农民工的社会救助：需求、认知与意愿——以武汉市为例

徐增阳 付守芳

（华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079）

农民工的社会救助：需求、认知与意愿
——以武汉市为例

徐增阳 付守芳

（华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079）

调查表明，农民工遭遇社会风险的机率高，而自身抵御社会风险的能力弱，且城市社会保险参保率低，因此对社会救助有着较强的需求，主要集中在失业救助、医疗救助和住房救助上。同时，农民工整体对社会救助的认知度较低，向政府寻求社会救助的意愿更低。因此，应当尽快将农民工纳入城市社会救助范围。在制定农民工社会救助政策时，应该先建立专项救助制度，再适时将其纳入城市最低生活保障，并应当简化申请审批程序。与此同时，应当强化政策宣传，提高农民工对社会救助的认知程度。

农民工；社会风险；社会救助；救助制度

目前我国外出务工的农民工已达1．5亿，其中绝大多数流入了城市。农民工在城市经常面临着找不到工作、失业、财物丢失、伤病等社会风险，却因为流动而难以得到家乡原有的地缘、亲缘等社会支持系统的帮助，因此对社会救助有着现实的迫切需求。但是除了珠海、温州等极少数城市外，现有的城市社会救助政策并没有覆盖这一庞大的群体。这就导致一些农民工在无法维持最低生活水平时不能得到国家的及时救助，从而衍生了一系列的社会问题，严重影响了社会的和谐与稳定。因此，制定覆盖农民工的社会救助政策就显得尤为必要。

为了了解农民工的社会救助需求、认知与意愿，从而为制定农民工社会救助政策提供相应的事实依据，笔者在有关部门的支持下在武汉市就农民工社会救助问题进行了问卷调查，①本文就是对此次调查问卷进行的初步分析。

一、调查方法和样本特征

（一）调查方法

由于调查对象的流动性大，总体变动不居，此次调查采用多阶段复合抽样方法：第一阶段，从武汉市农民工比较多的7个主城区随机抽取3个区——硚口区、汉阳区、洪山区。然后依据2000年全国人口普查中三个区的流动人口比例分配各个区的样本数；第二阶段，从3个区中各随机抽取3个街道，每个街道分配该区1／3的样本数；第三阶段，在抽中的街道中按照行业进行配额抽样：制造业25%，建筑业25%，住宿和餐饮业10%，批发和零售业10%，居民服务和其他服务业10%，其他行业20%。调查采用问卷和半访谈相结合的方式，对固定岗位上就业的农民工直接深入企业或者职工宿舍进行调查，对灵活就业的农民工采取街道社区拦截调查、入户调查和滚雪球的调查方式。调查总样本数为541，其中有效样本数为533。

（二）样本的基本情况

统计结果表明，农民工以青壮年为主，18—35岁的农民工占总数的45．9%；文化程度以初中居多，呈纺锤型分布，大专以上文化程度只占2．4%；超过70%的人已婚；他们大多外出务工多年，外出务工3年以下的只有23%，外出务工10年以上的高达43%，其中在武汉市工作3年以上的占57．3%。而且他们几乎都是常年在外工作，50．7%的农民工不再从事农业劳动，42%的农民工只是偶尔（如农忙时）回老家从事农业劳动。

二、农民工的社会救助需求

（一）农民工的工作生活状况

1．工作状况

调查表明，武汉市农民工务工或者经商的最主要原因还是“挣钱”（61．3%），其次是“寻求发展机遇”（20．5%），排在第三位的是“子女能够接受更好的教育”（8．1%）。农民工获得当前工作的最主要渠道是“无人帮助，自己找”，占51．9%；由亲朋好友介绍的占40．8%；而通过中介机构找工作的只占1．1%；通过政府部门提供帮助找工作的仅占0．2%。这说明在获得当前工作的过程中，自身努力和地缘、亲缘关系的帮助发挥了主要作用，而城市劳务市场特别是以农民工为主要服务对象的就业市场发育严重不足。由于在外务工时间长，加之劳动合同签订率不高，许多农民工频繁变动工作，本次调查中超过三成的人变动过三次或以上的工作，工作状态极不稳定。农民工工作变动的频繁也表明他们是对市场最敏感的就业群体，他们已经习惯了被解雇或离职。②这种状况显然不利于他们抵御城市工作生活中的各种社会风险。

