效益，是政府部门职能的体现。

3.2 政府职能转变的策略

精简现有城市公用事业管理机构，对目前分散在公用事业管理部门、物价局、工商行政管理局等部门的相关职能进行合并，建立一个具有多种功能的综合性管理机构，以提高管理效率。

把现有公用企业逐步改造成符合市场经济要求的现代企业。这要求切断现有城市公用事业管理部门与公用企业之间的“父子关系”，按照产权明晰的要求，对国有企业进行改制、改组，把公用企业改造成拥有独立生产经营决策权，承担经营风险的独立法人和具有活力、动力、压力的市场竞争主体。改造的方法可以借鉴国外或国内的成功范例，将公用企业改制成股份有限公司，同时要加快公司制改革力度，在公司制改革过程中，要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

政府将属于微观经济的职能还给企业，把要素分配和资源配置的职能转移给市场，把企业财产审计、资产评估、计量质量检验认证等服务性业务转移给社会中介组织。同时，由忙于日常事务转向更多地想大事、议大事、抓大事：由定项目、搞审批转向更多地依靠宏观调控和信息引导；由主要通过开会、发文推动工作转向深入调查研究，抓好典型来推动和指导工作。

提高政府人员素质。在新的体制下，政府人员必须熟悉市场经济规律、现代管理理论以及科学决策方法，明确政府角色的定位和实现手段。要在政府人员中进一步强化理论联系实际、理论指导实践的观念，大力开展学习活动。

3.3 政府监管的实施

3.3.1 市场准入监管

市场准入的形式有3种：企业进入市场并提供服务的许可；有限资源占有的许可（如电话号码、无限频谱等）；投资准入（如所有制性质和投资比例）等等。

市场准入行政许可有2种形式：一是特殊许可，即监管机构在符合进入标准的企业中挑选一个或少数申请企业给予进入市场的资格；二是普通许可，即所有符合进入标准的申请者都能获得进入市场的权力（如网络设备供应商）。

3.3.2 价格监管——目标

确保垄断者向消费者索要合理的服务价格；促使垄断者有效率地提供服务；通过合理的价格水平和定价结构引导消费者有效率地使用垄断者提供的服务；提供有效的激励以吸引其他资本进入公用事业部门并维持现有的资本存量；政府管制必须允许垄断者预期的收入至少足以弥补其提供服务的成本，其中应包括至少等于公司资本成本的投资回报；通过规定受管制业务的价格水平和定价结构而不是利用普遍的税收和补贴政策来实现收入分配目标。

3.3.3 价格监管——确立定价机制的原则

①反映全部成本：定价机制应该能够反映受管制的公用事业公司的全部成本，其中主要包括购买（电/气/水等）成本和运营成本（包括折旧）。

②提供准确的价格信号：合理的定价机制将产生准确的价格信号，以引导投资和消费者行为，实现资源有效利用和合理配置。

③充分披露信息：对受管制的公用事业部门来说，充分的信息披露是建立准确合理的定价机制和实现有效激励的前提。

④与经济发展程度相适应：在不同发展阶段，定价机制是不同的。在发展初期，对资金需求比较大时，应该采取鼓励投资的定价机制。

3.3.4 价格监管——两种定价机制

①成本加成机制。其优点包括：可借助严格的会计审计制度和听证程序以及对比类似企业的手段提高成本信息的透明度；可信的投资回报承诺有利于吸引并稳定扩大固定资本投资。

缺点有：必须付出较大的监管成本；企业会寻求增加成本基数；可能出现监管收买；难以适应通胀率的波动。

②价格上限机制。其优点包括：避免投资回报率机制在价格调整时复杂的成本审核，显著降低监管成本；促进企业提高生产效率。

缺点有：往往不能使价格充分降低到实际上可能达到的水平；对固定资本投资、引进先进生产技术和改善服务质量的激励不足。

3.3.5 普遍服务义务

其含义主要包括5个方面：最低层次的现代意义上的生活必需品（如自来水、电、燃气、电话、公交等）；更多情况下是一种政治性承诺，也可能是对企业的一种潜在市场需求；任何包括那些远离城市的穷乡僻壤都能享受的应有的服务；低收入阶层可以承受的价格；处于变化中，与经济发展水平、城市化进程和居民收入水平相关。

其解决机制有3种：①政府预算补贴；②运营企业内部交叉补贴——企业对一部分用户收取较高的费用用以弥补对低价用户提供服务造成的亏损；③从接入费用提取普遍服务基金——接受监管的行业中的所有企业都交纳数额不一的普遍服务基金，资金集中后由指定机构统一转移给实际提供普遍服务的企业。

4 企业机构与职能设置

4.1 企业机构运营的关键要素

区域公用事业项目运作成功的重要因素中，企业定位包括图3所示的几类：项目流程的标准化，科学化的管理风险转移，项目的结构和实施必须在公共结构承受能力之内，政府能够提供长期的支持，专业人才参与项目的各个阶段，企业的合理回报率。

图3 企业经营的关键

企业需要争取的是政府支持的保障和专业人才的保障，这是需要格外注重的。

4.2 政企分开模式的选择

在比较各开发模式的优劣和适用性的基础上，在模式上选择的是“政企分开”的模式。在这种开发模式下，企业负责区域公用事业的运营、维护与经营任务，而不行使行政管理的职能。因此，总体来说，公司可以摈弃像“企业化开发模式”中类似技术开发引进中心之类的机构，反映到组织结构上即是机构相对更精干的形式。

5 结语

目前，中国经济完全能够在未来10年维持强劲的增长势头，生产率提高很快，对外商直接投资也很有吸引力，并且也实行了责任制的宏观经济管理。因此，采用多种投融资模式来改善我国公用事业的现状，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必由之路。如果我国能确保包容的、负责任的、有利于环境发展的强势经济增长，那么中国将继续作为世界经济的主角，成为带动区域发展和全球经济增长的主要引擎。■

[1]陈冬.城市公用事业运营模式改革：以上海为例的研究[J].上海经济研究，2006（11）：38-47.

[2]汪永成.香港政府的公共物品供给模式及其对内地城市政府的启示[J].城市发展研究，1999（3）：39-45.

[3]杨胜楠.浅谈我国市政基础设施和公用事业的优化商业模式——PPP一种新型公私合作模式[J].商场现代化，2006（15）：168-170.

[4]李秀辉，张世英.PPP与城市公共基础设施建设[J].城市规划，2002（7）：74-76.

[5]邹昱昙.浅析我国基础设施建设中PPP模式应用问题[J].商业时代，2009（24）：79，60.

2011-03-06