政府融资项目的财政补贴机制研究

廖楚晖刘向杰段吟颖

（1．西南交通大学 公共管理学院，四川 成都610031；2．西南交通大学 经济管理学院，四川 成都610031）

政府融资项目的财政补贴机制研究

廖楚晖1刘向杰1段吟颖2

（1．西南交通大学 公共管理学院，四川 成都610031；2．西南交通大学 经济管理学院，四川 成都610031）

财政补贴是许多政府融资项目的一般做法，事关政府行为，也影响着财政融资项目的绩效评价。本文通过构建公共基础项目建设期和运营期最小化比例补贴决策优选模型，分析了政府融资项目财政补贴的多目标决策机制。对有关数据模拟并进行比较后发现，建设期和运营期的财政补贴方式分别适用于不同特点的政府融资项目，这为财政融资项目的补贴决策提供了参考。

公共产品；项目融资；财政补贴；政府融资项目

一、引言

通过特许权协议以项目自身经营收益和适当的政府扶持来组织融资是政府融资项目的一般做法，其融资涉及交通、能源、环境、城市生活及住宅保障等公共领域。它既解决了基础设施项目建设资金的需求，又减轻了地方政府的财政负担，在财政资金投入少的情况下实现基础设施的有效供给，但在政府融资项目的实践中也出现了一些财政性补贴的问题和争议，逐渐引起各方的关注。

早在20世纪70年代初，Gazis就运用财务分析模型，分析了城市公民项目在政府规划者和私人发展商共同参与下的财政融资前景［1］。Gilbert在智利、哥伦比亚和南非的经验基础上，对个人住房补贴及房屋融资项目补贴模式进行了比较研究，认为政府对个人住房补贴的新做法可减少政府直接参与项目融资所引起的许多住房问题［2］。

关于基础设施项目的政府补贴，Kato等考察日本本土41个主要机场的财务报表发现，当不考虑折旧时，如果没有相当的客流量，地方政府管理的机场在经营中若没有财政补贴则难以维持运转［3］。Mainali和Silveira以2000年实施的项目为重点，分析了尼泊尔农村电气化资助和补贴政策对可再生能源项目的影响。结果表明，人们虽然在重视技术、获取电力的支付意愿和认识水平方面有显著改善，但由于这些项目存在的巨大资金缺口，民间仍然缺乏经济承受能力［4］。

针对外部性公共项目融资问题，Bull等探讨了政府对工业人工林补贴的相关问题，并评估其对全球森林的影响，以期提高相关政策的实施效果［5］。Cao等对中国政府的退耕还林工程项目进行了量化研究，发现政府不仅应该补偿农民土地投入成本，而且还应该在新技术、培训等领域加以财政补贴，让他们找回失去土地的替代收益［6］。针对中国“十一五”确定的节能目标，Zhao和Ortolano认为中国电力价格改革或更强的财政补贴方案，不仅能有效支持节能减排，而且有利于解决电力企业所面临的财务问题［7］。Kuwahata和Monroy对澳大利亚的再生能源项目融资进行研究发现，妨碍某些可再生能源技术发展的原因是高资金成本，这个问题的解决方法是直接补贴或免税［8］。

关于政府融资项目的财政补贴方案，王健等认为既要维持公共项目（公共产品）的公益性，又要兼顾企业的收益和政府财政的承受能力，由政府对公共项目给予适度的补贴是必要的，适度补贴的标准应为恰好能够抵偿公共项目政策性亏损为宜［9］。何寿奎还建立了公私合作伙伴关系的联合投资契约及补贴模型，就如何设计最优契约才能使公私合作项目（PPP）的合作投资双方都能真实地表明他们的努力和管理水平信号进行了研究［10］。

上述研究虽然大多针对特定领域的政府融资项目的财政补贴绩效进行了分析，而对适用于一般性政府融资项目的财政补贴决策方案及其机制的研究较少。本文尝试构建最小化比例补贴决策优选模型来分析政府融资项目的财政补贴多目标决策机制，讨论不同政府融资项目的财政补贴方式。

二、政府融资项目的财政补贴决策模型

在公共部门与私营投资者签订特许经营协议后，进入项目的成长期和成熟期。一般而言，对成长期的项目，项目公司会接手政府投资资金的管理工作，到了项目成熟期，项目公司通常会合理安排政府投资和当期取得的项目特许收益。这一方面有利于减轻政府对于项目投资的年度财政负担，同时也有利于政府财政和其他监管部门对项目本身取得一些不合理的收益进行监督和管理。项目的特许经营期结束以后，政府将无偿地收回全部项目资产。