2．收支状况

从收入来看，近2／3的调查对象月均收入在1000元以上。15．9%的人月均收入甚至超过2000元，基本达到了2008年武汉市城镇单位在岗职工2369．3元的月均工资水平。低于800元的占15．1%，也就是说调查对象中月均收入低于武汉市2008年最低工资标准700元／月的应该不超过15%。500元以下的只占4．9%，显然低于武汉市主城区当前300元的最低生活保障线的就更少了。

从支出来看，与家人一起居住的农民工最主要的开支项目依次是住房（28．7%）、衣食（27．3%）和子女教育（24．2%），独自在武汉务工或者经商的农民工开支最大的项目依次为衣食（48．6%）、住房（16．6%）、人情开支（11．2%），这说明农民工的收入主要用于个人和家庭的基本生活开支。将两者进行对比，不难看出与家人在城市共同生活的农民工在住房上有更多的需要，所以住房支出也更大；同时又增加了子女教育这一主要支出项目，这对于农民工家庭来说也是一笔不小的费用。

表1 农民工主要开支情况（最多选两项）

从节余情况看，独自外出的农民工比举家外出的农民工状况好。前者中有超过50%的人每月能够节余601元以上，而后者中则不超过40%。前者中每月基本不剩钱的有21．1%，后者则高出8．7个百分点。总体来看，将近25%的农民工每个月除去各种开销之后都基本没有节余。

从收入角度看农民工似乎并不贫困，但是从实际消费角度看，情况截然相反。按照2004年农民工消费支出指标测算，农民工贫困发生率高达52．3%，就是说，按照实际生活水平衡量，有超过一半的农民工低于贫困标准。③我们的调查也反映出类似的问题。如果单从收入的角度看，农民工的收入水平并不算低，85%以上的人收入在最低工资标准之上。但是由于维持住房、衣食等日常开支具有一定的刚性，很难做到调整性消减，因此农民工，特别是举家外出的农民工自我抵御社会风险的能力并不高。尤其是近四分之一的农民工是“月光族”，基本没有自我抵御社会风险的能力。

3．参加社会保险的状况

对自我抵御社会风险能力比较弱的农民工来说，参加社会保险的意义更为重大。但是调查表明，除农村合作医疗外，其他险种的农民工参保率都很低。具体说来，参加工伤保险的有67人，商业保险15人，生育保险26人，失业保险的36人，城市医疗保险的44人，农村合作医疗的391人，城市养老保险的35人，农村养老保险的22人，分别占被调 查 农 民 工 的 12．6%、2．8%、4．9%、6．8%、8．3%、73．4%、6．6%、4．1%。农民工在城市工作生活面临着比城市居民更加严峻的职业风险和生活风险，而城市社会保险的缺位则无形中放大了这些风险。此外，由于农民工的流动性较强，当他们遇到一些突发的、临时性的困难，他们在农村参加的社会保险也是远水难解近渴。

上述分析表明，农民工抵抗社会风险机制严重匮乏：一方面由于农民工工作状态不稳定，基本生活支出刚性较强，使得农民工传统“家庭式”的保障机制在面临现代社会风险冲击时难以承受；另一方面由于参保率低，农民工不能通过社会保险机制来有效抵御这些风险。一旦遭遇失业、伤病等问题，许多农民工的基本生活都难以保障。

