历史上住房保障体系之对比——以浙江省玉环县为例

◎ 陈 强 陈 策 张新国

玉环首个小康型移民小区干江垟岭村

住房问题关系到千家万户，是人民群众切身利益之所在，是重大的民生问题。改革开放以来，随着市场经济持续深入，市场机制已经开始在优化住房资源配置和提高住房资源的配置效率方面发挥着基础性作用。但同时也面临严峻的现实，广大居民难以完全通过市场解决其基本的居住需求，这使得住房保障问题随住房市场化进程的加快而日益突出。下面，本文结合国家住房改革背景，立足玉环实际，将以城镇和农村两个角度为切入口，梳理历史沿革和分析现状，以期对县一级政府在住房保障体系建设上，有些许参考和促进作用。

一、城镇住房保障体系历史沿革及现状

基于国情，当前国家政策指导下实施的住房保障制度，其主要思路是对城镇中低收入家庭进行扶持和救助。因此，从保障范围上说，具有一定的针对性，但同时也具有一定的狭隘性和片面性。然而在从计划经济向市场经济过度以及市场经济占据主导的进程中，这一保障体系又是符合国情和现实的。剖析我国城镇住房制度改革，始于20世纪80年代初，当初城镇住房的最大问题是全面短缺，住房保障还没有引起社会的关注，人们的注意力集中在如何扩大住宅的建设和供给上。但是从1988年开始，国务院基本上确定了住房商品化的改革目标。直到1991年，国务院正式发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，其基本思路是出售公房和推行住房商品化，对不同收入的家庭实行不同的住房政策，给不同收入的家庭提供解决住房的不同途径，保障中低收入人群住房困难问题。之后，随着城镇住房制度改革的推进，现行的住房保障制度在适应城镇住房供应商品化过程中逐步建立起来。在这样的大背景下，玉环县根据国务院国发〔1991〕30号和省政府浙政〔1992〕12号文件，出台了《玉环县城镇住房制度改革实施方案》（玉政〔1993〕33号），其主要内容是逐步提高公房租金、出售公有住房、实行新房新制度、扶持集资合作建房、推行公积金制度、统一建立住房基金，房改由此拉开大幕。经过演变，目前表现形式主要有四种：

第一种是直管公房的出售和出租。直管公房是指由政府和国有企、事业单位投资兴建、销售的房屋，主要面向本地（本企业）居民（职工）出租、销售，可分为住宅和非住宅公房，是计划经济的产物。1999年取消福利分房后，大多数公房在住房货币化改革过程中被出售，产权即归私人所有，即成为所谓的“房改房”。目前全县留存的住宅公房大多建于上世纪50年代，主要分布于玉城、坎门、大麦屿和楚门，房屋破旧，面积较小（一般为30—40平方米），主要出租给有本地户籍的无房户和困难户，每三年签订一次协议，租金比较低廉。目前全县共有住宅公房182户，面积13892.92平方米，年租金14.96万元。由于公房年代久远，每年修缮费达30余万元，已无法维持“以租养房”的局面。此外还有非住宅公房148户，面积11413.41平方米，租金541.71万元，租金收入实行收支两条线。

第二种是住房公积金制度的建立和探索。1991年，上海市借鉴新加坡的公积金制度，率先试行住房公积金政策，在实践上迈出了具有标志性意义的一步。1993年11月30日，第三次全国房改工作会议召开，充实和推广上海的作法。1994年7月18日，“全面推行住房公积金制度”被正式写进了国务院国发[1994]43号文件内，住房公积金制度的建立成为当时房改的首要任务。1995年12月13日，全国住房制度改革经验交流会在上海召开，会议要求尚未建立住房公积金制度的城市、地区和中央各部门，都要在1996年一季度内全面建立起来。1996年国务院房改领导小组根据各地公积金管理的实际状况制定了《关于加强住房公积金管理的意见》，规范和指导各地的住房公积金制度建设。至此，公积金制度在全国得到推广。而玉环县这项工作实际上开展时间相对较早，于1993年就出台了《玉环县公积金管理实施细则》（玉政〔1993〕33号），并于次年全面铺开。自推行该制度以来，缴存公积金人数逐年增多，双环、华润雪花、艾迪西等一批非公企业也积极参与缴存职工住房公积金。据统计，截至6月底，正常缴存人数为17697人，归集住房公积金12.27亿元，累计运用住房公积金发放个人住房贷款3381户9.7亿元，支取住房公积金3.23亿元，有力提升了干部职工解决自身住房问题的能力，切实转变了传统的由政府或集体一手包揽住房建设和管理的局面。