（一）建设期的政府融资项目财政补贴的决策模型

地铁、生态环境等造价大的工程项目是适用于建设期补偿模式的典型案例。这类公共项目具有工期长、前期开工资金需求巨大以及经济收益见效慢等特点，因此需要在前期予以财政扶持。当项目进入成熟期并能够取得部分项目收益的时候，政府可以逐步减少对这类项目的资金扶持。目前，像地铁这样的公共融资项目盈利的不多，这类项目本身具有公共产品属性，即项目本身虽然能够在后期取得一定的收益，但经营亏损的风险大多是不可避免的，因此需要政府财政支持并维持运转。所不同的是，这类项目需要前期的政府投入才能带动市场融资，以提高融资效率，及时满足社会对公共产品的需求。

1．多目标决策模型

针对适合于建设期的政府补贴项目的特点，我们假设：（1）项目由政府规划并发起，市场中仅有一个微观经济主体（投资商）对该项目投资；（2）政府承诺对建设期的项目进行补贴，并与投资商签订长期的特许经营协议与补贴协议，以实现政府对公共产品的长期供给；（3）自由市场中不存在通货膨胀以及外汇兑换和交易。

据此，我们可根据政府融资项目的建设成本、银行资金及其借贷成本、项目建设能力、通货膨胀水平、市场投资者平均利润回报水平以及公众对于公共基本建设项目运营收费的负担能力等因素，形成一个可适时调整、动态控制的价格体系。这一价格体系不仅有利于确定未来公共产品的价格，有利于政府对该融资项目的补贴进度和补贴额度进行控制，而且有利于避免项目公司在政府批准的特许经营期间（或期满后）获取远高于当期社会平均利润率的暴利，同时也能及时控制投资商的投资收益无法及时获得回报（或者存在亏损风险）等融资领域不公平现象的产生。

根据融资项目的前期决策，建设期的政府融资项目补贴方案最优化问题的目标函数为：

式（1）中：FPQ为项目公司的财务净现值①；CI0为项目的初始投资；E是财政转移支付对项目的资金补贴比例；CI为项目现金流入量，CI＝P＊Q（P为公共产品收费价格，Q为产品的数量）；CO为项目现金流出量，即维护与经营管理成本之和；ic为投资方的机会成本或最低期望收益率；μ为保留效用；t为投资回收期，即以项目的净收益抵偿全部投资所需要的时间，它是考核项目在财务上投资回收能力的主要评价指标，投资回收期（以年表示）一般从建设开始年算起，如果从投产年算起，应予注明。以下叙述中，指标的含义均相同。

最大化项目财务内部收益率Max FRQ。其表达可写为：

式中：FRQ是令式（2）等于零时的项目预期内部收益率；当P≤b时，公共产品收费价格P在公众可接受的价格b的范围内；当t≤ta时，项目投资回收期不大于项目的许可年限ta；当FR≥ib时，企业财务内部收益率略大于行业基准收益率。

2．多目标规划最优化问题的转化

基于上述多目标规划，我们首先运用约束法转化为单目标规划，然后运用线性规划方法来求解，即在确定了主要目标的前提下，在一定允许的界限内将其他目标转化为约束条件，从而找出转化后形成的线性规划问题。

在公众能够接受公共产品定价的条件下，如果要运用最优化问题得出财政对政府融资项目启动时的最小补贴，并能够有效地带动投资商投资，需要满足两个条件：其一，公共产品的定价P需要依据政府融资项目的财政补贴大小和投资商成本高低来确定；其二，FR≥ib，即在行业基准利率稳定状态下，政府融资项目的最低企业财务内部收益率不小于基准收益率。这样，我们可依据上述三个目标的相对重要性，选择项目的最小化政府财政补贴比例E为目标函数；最大化财务净现值FPQ≥0以及企业财务内部收益率略大于行业基准收益率为约束条件，求得政府融资项目的最小财政补贴比例并形成如下单目标规划问题：

上述目标函数可根据政府融资项目的具体要求和形式来增减约束条件和目标函数，运用整数规划方法来求方程解。

（二）运营期的政府融资项目补贴决策模型

运营期的补贴模式需要按照财政等部门颁布的固定资产投资项目的资本金制度，由政府性投资管理公司与市场投资商共同出资，组建项目有限责任公司，负责项目的投资、建设和运营。项目公司将依据其所提供的公共产品的建设规模、市场需求以及公共产品的供给价格，事先核定项目的成本与投资额。当项目进入运营期，以及实际运行成本超出或不足事先核定的项目成本时，就会形成政府融资项目的损益，这部分收益将由政府和项目公司共同享有，损失也将由政府和项目公司共同承担。在项目特许经营期结束后，政府同样要无偿收回该项目的全部资产。

