西奥多•罗斯福对美日危机的管理

荣正通 汪长明

西奥多·罗斯福总统在任期内的最重要外交成果就是平息了美日危机。这次危机不仅奠定了美国在太平洋与日本军事对峙的格局，还是1921年12月“英日同盟”解体的重要诱因，因此具有很高的学术研究价值。

罗斯福与美日危机的根源

美日危机的根本原因是日本人对《朴茨茅斯条约》的不满和美国人对日本野心日益膨胀的担忧。前者与罗斯福在日俄战争问题上的失策是分不开的。罗斯福曾经对日本怀有一种非理性的好感，使他被日本支持“门户开放”政策的表态所迷惑，从而支持它发动日俄战争，以打破俄国独霸中国东北的局面。然而，罗斯福希望俄国势力被削弱而非完全被排除于远东的均势之外。当日本在对马海战中取得决定性胜利后，他决心阻止日本取得完全胜利和俄国被彻底打败。

1905年9月5日，日俄双方在罗斯福的调停下签订了《朴茨茅斯条约》，日本放弃了六亿美元的战争赔款要求，只得到了半个萨哈林岛（库页岛）。日本民众因为“同世界最大的陆军国作战，内心的不安越甚，对战利品的梦想也就越发无限度地膨胀起来……期待着痛苦牺牲后的补偿”，所以对媾和条约的内容大为不满，乃至引发了日比谷骚乱事件。由于美国的态度前后不一致，日本人自然会产生反美情绪，甚至迁怒于罗斯福本人。此后，日本为了独霸南满而实行“关门政策”，严重损害了美国在华利益，加上日本对菲律宾、夏威夷等地的领土野心，美日矛盾的激化已经不可避免。美国已经取代了俄国成为日本的头号假想敌。

本来越来越多的美国人就对日本的军国主义扩张感到不安，加州人更是对每年上万名日本劳工的涌入心存反感。早在1905年，美国西海岸的反日情绪已经不容忽视。当年5月，罗斯福曾愤怒地说道：“这些州的参议员和众议员去年对海军漠不关心。他们对日本的敌视态度进行挑战，并且以他们的行动证明日本人对我们可能采取的任何态度都是正确的，而同时又拒绝采取任何步骤以保护我们自己免受这一强大敌人的伤害。我对此有一种轻蔑的感觉。”

1906年10月11日，旧金山市教育委员会下令把所有日本移民的孩子转到隔离学校。日本对这种明显的种族歧视行为反应强烈，东京和横滨都发生了反美抗议活动，在东京还发生了暴力事件，一些美国教堂被焚。日本报纸强烈呼吁派军舰到美国西海岸去护侨。10月22日，日本一家报纸《每日新闻》咆哮道：“日本，行动起来！我们的同胞正在太平洋的对面受辱。当我们的伟大海军将领之一出现在太平洋的另一端时，要打破美国固执的梦想是很容易的。为什么我们不坚持派出军舰呢？”10月25日，日本政府向美国发出正式抗议。美日矛盾最终由于日本移民问题而爆发，使两国面临战争的危险。

罗斯福对日本的实力外交

20世纪初的国际社会处于完全的“无政府”状态，一个国家要确保安全或谋求利益必须通过增强自身实力或者与其他国家结盟。实力外交成为身处安全困境中的国家的必然选择。罗斯福虽然经常把道德和正义挂在嘴边，但在本质上是一个现实主义者，信奉实力和平论。他最看不惯的便是没有实力或执行意愿为后盾的高调。他曾在致友人的信中写道：“如果要我在铁血政策与弱势政策之间作抉择，我会选铁血政策，原因是，它不仅较有利于美国，最后也会较有利于全世界。”罗斯福的“大棒政策”是标准的实力外交。

