当下社保基金转移支付问题弊端的思考

四川省蓬安县社会保险事业管理局 黄寅桓

一、社会保险基金转移支付的目的和作用

目前，除了县级社会保险发展水平低因素外，上级社会保险基金转移支付制度的不到位也是形成县级社保经办机构支付困难的一个重要原因；社会保险基金转移支付缺乏有效的管理机制，作用和效能不高；我县接到上级部门社会保险基金转移支付，特别是一般性转移支付，大多为无条件拨款，对每一项资金的使用没有明确规定，造成了无序使用和应急而用转移支付资金的不良局面；这样，就无形中又导致：一是不注意区分不同用途发展情况，很多没有具体细化分配办法，主观随意性大，不科学，存在社会保险基金转移支付不公平的现象，形成“会哭的孩子有奶吃”和“会哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受社会保险基金转移支付的项目与社会保险基金增收不挂钩，容易产生社会保险基金转移支付“养懒汉”的负面影响，使部分项目在发展基本养老保险事业、做大社会保险基金“蛋糕”方面的压力和动力不足；三是缺乏效率，现在很多社会保险基金转移支付，特别是专项资金都由上级社会保险基金管理部门直接分配到县级社保经办机构，由于信息不对称，导致分配缺乏效率和公平程度；社会保险基金转移支付项目多而复杂，结构也不尽合理。

社会保险基金转移支付包括基金费用征收返还、原养老体制改革补助、过渡期社会保险基金转移支付补助、各项基金结算补助和其他补助、补充基本养老保险资金补助、补贴等几项，大致可分为一般性补助和专项补助两大类。一般性补助没有给地方政府规定基金的具体使用方向，只是政府社会保险基金的一种补充，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要；专项转移支付补助规定了社会保险基金转移支付资金的使用方向，并且越来越多地附带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用社会保险基金专项转移支付；目前的转移支付补助用于均等化或平衡化社会保险基金补助过低，用于专项补助或带专项性质的一般社会保险基金补助偏多，均衡力度不够，支付费用差距进一步扩大；与此同时，一般转移支付中真正用于缩小各县之间养老保险费用支出差距的数额偏小，而为保持原养老保险体制地方既得利益（如社保经费开支）的补助数额偏大，使得基层社会保险经办机构提供均衡社会保险服务的能力减弱。

从各地一些贫困和经济欠发达或不发达县对社会保险基金的转移支付资金管理来看，所有的一般性转移支付都打入离退休工资专户（或保正常运转及公众社保经费专户）用于离退休待遇发放和运转经费的比率较高，如有结余滚动下年使用，这样上级所有的转移支付几乎都成为工资或运转经费的“专项”款，留给地方可用的发展社会保险基金微乎其微（有的几乎为零），极不利于提高和调动地方社会保险经办机构开展业务的积极性；转移支付中专项拨款的“条件化”使社会保险基金支付困难县难以接受；社会保险基金支付困难县本身的资金供求矛盾就十分突出，可用社会保险基金只能保离退休费用发放，除工资外的经费和发展社会保险事业的资金严重不足（有的几乎是零），这样的社会保险基金管理现状使县级社会保险经办机构不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额到位，这里主要包括国家立项基本养老保险和重点社会保险项目资金、社会保险发展项目启动资金、内调人员调整待遇专项资金、社保机构经办人员培训专项资金、“调待人员”补充专项资金、工伤补充救济资金、年金专项资金等，大部分专项资金都要求地方社保经办机构按一定比例或其他方法予以配套；鉴于以上情况，社会保险基金征收困难县要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先保证按比例拿出配套资金，否则不予安排；如果在项目执行或资金使用中配套资金不到位，将取消该项目或扣减相应数额的该项资金，甚至扣减一般性转移支付资金。这种管理办法只会使地区间基本养老保险发展和离退休待遇支付进步的差距越来越大，社会保险的基金转移支付预算管理不规范。转移支付款项大部分在年度预算执行过程中下达，小部分在次年进行批复决算时明确，使县级社会保险经办机构不能将这部分资金及时做到年初预算当中，以致形成频繁的、大数额的预算指标追加和文件通知，特别是专项拨款追加，成为社会保险基金预算管理部门最多的日常繁杂业务，加重了“预算一年，一年预算”的现象，使年初预算乏力，不准确、不全面，造成预算为“估算”，年底决算与年初预算差别相当大，形成年末年初不可比的现象；这样的预算管理方式使各地方政府各项工作不同程度地存在着被动和盲目一面，从而削弱了下级社会保险经办机构工作的主动性，使社会保险各项事业协调发展受到影响；社会保险基金转移支付重拨款，轻监督和管理现象严重。

社会保险基金转移支付缺乏有效的约束和监督机制，一是转移支付资金的分配科学计算的程度少，主观经验的因素多；二是对转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拔后的使用情况如何过问得少、检查得多；三是对转移支付资金的监督和管理流于形式，没有建立一套行之有效的监督、审计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，不能作出有效评价；尤其是对经济不发达或欠发达以及贫困的县级社会保险经办机构，社会保险基金征收面和征收数额本身就十分紧张和困难，社会保险基金转移支付应向这部分地方适度倾斜，以便缩小地区间的社会保险发展差别和离退休待遇支付以及收入水平之差距，为更好地调动和促进一方社会保险事业的发展打下基础。