（二）农民工的社会救助需求

农民工遭遇社会风险的机率高，而自身抵御社会风险的能力弱，社会保险参保率低，这就决定着他们对社会救助有着迫切的需要。本次调查发现“农民工目前最担心的问题”依次是生病（23%）、子女上学（16．2%）、失业（14．4%）和吃穿住等基本生活困难（13%）等。（详见表2）接下来，我们将从失业、医疗、住房和教育四个方面对农民工的社会救助需求进行考察。

表2 农民工目前最担心的问题（最多选三项）

1．失业救助需求

尽管许多农民工从事的是城市居民不愿从事的脏、苦、险、累的工作，但是由于职业门槛低、竞争充分，受经济周期影响大等原因，也经常面临失去工作的风险。调查中，14．6%的被调查对象将“失业”列为自己目前第一担心的问题。在调查的样本中有41．8%的人曾经有过失业的经历，其中失业4个月以上的占37%。失业期间，城市居民可以通过失业保险或补助渡过难关，但是农民工没有任何制度性的保障。在失业期间66．3%的农民工靠以前的积蓄来维持生活，而没有一个人靠失业保险或失业补助维持生活。

调查还显示，37．8%的农民工外出期间有过“没有找到工作，同时又把带的钱用光”的经历。值得注意的是，有人认为农民工在城市里生活无着落时会回到农村，但是我们的调查显示，如果外出期间发生“没有找到工作，同时又把带的钱用光”的情况，只有34．9%的农民工明确选择回到家乡，而明确回答不回家乡的则有40．4%。

2．医疗救助需求

由于工作和生活环境差、工作危险度高、就业流动性大，农民工具有比一般农民和城市工人更强烈的医疗保障需求。从调查的情况看，如果外出期间生病，44．3%的农民工选择了自己到药店买药，19．9%的农民工到街头的小医院、私人诊所进行检查、治疗，13．3%的能拖则拖，不到万不得已不去医院，只有18．1%的人立即到正规医院检查治疗。曾经有住院经历的农民工（28．1%）中，74．8%的农民工个人或家庭要承担所有治疗的费用；46．7%的人感觉住院的费用特别贵，43．8%的人感觉比较贵。在收入水平的严格约束下，高昂的医疗费用和医疗保险的缺失阻止了许多农民工进入正规医疗机构进行治疗，往往使小病拖成大病，陷入因病致贫的恶性循环。

因此，医疗问题成为农民工最担心的问题。如表2所示在农民工最担心的问题中，“生病”在“第一担心的问题”、“第二担心的问题”、“第三担心的问题”中比例中都是最高，分别占19．5%、25．9%、25．9%。然而89．4%的农民工没有采取任何措施来防止生病后付不起医疗费。虽然农民工参加新型农村合作医疗的比例较高，但是由于统筹层次低或政策宣传不到位等因素，不能有效化解农民工的医疗风险，因此医疗救助对于农民工显得格外重要。

3．住房救助需求

“住有所居”是农民工进城后必然面对和解决的基本生活需求。调查显示，私人出租房（51．7%）、单位宿舍（18．9%）和工棚（14%）是农民工住房的主渠道。出乎意料的是，农民工对目前的住房条件满意度并不低，其中21．9%的农民工对居住条件感到满意，五成的人认为居住条件一般，不满意和很不满意的共占25．3%。其中居住在私人出租房的不满意度最高，因为这些出租房大多位于城中村，设施简陋、安全卫生条件差，但租金相对农民工的收入来说并不便宜，每月的房租少则百元，多则六七百元，成为农民工的一大项开支，特别是对于举家外出的农民工家庭而言房租是最大的支出项目。

农民工内部已经出现了分化，各个亚群体对住房救助需求的层次不尽相同。从行业分化的角度看，通过对“行业”和“对居住条件的满意程度”的相关性分析可以得出两者显著相关。由表3可以看出其他行业（交通运输、废品回收行业等）、建筑业的农民工对自己的居住条件最不满意。从收入分化的角度看，农民工群体中的高收入群体，例如在汉正街（武汉市著名的小商品批发市场）经商的农民工对住房的需求不仅仅限于租赁住房，而是希望可以在武汉市购买住房，但是一方面高昂的商品房价让他们望而却步，另一方面又没有资格购买经济适用房，导致这一部分市民化能力最强的农民工无法通过购房实现安居乐业。