在美日危机爆发后，罗斯福判断：因为英国需要利用美国的力量来遏制咄咄逼人的德国，所以英国不会支持日本对美国发动战争。在排除了对英日同盟的顾虑后，罗斯福认为美国和日本不会真的开战。不过他也知道危机很严重，如果不解决，情况会变得更糟。因此，他一方面尽力追求和平解决，另一方面着手准备战争。1906年10月27日，罗斯福要求海军递交一份关于美日海军实力对比的详细报告。三天后，乔治·杜威海军上将报告说：美国海军现在有12艘战列舰可用，还有4艘正在维修，有8艘在建；日本海军只有5艘战列舰可用，有5艘正在维修，有3艘在建。到1907年夏天，美日双方可用的战列舰数量之比将是20比12。此外，美国在十几年前就能独立制造战列舰，而日本当时自行建造的2艘“萨摩”级战列舰还远未完工，其重要部件还需从英国进口。美国即使遭受暂时的失利，也能通过持久战击败日本。基于美日两国的军事实力和综合国力的对比，罗斯福相信日本政府纵容媒体叫嚣对美宣战，只是想让美国接受日本独霸南满的现实。

在与加州政府的交涉中，罗斯福逐渐认识到美国社会中的种族歧视观念根深蒂固，作为一个现实主义者，他不得不转而支持限制日本移民进入美国。更重要的是，罗斯福不希望在这场零和博弈中让日本赢得威望，而美国却颜面扫地。因此，罗斯福并没有无条件的让日本移民获得公平的待遇，而是要求日本政府主动限制移民的输出。在谈判中，美国政府坚持将取消种族歧视和控制移民输出相挂钩，不断向日本政府施加压力。

1907年3月14日，罗斯福在国会的授权下，禁止日本劳工从夏威夷、加拿大和墨西哥边境进入美国。与此同时，两国政府达成了一个所谓的“君子协定”：美国取消隔离学校，日本政府则保证不再给到美国的劳工颁发护照。因为双方都能接受只满足最低要求的解决方案，所以罗斯福的强硬态度并没有使危机升级。“胆小鬼”的名声最终由美日两国共同承担，谈判变成了非零和博弈。

在达成“君子协定”后，罗斯福一直担心有人会认为他是迫于日本的战争威胁才干涉加州的内政。1907年5月20日，当美日危机再次升级时，他担心日本会低估美国捍卫国家利益的决心，从而趁着巴拿马运河还未通航，冒险夺取美国控制的菲律宾、关岛和夏威夷等地。罗斯福决定向日本展示实力，即把尽可能多的战列舰从大西洋调到太平洋。6月17日，美国陆海军联合委员会的报告建议在太平洋尽快集中不少于16艘战列舰。6月27日，罗斯福接受了这个建议，并且要求把战列舰编队的调动伪装成一次训练行动。

7月1日，纽约的一份报纸透露大西洋舰队的16艘战列舰将通过麦哲伦海峡前往西海岸。7月10日，罗斯福在私下首次提到进行一次环球航行的设想。对于罗斯福的设想，日本政府的反应表面上很平静，大部分日本媒体保持沉默，只有日本通讯社发行的“Japan Weekly Mail”在7月13日表示希望美国舰队访问日本以改善两国关系。事实上，日本正在积极与俄国谈判，并于7月30日签订了《第一次日俄协定》（含有密约），决定联手抵制美国染指满洲。

对于进行环球航行的原因，罗斯福在7月底给一个美国外交官的信中解释说：“我非常渴望让日本人意识到我对他们很友善，但是我不怕他们，美国也不会因为他们的威吓而屈服。”1911年10月1日，罗斯福在另一封信中写道：“我已经尽量对日本人友好，但是日本人却认为我害怕他们。到了显示实力的时候了，因为我对舰队充满信心。”1916年2月8日，罗斯福更直白地指出：“战列舰编队环球航行的真正目的，是对日本开始萌生的非常丑陋的战争谈论的答复。这是我所知道的下面这句话的最好范例：‘说话和气，手持大棒。”