二、对规范社会保险基金转移支付的思考

要建立最低社会保险基金转移支付制度和各地间缩小差别机制，目前各个地方的发展很不均衡和平衡，要着手改变社会保险基金转移支付以县级离退休工资待遇为补助口径，只要离退休人员工资待遇保住了，再增加社会保险基金转移支付就比较困难的局面；要努力克服某些地方为达到社会保险基金转移支付的目标，实现发达地方社会保险基金均衡化，减少各地之间离退休待遇支付差距，对下的一般性转移支付规模必须由以县级的最低社会保险基金保障线为基础，县级社会保险基金正常运行的最低资金运行保障线应包括离退休人员待遇、基本的公众社保活动经费和业务经费、其他调待部分支出、必要的完善社保制度和企业改制项目支出，这是社会保险基金提供最低基本养老保险服务标准的底线；新增社会保险基金转移支付对离退休待遇支付困难县不应留缺口。因上级出台政策造成县级基金收入的减少或支出的增加而新增的转移支付，对社会保险基金支付困难县应予以全额转移支付，否则将加重困难县资金调度的难度，形成新的资金缺口（如离退休费用待遇的调整、完善养老保险制度改革和国有企业改制增加待遇发放、下放审批权等给予的转移支付，对社会保险基金支付困难县要区别对待，按照经费与事权对称的原则，全额补助）；归并转移支付项目，优化转移支付的项目结构。

目前，要充分考虑这些地方社会保险事业发展能力弱、社会保险基金收入增长慢、可供统筹安排支出的社会保险基金收入严重匮乏的现实，加大转移支付力度，优先保障这些地方离退休人员工资待遇及国家机关正常运转所必需的经费之需要，以缓解过大的收支矛盾；可根据社会保险基金收入不同地方困难程度，分别确定不同转移支付系数，将有限的资金分配到更急需的地方，实现转移支付均等化的目标，努力提高社会保险基金分配的总体效率；对上级社会保险基金转移支付资金提前明确，以便县级社会保险经办机构纳入当年预算之中。对一般性转移支付基金，上级社会保险经办机构应根据本级可用社会保险基金，在下级预算编制前提出指导性安排计划，使下级社会保险经办机构对本年度的社会保险资金做到心中有数，便于安排当年预算。对专项转移支付资金可实行项目备选制度；上级社会保险经办机构用于县级社会保险经办机构社会保险事业发展的各类专项资金，一律要建立项目，根据省和各地方的发展规划，每年从项目中选出下一年度社会保险经办机构重点支持发展的项目，列入下一年度的本级预算中，并及时通知县级社会保险经办机构将上级已经确定的专项转移支付计划列入社会保险预算；要建立社会保险基金转移支付效绩评价制度和考核监督制度。

一是根据目前转移支付基金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，据此对转移支付基金的使用和效益情况进行绩效评价；如果实际使用情况没有达到应有的效益指标的，上级社会保险基金管理部门可暂缓拨付下一次的转移支付基金，并要求提出整改计划；如果整改后仍未达到规定要求的，可采取停拔该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。

二是结合转移支付资金使用性质和特点，设计一套操作性强的考核监督指标体系。考核对指标要侧重如何加强对资金的管理，并同相关经办人员的廉政建设与纠风工作相结合。如果由于资金管理不到位出现使用单位挤占、挪用、不按规定使用资金的，或者社会保险经办机构相关人员发生不廉洁行为的，除暂停使用或扣减转移支付资金外，对有关人员实行严格的责任追究制度。只有这样，才能更加规范和更高效益地用好有限社会保险转移支付基金，才能更好地发展一方社会保险事业和保持社会保险的稳定，才能进一步缩小地方（条属部门、单位之间等）的离退休养老待遇、社会保险基金收支水平和发展社会保险整体项目这差距，才能更加利于激发各地方社会保险事业发展、基本养老保险收支平衡健康发展的活力以及参保人的主动性和积极性。

结束语

今后，社会保险基金转移支付的项目越来越多，越来越细，一般性转移支付带有“专项”的多，可供县级社会保险经办机构自行支配的少；要逐步改变专项转移支付“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制，逐步取消一般性转移支付中各种不规范的“补助”和“基金返还”，建立科学规范的政府间社会保险基金转移支付制度；各级政府和有转移支付能力的地方等可根据本地方经济和社会发展现状，合理确定专项转移支付和一般性转移支付的结构规模，压缩专项转移支付份额，提高一般性转移支付的比例（即以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充，给基层县级社会保险经办机构更多的可自主安排用途的社会保险基金的空间，增强地方社会保险事业发展的主动性）；取消社会保险基金支付困难县专项转移支付要求配套的附加条件。社会保险基金支付困难县本来资金就比较紧张，越来越多的上级专项转移支付资金要求地方社会保险经办机构予以配套，并且将是否配套作为考核的重要指标和下年度安排资金的重要依据，这样加剧了地方社会保险基金支付矛盾突出的局面；如养老保险专项基金、城镇个体人员退休待遇专项保障资金、社会保险基金扶持资金、养老保险制度改革转移支付资金等都要求地方社会保险经办机构配套，这样的规定在社会保险基金支付困难县的可操作性非常差，笔者管见应予取消；社会保险基金转移支付要充分体现对边远、中西部、贫困、革命老区、高海拔和社会保险基金支付困难县的倾斜与照顾。

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