运营期补贴模式的最大特点是，以公共产品的市场需求预测为依据，动态调整项目的政府补贴和损益，一方面，当公众对该类公共品需求高于预期而使项目产生利润时，这部分收益可在投资商和政府之间进行分配。另一方面，当公众对该类公共品需求低于预期而使项目出现亏损时，则需要政府加以补贴，以维持项目运营。运营期的项目补贴模式是在国外通行做法和我国财政性融资制度基础上，充分考虑当前政府性融资项目融资手段多元化的一种政府项目补贴机制的创新。从目前实施的情况来看，具有较大的适用性和推广价值。

1．运营期政府融资项目补贴的多目标决策

根据融资项目的前期决策，运营期政府融资项目补贴方案最优化问题的目标函数为：

最大化项目财务内部收益率Max FRQ，其表达可写为：

其中：FRQ是令式（6）等于零时项目的预期内部收益率；当P≤b时，公共产品收费价格P在公众可接受的价格b的范围内；当t≤ta时，项目投资回收期不大于项目的许可年限ta；当FR≥ib时，企业财务内部收益率略大于行业基准收益率。

2．多目标规划问题的转化

同样的，上述多目标规划模型可以采用约束法转化为单目标规划再利用线性规划方法求解，即根据问题的实际意义，先确定一个主要目标，而将其余目标在一定允许的界限内转化为约束条件，从而求解转化后的线性规划问题。因此，多目标规划问题便转化成如下的单目标规划问题，即求最小化政府财政补贴比例：

同理，上述目标函数可根据政府融资项目的具体要求和形式来增减约束条件和目标函数，运用整数规划方法来求方程解。

三、政府融资项目财政补贴机制的实证检验与比较分析

（一）算例与检验方法

1．建设期政府融资项目财政补贴的算例与检验方法

某县政府融资项目由项目公司承建，总投资8 473．91万元，近期日处理污水能力为3万m3（年处理污水1 100万m3），远期污水处理能力即从第9年开始日污水处理能力为5万m3（年处理污水1 800万 m3），处理污水成本1元／m3，单位经营成本0．68元／m3，单位固定成本0．32元／m3，处理污水收费的社会承受能力为1．0～1．2元／吨，项目建设期为5年，项目设计年限为25年。

这一算例的检验假设为：项目建成后每年的运行成本和维护费用为营业额的18%（不含管网），项目财务内部收益率为8．66%，污水处理行业基准内部收益率为4%，社会资本平均最小收益率为13%。根据上述建设期政府融资项目财政补贴单目标规划问题，即式（4），对该项目收益和各种费用进行模拟，可以找出政府对投资者的最小补贴比例与社会公众愿意承受最高价格时的投资收回期之间的关系。

2．运营期政府融资项目财政补贴的算例与检验方法

某市政府融资项目，总投资12 298．41万元，日处理污水能力4万吨（年处理污水1 440万吨），处理污水每吨成本1元，处理污水收费的社会承受能力为1．2～1．8元／吨，项目建设期为5年，从建设到特许结束共25年的时间。

这一算例的检验假设为：项目建成后每年的运行成本和维护费用为营业额的15%，社会资本平均最小收益率为13%。同样的，根据本文运营期政府融资项目财政补贴单目标规划问题，即式（8），对该项目收益和各种费用进行模拟，可以找出政府对投资者的最小补贴比例及社会公众愿意承受最高价格时的政府补贴比例与投资收回期之间的关系。

（二）政府融资项目财政补贴的实证检验与比较分析

1．建设期政府融资项目财政补贴的检验结果

对于政府融资项目的财政补贴比例与时间的关系，我们以社会平均收益率13%作为企业内部收益率，以社会最大承受能力进行收费，运用matlab7．0软件进行仿真模拟，得到项目获得投资回报的年限与政府建设期补贴比例之间的关系（如图1）。图1中的横轴表示经营年限，纵轴表示投资补贴的比例。结果显示，企业的特许经营期限越长，政府对污水处理企业一次性补贴的比例越小，反之，政府补贴的比例越大。