表3 行业和住房满意程度相关分析

4．教育救助需求

调查显示，17．8%的农民工将学龄阶段（中小学或幼儿园）的子女带入城市一起生活，其中97．8%的农民工子女正在上学。就读公办学校的占近60%，民办学校的有35%。这说明当前农民工子女入学的情况比较好，基本做到了“应读尽读”和以公办学校为主。农民工子女在城市接受教育存在的主要问题有：上学费用高（59．5%）、所在学校教育质量不高（23．8%）和学校离家太远（10．7%）。

调查中我们还了解到，因为国家规定农民工子女上学不用交纳借读费，因此一些公立学校也就没有了招收农民工子女的动力，在一定程度上使其入学更加困难。同时一些变相收费项目，如捐资助学费却出现了。农民工为了让自己的孩子到好学校读书，宁愿“自愿”缴纳这些费用挤进公办学校。值得注意的是，在调查中，有农民工反映子女在高中阶段的支出比较大，又不能像大学阶段那样申请助学贷款，因此给家庭造成的负担比较重。从调查的总体情况看，国家已出台的关怀农民工子女教育的政策措施已初见成效，农民工的子女在义务教育阶段基本不存在上不了学的问题，因此相对而言，农民工对教育救助的需求较弱。

三、农民工的社会救助认知

但是，现代社会救助是以尊重受助者自主权为前提的，采取主动申请，自愿受助的方式，即先是由受助者提出申请，然后政府再给予救助。显然，农民工对社会救助的了解和掌握对其是否提出救助申请有着直接的影响。

从调查的情况看，农民工整体对社会救助的认知度较低，超过一半的农民工没有听说过社会救助，对其全然不知。在问到“是否听说过社会救助”时，50．9%的人回答“没有”。即便是听说过社会救助的农民工对社会救助的认知也是参差不齐，存在着认知渠道单一，对社会救助的具体含义不清楚等问题。

1．农民工了解社会救助的渠道主要是通过电视、报纸广播等媒体。在听说过社会救助的49．1%的人中，通过“电视、报纸、广播等媒体”渠道了解的高达74．8%。通过“政府告知”和“居住社区干部的宣传”渠道了解的不到4%。

2．农民工对社会救助中政府责任的认同度很高。社会救助通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。④调查中，在听说过社会救助的人中，79．9%的人不同意“社会救助就是指社会对陷入生活困境的人员的帮助，与政府无关”的说法，而同意“社会救助是政府的一项责任”的则有82．9%。不仅如此，71．5%的人不同意“农民工户口不在城市，因此在生活困难的时候，城市政府可以不提供救助”说法。（详见表4）可见，社会救助中的政府责任得到了农民工的高度认同，他们甚至认为城市政府也应该超越户籍的限制，为他们提供救助。

3．农民工对自身拥有社会救助的权利认知度较高。社会救助是对社会保险无法保障，或保障后家庭收入仍然低于最低生活标准的贫困群体的一种“兜底”保障。社会救助的宗旨决定了社会救助对象具有全民性。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。因此，社会救助是公民的一项基本权利，农民工也不例外。在听说过社会救助的农民工中，66．5%的人同意“只要符合条件，每一个社会成员都可以申请社会救助”的说法。（详见表4）

4．农民工对社会救助的具体含义模糊不清。我国社会救助体系通常由最低生活保障、医疗救助、住房救助、失业救助、灾害救助、教育救助、司法救助等子系统构成。但是在调查中，听说过社会救助的农民工中有超过一半的人将社会救助混同于最低生活保障，只有21．8%的人不同意“社会救助就是最低生活保障的说法。”（详见表4）