玉环首个小康型移民小区干江垟岭村

第三种是经济适用房和廉租房制度的实施与推广。1994年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，借鉴美国的住房供应经验，确定了“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应体系”的住房制度改革新任务。同年，建设部、财政部等部门联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用房定义为：“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房”，该项措施后来被称为“经济适用房制度”。而廉租房制度最早发端于深圳，早在20世纪90年代初期，深圳市为解决辖区内流动人口日趋增多、居住困难的问题，建成了全国第一个为城市低收入家庭和打工者居住的廉租房住宅小区。受其启发，其他大城市相继效仿。我国正式提出建立廉租房供应体系，则是在1998年国务院出台的《关于进一步深化城镇职工住房制度改革，加快住房建设的通知》中，明确提出向最低收入家庭出租政府或单位提供的廉价房的意见。此后先后颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《城镇廉租住房租金管理办法》等，进一步规范了廉租房制度。可以说，这两项制度是目前推行最广、影响最大、实践最多的住房保障制度，也是政府主导下住房保障体系的核心内容。近十多年来，玉环县虽然在这两个方面有所实践，但总体评价，与全国其他县市相类似，步伐不是很大。就经济适用房建设而言，第一阶段是1997年开始，以《玉环县经济适用住房实施细则》（玉政〔1997〕22号）出台为标志。本着“政府扶持、单位支持、个人负担”的原则，分别于2002、2005年，主要面向政府部门、企事业单位在职干部职工，提供经济适用房。第二阶段是2007年开始，以《玉环县经济适用住房管理实施细则》（玉政发〔2008〕34号）出台为标志。一方面禁止任何单位搞集资合作建房，另一方面将经济适用房的保障对象重点转向家庭人均收入低于本县城镇居民人均可支配收入60%以下、家庭房产建筑面积低于48平方米的低收入群体。目前在建的主要是环西小区，套型建筑面积60平方米，共计324套。2008年以来，累计受理经济适用房申请登记446户，通过公示并最终确定名单262户。就廉租房建设而言，玉环县2006年发布了《玉环县城镇廉租房保障实施细则》（玉环县人民政府令第37号），于当年11月正式实施。此后四年，几经调整，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到城市低收入住房困难家庭，结合海岛县渔民转产转业实际，又率先在台州调整政策，将“渔转非”住房困难家庭纳入廉租房保障对象。据统计全县累计受理廉租住房保障申请216户，通过公示并最终确定名单累计数为151户。截至2010年底，累计筹集廉租住房75套，新建环西小区廉租房30套，支付实物配租租金10.94万元，发放货币补贴93万元。通过货币补贴和实物配租相结合的方式，实现廉租住房对象“应保尽保”。

