国际社会规制农村民间金融的经验及启示

张晓艳

（西安理工大学人文学院， 陕西 西安 710054）

国际社会规制农村民间金融的经验及启示

张晓艳

（西安理工大学人文学院， 陕西 西安 710054）

农村民间金融在促进农村经济增长和农民收入增加方面发挥着重要作用。但是，由于没有纳入国家信用控制和金融监管系统，农村民间金融的运行极不规范。国际社会在赋予农村民间金融的合法地位、加强农村民间金融组织管理、重视正规金融与民间金融合作等方面都可以为我们提供有益的经验，我国应从完善民间金融法律法规、强化农村民间金融监督管理、引导正规金融与民间金融连接等方面着手规制农村民间金融，引导其健康发展。

农村民间金融；规制；法律约束；金融监管

近年来，民间金融在农村地区发展迅速，已成为农户和农村中小企业融通资金的重要途径。中国人民银行2005年发布的《2004年中国区域金融运行报告》中推算，我国民间融资规模为9500亿元，占当年GDP的6.96%左右，一些地方的民间融资规模已经占到当地国内生产总值的8.88%～ 10.53%，占当年贷款余额的12.37%～14.66%。民间金融的加速发展，拓宽了农户的融资渠道，弥补了正规金融服务的不足，优化了农户和农村中小企业的融资结构，促进了农村资金的合理配置。但是，由于长期游离于国家正规金融体系之外，不受金融监管法规的约束，民间金融引发金融风险的可能性极大。为此，应借鉴国际经验对农村民间金融加以规制，以促其规范发展，更好地服务农村经济。

一、规制农村民间金融的必要性

1.规制农村民间金融是维护正常金融秩序的需要

农村民间金融在实现农村资金本土化、缓解农村资金供求矛盾方面发挥着重要作用。但是，由于其产权界限模糊，组织结构松散，资金投向盲目，风险控制手段落后，对金融秩序的稳健运行产生了严重的消极影响。首先，民间金融属于典型的关系型借贷，没有建立内部控制、财务管理、审计稽核等必要的制度，缺乏贷前调查和贷中、贷后监控，为金融风险的发生埋下了隐患。其次，农村民间金融的隐蔽性极强，众多农村中小企业借入民间资金后，对这部分债务往往不记入负债类账户，有意降低负债率以继续获取正规金融机构的贷款。这些企业财务信息的失真，给正规金融机构的信贷管理工作带来不便，影响信贷决策的准确性和信贷资金的安全性。最后，民间金融借贷利率远远高于正规金融机构的贷款利率，[1]为了获得高额回报，有些人不计资金来源、不问资金投向参与借贷，资金运用具有明显的盲目性和趋利性，受政策限制或禁止的企业只要许以高利，很容易通过民间金融筹集资金，客观上助长了受限行业的发展，影响金融调控政策的运行效果。合理的政策规制既可以为民间金融的运行提供良好的制度规范，促进其完善内部控制，也可以引导民间金融的利率水平和资金投向，为金融秩序的稳健运行提供保障。

2.规制农村民间金融是建设社会主义新农村的需要

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为我们描绘了一幅欣欣向荣的新农村景象。这一宏伟蓝图的实现需要大量的资金支持。农村信贷需求主体多、规模小、生产季节性强、缺乏必要的担保和抵押品，正规金融机构对其贷款的交易成本较高，具有明显的“惜贷”倾向。相比之下，基于血缘、人缘、地缘和业缘基础上的民间金融，借贷双方信息深度共享，在一定程度上克服了正规金融机构面临的信息不对称问题，许多正规金融交易时不能担保的物品如房产、土地、农机具、牲畜等，在民间金融交易中均可以担保抵押，加之其操作简单、灵活便捷，适应农户信贷需求“要得急、频率高、额度小、季节性”的特点，广泛受到农户的欢迎。但是，灵活的抵押担保、高效的信息共享及方便快捷的操作手续并不能掩盖其运行中存在的管理控制混乱、借贷程序随意、借贷利率偏高等问题。合理的政策规制可以将民间金融的种种缺陷降低到最低程度，充分发挥其“人熟、地熟、事熟”的信息优势和灵活的抵押担保优势，为社会主义新农村建设提供更多的资金支持，促进新农村建设目标的实现。

3.规制农村民间金融是促进农村社会和谐稳定的需要

民间金融是一种自发的信贷活动，完全依靠自发规则维持运转，处于金融监管“真空”，一旦借款人欠款不还，便会引发金融纠纷，影响农村社会的和谐稳定。一方面，由于民间金融借贷程序随意、契约不规范，借款人如若违约，资金贷放者难以凭借有效的借贷证据索要本息。另一方面，由于借贷利率过高，超过了《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中有关“民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率4倍”的规定，借款人会以“无力偿还”为由拒绝支付高额利息，在无法通过法律途径索要高息的情况下，资金贷放者可能寻求暴力手段追索债务，易使亲朋反目、乡邻结怨。合理的政策规制可以使民间金融有法可依、有章可循，在借贷纠纷发生时，借贷主体可通过法律途径有效解决，有助于乡邻关系的稳定与农村和谐社会的构建。