表4 以下关于社会救助的说法，您是否同意

四、农民工的社会救助意愿

是不是农民工有社会救助的需求，就一定愿意向政府求助呢？为了测试农民工社会救助的意愿，我们调查了他们在城市工作生活期间遭遇生活困难时求助的情况。调查显示，农民工极少向政府和社区、工会妇联等与政府关系密切的正式组织求助，家人、亲朋和老乡是其主要求助对象。排在农民工求助对象前3位的依次是：家人（37．5%）、亲朋老乡（35．6%）、同事（10．6%），只有2．3%的农民工会向城市或家乡的政府、居（村）委会寻求帮助。这说明农民工有困难时主要向地缘、亲缘等初级社会关系寻求帮助。从实际情况看，农民工遇到困难时也主要是得到地缘、亲缘等初级社会关系的帮助，只有10人得到过当地和家乡政府部门的帮助。为了进一步了解的农民工的社会救助意愿，我们又追问“当外出期间，没找到工作，同时又把带的钱花光了的时候，您是否会向城市政府或居委会请求帮助”，对此高达91．4%的人的答案是否定的。

那么，为什么农民工不愿意找政府寻求社会救助呢？从调查的情况看，主要有以下原因：

一是农民工初级社会关系网络具有很强的互助功能，对政府的社会救助有替代作用。为了应对城市生活的各种不确定性，农民工进城后往往以个人为中心构建类似“差序格局”的社会互助关系网络。关系网的最内层是家人和亲戚等亲缘关系，其次是老乡和朋友等地缘关系，然后是同事老板等业缘关系，而最外层才是政府机构等正式机构。在这一格局下，一方面初级社会关系提供的帮助具有成本低、响应快等特点，另一方面社会救助本来就是“对自我救助的帮助”⑤，也就是说在社会成员通过自身努力无法解决生存困境的时候由政府予以救助。因此，当农民工有能力依靠自我救助解决其基本生存困境的时候，一般不会申请社会救助。

二是农民工社会救助政策认知度低。本研究假设农民工申请社会救助的意愿受其社会救助认知的影响，认知度低，申请救助的意愿也低。通过相关性分析表明“外出期间，如果您没找到工作，同时又当把带的钱用光的时候，您是否会向城市政府或居委会请求帮助？”与“您是否听说过社会救助？”呈显著正相关，较低的社会救助认知度影响了农民工申请社会救助的意愿：在没有听过社会救助的人中只有5．6%的人表示遇到没有钱又找不到工作的情况在会向城市政府或居委会救助，而在听说过社会救助的人这一数字则为11．8%。而进一步地追问得知，农民工之所以在当外出期间，没找到工作，同时又把带的钱花光了的时候，不会向城市政府或居委会请求帮助的主要原因是：不知道他们能够提供这方面的帮助（23．8%）；户口不在城市，申请也得不到帮助（21．9%）；不知道如何申请（17．2%）。（详见图1）这三个因素的实质都是缘于对有关政策的不了解，其实当前武汉市民政部门和工会都可以为此类情况的农民工提供救助，但是农民工基本都不知道。

图1 为什么不向城市政府或者居委会请求帮助

三是农民工申领社会救助的成本高。为了保证“应保尽保”并且避免养懒汉的现象，社会救助必须有一整套严格的法定工作程序来确定申请救助的公民的生活状况是否已经陷入难以为继的困境。这一整套工作程序一般被称为“家庭经济情况调查”，其基本程序为：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。对农民工而言，申请救助需要相关证件和证明，有些证件和证明还需要回家乡办理，即使办理齐全还不能确定最终是否能够得到救助，因此利弊权衡后他们宁愿放弃政府救助。在解释“为什么不向城市政府或者居委会请求帮助”时，有8．86%的人就选择了“申请过程很麻烦”。