为进一步摸清日本人在战争问题上的动向，他派陆军部部长威廉·霍华德·塔夫脱于1907年10月出访日本。塔夫脱从日本发回消息说，日本人正为经济问题所困扰，无力对美国开战，故“日本政府急切地想避免战争”。这坚定了罗斯福实施环球航行计划的决心。12月16日，由16艘战列舰以及6艘驱逐舰和辅助舰船组成的“大白舰队”驶离诺福克海军基地的汉普顿水道，开始了令世人瞩目的环球航行。

当时不少海军专家都估计日本会乘机袭击这支舰队。罗斯福虽不信此论，但仍叮嘱指挥官们做好一切准备，以应付各种可能出现的紧急情况。“大白舰队”在整个航行期间一直处于临战状态，经常进行战斗演习，防止遭到日本舰队的偷袭。舰队甚至还带了数千加仑的灰色油漆，以便在接到战斗命令后迅速改变白色的涂装。

如何应对来势汹汹的美国舰队，日本政府一时间难以做出抉择。因为当一国的决策者由于预计另一国可能会采取某种行动而首先采取防御性的威慑行动时，会被其对手看成是一种进攻行为。1908年3月，日本政府终于决定邀请“大白舰队”顺道访问横滨。当清政府派唐绍仪出访美国后，为了阻挠中美联合乃至中美德三国结盟，日本桂太郎内阁主动向美国示好，希望尽快缓解美日矛盾。日本许诺将向朝鲜和中国东北移民，不再以移民问题给美国制造麻烦。小村外相也训令驻美大使高平小五郎“就太平洋问题在适当的时机与美国达成协议”，日本向美国示弱的根本原因在于实力差距太大。

10月18日，美国舰队驶入横滨港。美国海军官兵受到日本方面最友好的接待，规格超过了1905年东乡平八郎海军大将的对马海战凯旋仪式。上万名日本学生高唱“扬基进行曲”来欢迎他们，甚至明治天皇也破格露面了。日本舆论界和民间团体中一度流行的那种沸沸扬扬的反美情绪也完全消失了。

在这种友好的气氛下，美日双方经过讨价还价，在11月30日，也就是唐绍仪到达华盛顿的同一天，缔结了《鲁特—高平协定》，结束了持续两年之久的危机。协定表面上提出要保证中国的完整，实则允许日本在中国东北自由行动，建立自己的势力范围；日本则保证不侵犯菲律宾、关岛和夏威夷，并在中国实行“门户开放”。罗斯福通过部分放弃“门户开放”政策和牺牲中国的主权，来满足日本在东北的战略和经济利益，作为对美国国内歧视日本人和排斥日本劳工的补偿。他在1910年写给继任者塔夫脱的二封信中清楚地表明了这种策略。

罗斯福在美日危机管理的过程中，始终没有放弃谋求与美国国力相符的利益。面对日本的战争边缘政策，他针锋相对地派出了“大白舰队”进行军事威慑。罗斯福最终承认日本独霸南满的现状纯属无奈。他在1909年让位给塔夫脱时解释说：“如果日本要在满洲遵循与我们相反的方针，我们是不能阻止它的，除非我们准备走向战争，而一场有关满洲的成功的战争需要有英国那样强大的海军加上德国那样强大的陆军。”因为美国有强大的海军，却没有强大的陆军，所以美国可以迫使日本在移民问题上让步，可以迫使日本暂时放弃对菲律宾等地的野心，在南满问题上却只能对日本让步。

加州地方政府的干扰

美国是一个联邦制国家，州政府的权力有很大的独立性。虽然国家的外交政策的最终决策权在总统手中，但是在管理危机的过程中，总统的决策有时会受到州政府干扰。因为总统和州政府对于同一问题的认识和利益相关程度并不完全一致，所以在管理国际危机时，它们的行动倾向和方式也就并不一定协调。当各州分别按照各自的“理性”行事时，就可能会导致整体的非“理性”。以总统为核心的最高决策层就不得不从全局出发“理性”地制止这种行为。在美日危机中，对罗斯福总统来说，加州政府是他需要反复打压的麻烦制造者。