二、国际社会规制农村民间金融的经验

1.赋予农村民间金融合法地位

承认合法地位并将其纳入监管范围是国际社会规制农村民间金融的基本经验，较典型的当属日本和我国台湾地区。以合会（ROSCA）为代表的民间金融在我国台湾地区农村经济生活中扮演着重要角色。20世纪80年代以前，台湾当局对合会等民间金融组织采取的是自由放任态度，没有赋予其正式的法律地位。80年代初期，由于运作不规范导致的“倒会”风波此起彼伏，造成诸多经济、政治和社会问题，台湾当局开始对其严加管制，但并没有阻止合会的继续扩大和“倒会”风波的频繁发生。80年代末期，台湾当局调整了原有思路，提出“民间金融合法化、监管监督日常化”政策，使原来不受管理的民间金融活动纳入了金融监管范围，走上了规范化发展的轨道。1999年4月台湾“立法院”又通过了《民法债编》，修正增订了“合会”一节，以法律形式对民间合会的定义、契约条款、竞标程序、会首会员权利义务、倒会处理办法等作出了详尽规定。一直依靠民间自发规则维持、备受当局歧视打压的合会在台湾地区成为了由现代法律制约、在法律框架内自主经营的合法组织。[2]

日本农村民间金融的规范发展也归因于其因时制宜的法律政策。无尽组织（Mujin-ko）（类似于合会）向互助银行（Mutual Bank）的演变，是日本政府通过赋予合法地位引导民间金融规范运行的典型案例。1915年，日本金融当局在研究评估无尽组织利弊的基础上，出台了管理和规范无尽组织的第一部法律——《无尽业法》（Mujin Finance Law），根据这一法案，无尽组织必须以公司形式组织运作。二战后，日本出现了许多专门向中小企业提供融资的财务公司（Bogus Mujin），财务公司比无尽组织在组织上更为健全，只要向这些公司储蓄60次，每次50日元，客户就可以获得10000日元的贷款。与传统的无尽组织相比，这些财务公司没有固定的会员，获得资金使用权也不需要通过抽签或者竞价方式。但是，他们与无尽组织一样要求分多次缴纳份额资金，融资机制与无尽组织有很多相似之处，故被称为互助无尽。1951年日本国会通过了《互助银行法案》，规定了财务公司向互助银行转变的条件与要求，加快了这种转变的进程。20世纪80年代中后期，互助银行合并风起云涌，其业务已同商业银行相差无几，日本政府又及时出台政策引导互助银行转变为一般性商业银行。1989年到1990年间，几乎所有的互助银行都转变成了商业银行。[3]

2.加强农村民间金融组织管理

成熟的组织管理是国际社会规制农村民间金融的有效方式，代表性的组织管理模式主要有以美国为代表的多元复合、上虚下实的管理体系和以法国为代表的官民结合、上官下民的管理体系。美国的民间金融机构种类、数量繁多，广泛分布于城乡之间，地方性商业银行、信用合作社和储蓄贷款协会是其中最常见的三种形式。地方性商业银行主要服务当地农民，信用合作社专门为社员提供资金周转，储蓄贷款协会则主要面向城乡中低收入群体开办金融业务。[4]1934年，美国国会通过了《联邦信用社法》，成立了专门的信用社全国管理局(NCUA)，并在各州设立了相应的监管机构。为了克服各州各自为政所产生的监管真空，美国采取了加强信息交流和强化监管的措施，于1965年成立了“信用社监督专员全国协会”（NASCUS），并将监管对象扩展至储贷协会。[5]美国民间金融管理体系职能分工非常明确，地方性商业银行、储蓄贷款协会和信用社是法人实体，依法独立从事金融业务，国家农业信用管理局则是纯粹的管理服务机构，不从事具体金融业务。

法国民间金融的管理体系采取了官方和民间相结合的方式，在建制上采取自下而上功能职责层层区别的三级体制。在基层的是地方农业信贷互助银行，一般按照行政区划设立。地方农业信贷互助银行由社员入股组成，社员加入、退出完全自由，不论缴纳股金额度大小，实行“一人一票表决权”制度，社员选举的董事会对互助银行业务进行管理，董事会成员没有薪金，所从事的事务是服务性和公益性的。处在中间层的是省农业互助信贷银行，由本省内的地方农业互助信贷银行联合组建而成，是较高层次的合作金融机构，负责协调省辖基层农业信贷互助银行业务，分配管理资金，并接受中央农业信贷银行的业务指导。处在最上层的是法国中央农业信贷银行，受法国农业部和财政部双重领导，属于官方行政机构。中央农业信贷银行主要负责监督各省农业互助信贷银行的业务并对其资产和账目进行审查。法国农业信贷互助银行管理体系职责层次分明，组织形式独立，管理制度健全。[6]