2．运营期政府融资项目财政补贴的检验结果

关于政府融资项目的财政补贴比例与投资回收年限的关系，本文按不同企业的净收入的差异来进行财政补贴，同时以公众消费的最大价格承受能力来衡量收费标准，运用软件matlab7．0加以模拟，其结果参见图2。在图2中，横坐标表示项目经营的年限，纵坐标为项目投资的回报。图2中所有曲线的拟合值就是财政依据不同企业净收入差异形成的补贴比例，这些比例模拟值按照0．01的跨度从0依次递增到0．19。如果将企业的内部收益率设定为13%并等于社会平均收益率，通过模拟可知企业完全收回投资所需要的年限，即只要政府对项目的补贴在11%的水平之上，那么在25年内，企业可按照上述设定的内部收益率完全收回对该项目的所有投资；反之，如果政府对项目的补贴水平低于11%，那么在25年内，企业不能按照13%的社会平均收益率收回该项目的全部投资。

图1 建设期政府融资项目的财政补贴比例与时间模拟关系图

图2 运营期政府融资项目财政补贴比例与投资回收年限关系图

从上述结论可以看出，就政府而言，建设期补偿模式通过对项目的拆分，吸引了社会资金，降低了政府财政投资资金的压力，将绝大部分产品或服务的风险转移给了社会投资者，并促进运营管理水平的提高；从社会投资者角度看，企业自主经营、自负盈亏、市场化程度高，项目吸引力大。因此，建设期补贴模式适合于引进战略投资者，但特许经营期较长，不可预见因素较多，政府与项目公司之间很难全面合理地分摊项目的风险和收益。

运营期补贴模式下建设项目资金以债务融资为主，资金到位快，操作成本低，能满足项目建设对巨额资金的要求，政府的补偿每年分摊，一次性补偿投入少，政府财政的压力较小，且项目的风险由政府部门、私营企业共同分担，风险较小。但这种政府融资项目的财政补贴方式需要区分政策性亏损与经营性亏损，避免简单的“多亏多补，少亏少补”，目的在于激励项目公司、运营商努力降低成本，提高运营水平。需要注意的是，此补贴模式的资金完全由投资者进行融资，如果没有政府的承诺或较高的收益，投资者往往由于害怕政府的政策性风险或信任风险而不愿投资。

注释：

①财务净现值指按行业的基准收益率或事先设定的折现率，将项目计算期内各年净现金流量折现到建设期初的现值之和，是衡量项目在计算期内赢利能力的动态评价指标。

［1］Denos C．Gazis．A Computer Model for the Financial Analysis of Urban Housing Projects［J］．Socio－Economic Planning Sciences，1971，5（2）：125—144．

［2］Alan Gilbert．Helping the Poor through Housing Subsidies：Lessons from Chile，Colombia and South Africa［J］．Habitat International，2004，28（1）：13—40．

［3］Kazusei Kato，Toshiyuki Uemura，et al．Current Accounts of Japanese Airports［J］．Journal of Air Transport Management．2010，（9）：27—41．

［4］Brijesh Mainali，Semida Silveira．Financing off－grid Rural Electrification：Country Case Nepal［J］．Energy，2010，8（12）：79—87．

［5］Gary Q．Bull，Michael Bazett，et al．Industrial Forest Plantation Subsidies：Impacts and Implications［J］．Forest Policy and Economics，2006，9（1）：13—31．

［6］Shixiong Cao，Chenguang Xu，et al．Attitudes of Farmers in China＇s Northern Shanxi Province towards the Land－use Changes Required under the Grain for Green Project，and Implications for the Project＇s Success［J］．Land Use Policy，2009，26（4）：1182—1194．

［7］Xiaofan Zhao，Leonard Ortolano．Implementing China＇s National Energy Conservation Policies at State－owned Electric Power Generation Plants［J］．Energy Policy，2010，38（10）：6293—6306．

［8］Rena Kuwahata，Carlos Rodríguez Monroy．Market Stimulation of Renewable－based Power Generation in Australia［J］．Renewable and Sustainable Energy Reviews，2010，（1）：534—543．

［9］王健，安实，赵泽斌．基于财政补贴的拥挤定价下公交收费策略研究［J］．管理工程学报，2006，（2）：84—88．

［10］何寿奎．基于管理效率的公私合作项目伙伴选择与激励机制［J］．数学的实践与认识，2010，（8）．1—7．

（责任编辑：陈敦贤）

F294．1

A

1003－5230（2011）01－0039－06

2010－10－26

2010教育部人文社科基金项目“政府行为影响财政融资项目绩效的实证研究”

廖楚晖（1972－），男，湖南衡山人，西南交通大学公共管理学院教授，博士生导师；

刘向杰（1972— ），男，河南周口人，西南交通大学公共管理学院博士生；

段吟颖（1987— ），女，四川乐山人，西南交通大学经济管理学院博士生。