旧金山市教育委员会的种族歧视政策虽然满足了加州民众的愿望，却不符合美国在亚太地区的国家利益，而且违反了1894年美日关于保证给予日本移民最惠国待遇的协定。罗斯福对加州一些议员平时反对扩充海军，现在却轻率地向日本挑衅的做法怒不可遏。1906年10月27日，他在给儿子的信中写道：“日本问题让我很头痛。加州的那些蠢货鲁莽地向日本人挑衅，一旦发生战争，却要整个国家来承担后果。”然而根据法律，总统没有干预各州教育事务的权力。罗斯福只得使用他的影响力进行调解。在1906年12月3日致国会的年度咨文中，罗斯福用了多达1457个英文单词专门谈日本移民问题，对旧金山市政府进行了严厉的批评，并暗示要动用军队保护日本移民的合法权利。他说：“我将在我的职权范围内采取一切措施。我能合法地动用的美国所有的力量，包括军事的和民事的力量。”

1907年2月，罗斯福把旧金山市市长和学校董事会的成员请到华盛顿，一方面压他们取消隔离制，一方面向他们保证，将通过外交途径抑制日本的移民浪潮。国务卿伊莱休·鲁特在罗斯福的授意下声称：对日本人的歧视程度只要达到对中国人的十分之一，就会导致美国与日本的战争，而且日本已经做好了战争准备。尽管此后美日之间达成了“君子协定”，移民危机却并没有彻底平息，加州人对日本人的不满仍在高涨。1907年5月20日，旧金山爆发了针对日本餐馆的骚乱，导致日本报纸再次攻击美国。日本在野党领袖公开叫嚣对美国宣战，客观上加剧了紧张气氛。6月27日，6个在旧金山的日本劳务中介机构被吊销营业执照，无疑是火上浇油。同月，罗斯福在给鲁特的信中写到：“我看到一个新的旧金山蠢货在给我们处理与日本的关系制造麻烦。”

综上所述，加州政府使美日危机两次激化，妨碍了罗斯福对危机的管理，使其不可能表现为完全理性。与此同时，这种不符合罗斯福意图的“有限理性”行为也给他提供了一个对日谈判的筹码。由于加州政府的消极态度，罗斯福始终未能彻底解决种族歧视问题。在他卸任之际，加州的排日风潮又起。加州政府还准备制订法令，禁止日本人在该州拥有土地，只是由于联邦政府施加压力，才使该法未获通过。

罗斯福对危机的利用

美国是一个总统制国家，同时实行三权分立。因为国会掌握着财政大权，罗斯福为了预算问题经常要与其斗争。1906年底，罗斯福正好在为如何才能说服国会增加海军预算而烦恼。1905年12月，罗斯福曾经在致国会的年度报告中说：为了保持舰队的实力，此后每年只需要增加一艘战列舰就够了。但是，罗斯福在1906年就反悔了，美日矛盾的日益加深和同年12月英国划时代的“无畏”号战列舰的竣工，使他认为美国海军需要建造大量的无畏型战列舰。因此，他转而支持海军部关于每年更换和增加2艘战列舰的计划。罗斯福的这一矛盾说法给国会内反对大海军计划的保守派带来了反驳的口实。当时，国会只授权在1907年建造1艘战列舰。美日危机爆发后，罗斯福决定通过夸大战争的危险来赢得国会对建造无畏舰的支持。10月27日，他在给一个参议员的信中，先是回顾了愈演愈烈的美日危机，接着提议国会通过建造2艘无畏舰的预算。然而，罗斯福的提议遭到了拒绝。

罗斯福接下来的对策是一方面在1906年12月3日致国会的年度咨文中对日本军人的素质、战斗力都不遗余力地加以赞颂，把日本军人的表现拔高到无以复加的地步。他说：“日本的陆军和海军在战斗力上已证明他们可与历史上记载的任何人相比。她产生了伟大的陆军上将和非凡的海军上将。她的战士，无论在海上还是在陆上，表现了最英勇的气概、坚贞的忠诚、对困难和死亡的极度蔑视，这就是忠诚的武士们的特质。而且他们还展示出他们有极高的爱国主义理想。”他这么做的目的就是要吓唬国会议员，既想说服他们不要支持加州的种族歧视政策，又想迫使他们同意批准每年更换和增加2艘战列舰的计划。另一方面，罗斯福在1907年1月向众议院指出，美国必须建造无畏舰，否则美国的地位将受到削弱。他还提交了一份《关于无畏级战列舰的技术质量》的文件，说明了发展无畏舰给美国带来的巨大政治影响。由保守势力控制的国会与1906年一样，最后只批准了1艘战列舰。