3.重视正规金融与民间金融合作

重视正规金融与民间金融合作是国际社会规制农村民间金融的重要途径。从世界各国的经验来看，正规金融与农村民间金融的合作主要有水平连接和垂直连接两种模式。水平连接是指正规金融和民间金融存在竞争关系，借款人既可向正规金融申请贷款，也可求助于民间金融，正规金融与民间金融平行不交叉。垂直连接是指正规金融与民间金融存在合作关系，民间金融先从正规金融机构取得贷款，然后将其贷给具体的借款人，正规金融与民间金融在资金提供上业务交叉。具体操作时又常采取四种战略，详见表1。[7]

表1 民间金融与正规金融合作的制度调整战略

典型的合作案例来自斯里兰卡、菲律宾和印度尼西亚。斯里兰卡从1988年起就允许国有银行实行PNN计划。根据这一计划，国有商业银行向农村资信良好的专职民间放贷者发放抵押贷款，要求他们在一定的利率内贷放给其他农户。在运作过程中，银行会对专职放贷者进行资信审查、风险防范等方面的业务指导，但不介入具体的经营活动。在菲律宾稻米种植地区，稻米一般通过稻米加工商、批发商和零售商等环节销售。这些销售商通常是民间金融放贷者，他们从正规金融部门获得信贷资金，然后向稻米生产者（农户）提供信贷，其条件是稻米成熟时农户将稻米出售给这些销售商，同时偿还贷款，即通过关联交易实现正规金融与农村民间金融的合作。1989年印度尼西亚的13家银行在12个非政府组织的帮助下，向420个农村互助组织（SHG）提供贷款，然后由它们向组织内成员放贷。到1990年3月，包括私人银行和政府银行在内的18家银行向互助组织提供了229笔小组贷款，这些资金被3500个小组成员运用，实现了银行与互助组织的合作，缓解了资金供求矛盾，增加了农户信贷可获得性。[8]

三、国际社会规制农村民间金融对我国的启示

国际社会对农村民间金融的规制为我们提供了有益启示：实现民间金融法治化是规制民间金融、保障其健康发展的关键，合理的制度设计能够在最大程度上控制民间金融风险的发生，促进其规范运行。

1.完善民间金融法律法规

市场经济是法治经济，任何经济活动的有效运行都需要法律的保证、规范和约束。民间金融也不例外。世界各国与地区在规制民间金融过程中都首先完善相关的法律法规，从而使民间金融运作有章可循、有法可依。从我国立法现状来看，除《中华人民共和国合同法》及最高人民法院出台的一些司法解释，如《关于人民法院审理借贷案件的若干建议》和《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》，就民间金融问题作了简单规定外，金融领域三部最重要的法律《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》均未涉及民间金融。法律制度的缺失，使得民间金融的运作无法可依、无章可循，借贷双方出现纠纷时也难以借助法律武器保护应有权益。

值得关注的是中国人民银行于2008年11月起草并向国务院提交了《放贷人条例（草案）》。据中国人民银行研究局副局长刘萍介绍，《放贷人条例（草案）》的最大突破是允许符合借贷利率不超过基准利率4倍、无犯罪记录和不良信用记录等条件的个人和企业，以自有资金注册成立“只贷不存”的放贷机构。《放贷人条例（草案）》的立法意图是明确非吸收存款类放贷人主体的法律地位，保障自有资金者的放贷权利，尊重其私有财产的使用权，给运用自有资金而不是通过吸收存款进行信贷活动的民间金融组织以合法的运作空间。笔者以为该条例将使民间金融的合法地位得到确定，但其规范的运作仍然离不开内容更为详实、操作性更强、效力更高的法规约束。当前应该在《放贷人条例（草案）》基础上，出台《民间金融管理法》，对民间金融借贷主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、违约责任和权益保障加以明确，对民间金融的监管机构、注册机构、申报程序和注册程序进行规定，鼓励民间金融在法律框架内开展活动。

2.强化农村民间金融监督管理

加强监督管理是降低农村民间金融交易风险的内在要求，也是促进农村经济健康发展的重要保证。政府在对民间金融监管中应该有所为、有所不为，强化监控引导，避免直接干预。（1）完善农村民间金融监测管理。目前我国一些地方的人民银行分支机构已经建立了民间金融监测系统，开展定期的利率月度监测和不定期的专题监测。在此基础上，应进一步健全监测指标体系，扩大监测网点，对农村民间金融的融资规模、资金流向、利率变动等情况实时跟踪。与此同时实行民间金融登记制度，要求资金借贷双方就借贷金额、期限、利率等事项到人民银行的有关部门公开登记。这样做，不仅有利于民间金融活动从“地下”转为“地上”，增强民间金融市场的透明度，而且有利于监管当局及时把握民间金融的规模、利率水平和投资方向。（2）提高农村民间金融组织化程度。组织化程度的提高有助于规范信用审核、信息处理、借贷契约等方面的管理，提升民间金融运作的规范化。当前应在尊重农民群众意愿、严格金融管制和建立有效退出机制的前提下，积极引导农户成立民间借贷互助组织。在县级城镇地区，鼓励私人出资设立社区金融机构。在乡镇地区，鼓励自然人、企业法人或社团以独资或合资的方式建立以村镇为中心的小额信贷组织。在自然村落，引导农户建立以村为中心的借贷互助会。

F830.6

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1007－8266（2011）02－0119－05