图为该县于2009年设立的住房中心窗口

图为该县于2009年设立的住房中心窗口

第四种是住房分配货币化的跟进和完善。中央提出货币化分房始于1998年，由时任总理朱基宣布“停止福利分房，全面实行住房分配货币化”，然而此后数年全国基本未动。一方面，住房分配货币化政策难以落实，另一方面，“福利分房”的旧戏一直重演。中央、省市尚且如此，基层更无法实施。直到2006年8月，建设部联合监察部、国土资源部发布《制止违规集资合作建房的通知》，党政机关集资建房基本宣告停止。此后，各地的货币化分房陆续推进。在此背景下，玉环县于2007年出台了《玉环县住房分配货币化工作实施意见》（玉政办发〔2007〕55号），明确以货币补贴形式代替住房实物分配，将住房补贴分为住房公积金补贴、一次性住房补贴、工龄住房补贴3种，按照先离休后退休再在职干部职工的顺序实施住房分配货币补贴。其中对1999年1月1日后参加工作的行政事业单位干部职工，给予住房公积金补贴；对1998年12月31日前参加工作的行政事业单位无房和优惠购房面积未达到规定标准的干部职工，给予一次性住房补贴。对1994年12月31日前参加工作的行政事业单位无房和优惠购房面积未达到规定标准的干部职工、离退休人员，在给予一次性住房补贴的同时，还给予工龄住房补贴。为此，县财政每年安排1000万元专项资金用于此项补贴，当年首批238位离休干部领到1241万元住房补贴。截至7月，补贴兑现总人数946人，共发放补贴资金4950万元。

二、农村住房保障体系建设历史沿革及现状

图为玉环县清港垟心村集中居住点建设现场

长期以来，社会普遍认为农村居民有宅基地作为保障，那么住房保障的对象就应该是住房困难的城市低收入人群。假设这种说法成立或者在现实财政资金无法惠及农村居民的前提下，作为城乡一体发展的客观需要和保障人人有房住的基本要求，仍然要对农村居民的住房保障予以政策和财政上的倾斜。尤其是作为县级基层政府，尽管难以突破户籍管理带来的城乡二元体制，但是其住房保障体系建设仍无法排除农村居民这一重大群体，同时受经济发达程度、人口结构、城乡发展水平等综合因素影响，注定在保障农村居民住房需求上，必须立足实际，突破“一刀切”的政策约束，创新性地出台地方性农村建房政策，以解决不同层次农民的住房需求。就玉环而言，农村住房保障体系建设主要有三种表现形式。

第一类是山区移民形式。山区移民政策并不是一项农村住房保障政策，其出发点是为了推进城乡一体化建设，帮助山区群众脱贫致富，但客观上改善了移民的住房条件。以1999年出台《关于加快山区移民的若干意见》（玉政发〔1999〕186号）为依据，玉环按照“群众自愿、政策扶持、统一规划、分期分批”的原则，有计划有步骤地组织楚门镇应家村、干江镇岭村、龙溪乡龙攻门村、玉城街道枫水村和大坑等山区移民村通过土地置换、集资建房完成了整村迁移，结束了高山村民多年无地建房、住着低矮石屋、出门爬坡抬头建山的历史。

第二类是安居工程形式。玉环海岛性质决定了住房建设不仅是居住需求，同时也是防灾抗灾需要。而安居工程的目的就是为了减灾，但因其浓厚的救济和扶助色彩，完全可以称得上是一项农村住房保障工程。以2006年出台的《玉环县减灾安居工程实施方案》为起点，县财政按照每年平均300万元的预算，按1.2万元/户的标准对重建户予以拨款救助，乡镇补助、重建户自筹资金按三三制予以分配，用5年时间推进危房重建、陋房改造，使1770户困难群众有了一个可靠安全的家，使全县的危旧房改造率达到95%以上。

第三类是农房改造建设形式。以2009年出台的《玉环县推进农村土地综合整治加快农民住房改造建设试点政策意见》为依据，直指农民建房难题，从根本上解决了制约群众建房的年龄限制、户口管理、跨村建设等现实节点问题，并辅之以农民建房行政审批权下放乡镇（街道）、为农民建房开辟“绿色通道”、下调农房建设贷款利率等手段，农房改造建设规模之大、收益群众之多均超以往，不到三年完成农房改造建设6197户，其中完成危旧房改造建设529户。