四是农民工和城市政府的关系并不融洽。当前城市政府对农民工的管理往往与社会治安、综合治理联系在一起，而对农民工的公共服务往往缺位，对维护农民工的合法权益重视不够。这种管理方式很容易引起农民工的反感，恶化两者的关系。调查表明，农民工对所在城市政府的总体评价并不高，回答“比较满意”和“非常满意”的只有22．1%。在回答“一般”的57．6%的人中，许多人其实对城市政府并不满意，但不愿意直接给出否定性评价。在调查中我们也遇到过这样的案例，一些陷入困境的农民工到政府有关部门救助时经常遭到工作人员的拒绝或者敷衍，进而使农民工对城市政府机关形成了不作为的印象，这也会强化其依靠家人、亲戚朋友等初级网络关系帮助的潜意识。

五、结论及其政策含义

笔者在武汉市的调查表明：一是农民工大多数是农村的“精英”，年轻力壮且具有一定的文化水平，只要能找到工作，在正常的情况下，都能维持基本的生活，但是部分农民工几乎没有节余，属于“月光族”，自身没有抵御社会风险的能力。二是农民工在城市面临许多社会风险，尤其是失业和疾病风险，但是其城市社会保险参保率低，参加的新农合等保险由于制度设计上存在不足，致使绝大多数农民工无法通过社会保险分散和抵御这些风险。三是农民工对社会救助需求强烈，主要集中在失业救助、医疗救助、住房救助上。四是农民工对社会救助的认知度很低，超过一半的人甚至没有听说过社会救助。即便是听说过社会救助的农民工对社会救助的认知也是参差不齐，存在着认知渠道单一，对社会救助的具体含义不清楚等问题。五是农民工平时遇到困难时主要寻求地缘、亲缘等初级社会关系的帮助，极少找政府（包括村、居委会），其社会救助意愿较低。

从上述调查结论出发，笔者认为：一是尽快将农民工纳入城市社会救助范围。使其在依靠自身努力难以维持基本生活的时候，和城市职工一样能够得到城市政府的及时救助，从而避免其因为生活无着而引发的各类社会问题。二是在制定农民工社会救助政策时，应该坚持“先专项，后低保”的原则，即优先建立农民工失业、医疗、住房和教育等专项社会救助制度，特别是失业和医疗救助制度，再适时将农民工纳入城市最低生活保障。三是在制定农民工社会救助政策时，应当简化申请审批程序，方便救助对象。农民工流动性大、工作不稳定，社会救助主要是解决其临时性、急迫性的困难，如果社会救助申请审批的时间过长，则错过发挥作用的最佳时机。四是制定农民工社会救助政策后，应当强化宣传，提高农民工对社会救助的认知程度。在农民工集中的地方如工地、厂区等利用报纸、广播、电视、网络等多种渠道，进行宣传讲解，把社会救助的范围、对象、申请审批程序和申报所需材料等作为宣传重点，提高农民工对救助的认知程度。

注释

①参与课题调研的还有华中师范大学管理学院研究生黄丽华、潘梦、郭生纺、王慧、何坤玲、卢倩、古琴、刘吉仙、刘亚孔等，在此一并致谢。

②郑功成、黄黎若莲等：《中国农民工问题与社会保护》，北京：人民出版社2007年版，第39页。

③李善同等：《农民工在城市的就业、收入与公共服务—城市贫困的视角》，《东亚论文》2008年第64期。

④王卫平、郭强：《社会救助学》，北京：群言出版社，2007年版，第27页。

⑤鲁思来：《全球社会政策的兴起：以社会救助制度为例》，《社会保障研究》2009年第1期。

责任编辑王敬尧

2010-11-11

武汉市社会科学

“武汉市农民工社会救助问题研究”（whsk10074）；华中师范大学中央高校基本科研业务费项目“进城农民工基本公共服务调查研究——以社会分化为视角”（CCNU09A04011）