在1907年7月初，当日本国内的战争气氛已经逐渐消退时，罗斯福却下令将亚洲舰队的所有大型战舰立即撤回大西洋，并敦促财政部部长将储存在旧金山的国家储备黄金转移到丹佛。这些措施无疑是在警告国会议员们：美国与日本的战争一触即发，日本可能随时进攻美国的西海岸。7月7日，美国内阁会议上的普遍意见是美日战争在巴拿马运河完工前不可避免，之所以没有立即爆发，是因为日本还没有准备好。在这种紧张气氛下，罗斯福最终决定派出“大白舰队”进行环球航行。在1913年出版的自传中，他说：“我的首要目的是要唤起美国民众的海军意识，并且动员公众支持建造更多的战列舰。”

在民众广泛支持扩建海军的气氛下，罗斯福开始向国会“漫天要价，坐地还钱”。1907年12月3日，罗斯福在致国会的年度报告中指出：“一年建造1艘最好的和最先进的战列舰只能使我们舰队保持它目前的力量，这是不够的。根据我的判断，今年我们应当提供4艘战列舰。”经过长时间激烈的政治斗争和讨价还价，美国国会最终批准了在1908年和1909年每年建造2艘战列舰的计划。罗斯福终于走出了他所承诺的一年1艘的被动局面，并且使美国海军建设与世界海军发展潮流保持一致。

在美日危机的第一阶段，罗斯福大肆宣传日本军事力量的强大。这样做虽然有利于纠正种族歧视政策的错误，但是也有打击美国人信心的副作用。在危机的第二阶段，罗斯福在明知爆发战争的可能性很小的情况下，却采取了一系列公开的备战措施，故意营造紧张气氛。这样做事实上引起不少日本人的不快，曾任外相的青木周藏在给东京的报告中明确指出：“罗斯福为了国内政治斗争的需要，在玩一个危险的游戏。”如果日本政府发生误判，就会导致危机升级，因而罗斯福的行为对于缓解美日危机来说并不理性。如果从罗斯福与国会为了增加海军预算而斗争的角度来看，上述行为则却是一种符合理性的策略。约翰·肯尼迪总统在管理古巴导弹危机的决策中也考虑过国会选举的需要。这表明国内官僚政治导致的“有限理性”有可能违背决策者的本意，也有可能是决策者有意造成的。

美日矛盾的焦点包括日本移民问题、菲律宾等地的安全问题、美国的在华利益问题。移民问题只是美日危机爆发的导火索，所以“君子协定”不能彻底解决问题。美日双方在《鲁特—高平协定》中首次就地区安全和利益分配公开达成了一个全面但却十分脆弱的协议，才暂时缓和了两国之间的矛盾。1909年2月，即将卸任的罗斯福总统告诫下一任国务卿诺克斯说：美国与日本之间仍存在爆发矛盾的隐患，故在处理对日关系时一定要小心谨慎，同时还应加强海军以准备应付可能发生的战争。此后，美国除了加强在亚太地区的军事实力，还致力于瓦解明显威胁美国利益的英日同盟。

在此次美日危机的决策过程中，罗斯福认为限制日本移民的输入和确保菲律宾等地的安全是最低要求，而日本政府认为维持独霸南满的现状是最低要求。美日两国根据自身实力的大小来划分势力范围，并以此作为危机管理中的谈判底线。危机管理的最终结果对双方来说尽管不是最理想的，但至少满足了最低要求，因而是可以接受的。

作者单位：上海交通大学

责任编辑：王封礼