丹江口库区公路复建规划设计与实践

蒋建东 桂 威

(长江水利委员会长江勘测规划设计研究院，湖北武汉 430010)

丹江口库区公路复建规划设计与实践

蒋建东 桂 威

(长江水利委员会长江勘测规划设计研究院，湖北武汉 430010)

河南省淅川县是南水北调(中线)丹江口大坝加高工程库区淹没涉及的大县，水库淹没对其公路交通网造成了一定影响。本着“原规模、原标准或者恢复原功能”的原则(“三原”原则)设计制定了淅川县水库淹没公路复建规划，但按此原则制定的规划并不能满足淅川县公路交通网“十一五”发展规划要求。通过对淅川县受淹公路S335线和X011线复建规划的个案分析，阐述了在淅川县水库淹没公路复建中，如何妥善处理按“三原”原则制定的移民补偿规划与考虑当地经济社会发展的公路交通网发展规划之间的关系，对水库移民规划中合理处理补偿与发展的关系进行了有益的探索。

库区公路;公路交通网;发展规划;丹江口水利枢纽

1 淅川县公路交通网现状及发展规划

1.1 公路交通网现状

淅川县位于河南省南阳市的西南部，处于豫、鄂、陕三省的接合部，是丹江口水库的主要淹没区和移民安置大县。淅川县地处山区，经济发展水平低，丹江口水库横卧县域中央长达80 km，公路交通建设难度很大，致使公路网发展缓慢，交通状况相对落后。受地理位置和交通条件等限制，淅川县经济发展相对滞后，是集山区、贫困区、移民区、边缘区为一体的国家级贫困县。

2003年，开展了丹江口水库大坝加高工程初步设计阶段建设征地及移民安置规划实物指标调查工作。在实物指标调查时，淅川县公路交通网以县城为中心，形成以省道S332、S335线为干线，以县道X011线、乡道Y006线等为支线的公路网。截止到2003年，全县等级公路751 km，乡村道路853.2 km，其中国道50.5 km，省道140.1 km，县道286.9 km，乡道273.5 km，分别占等级公路总里程的6.7%，18.7%，38.2%，36.3%。

淅川县不通铁路，不邻高速公路，县乡公路承担着80%对外运输任务。根据调查，县域内公路密度仅为百平方公里26.8 km(干线6.8 km，县乡道路为20 km)，低于全省平均数达10 km以上，全县等级公路中油路和水泥路里程318 km，只占总里程的42.3%，公路交通路网密度低、等级低，路面质量差。

同时，淅川县路网布局不尽合理。县境内的骨干公路G209、S332、S335线布设在县城的东北部和西南部地区，受地形条件的影响，尤其是丹江口水库的阻隔，水库两岸仅靠汽渡相连。行路难的问题尤为突出，使库周人民的生产生活受到严重影响，严重阻碍了脱贫致富、经济发展的步伐。

公路等级低、路网布局不合理，严重超负荷运营是淅川县公路的主要特征。

1.2 公路交通发展规划

2003年，正值我国国民经济“十五”期间。公路交通条件成为制约淅川县经济社会发展的瓶颈，为改变这一现状，淅川县在制定的国民经济“十一五”规划中，明确提出，以移民搬迁为契机，加强交通运输体系建设。加快路网桥梁等基础设施建设，构建完善的交通干支线网络。打通县际出口通道，提高干线公路等级，S335线要实现全线贯通达到二级路标准，完成上荆路升二级改造，建成南水北调引水渠首至邓州、渠首至丹江口快速通道，实现鹳河二桥、丹江跨江大桥、钒矿二桥建成通车。提高县乡道路等级、路网密度和通达深度，改善路面质量，提高通行水平，解决县乡道路有路无桥、宽路窄桥等问题，完成县城至大石桥(X011线)、荆关至西峡丁河界、厚坡至香严寺、厚坡三里洼至九重水寨、寺湾高湾至金河张湾等主要县乡道路改建，加快河西南岸滔河、盛湾、仓房三乡镇通道建设。到“十一五”末，全县二级以上公路里程达到480 km以上，构筑起对外四通八达，对内迂回成网，便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系，打破区位对经济发展的瓶颈制约。

2 水库淹没对公路交通网的影响

据2003年调查，丹江口大坝加高工程蓄水淹没涉及河南省淅川县11个乡镇，167个村，淹没耕地8 320 hm2，人口10.17万人。同时库周道路交通等基础设施受到不同程度的淹没，淹没淅川县公路75.1 km，其中省道11.91 km、县道47.87 km、乡道15.32 km，按道路等级划分，二级路13.81 km、三级路43.49 km、四级路17.8 km。淹没桥梁 10 座，共773延米。

水库淹没涉及淅川县公路交通网中重要的组成部分，即省道S335线和县道X011线(详见图1)。其中省道S335为二级公路，是淅川县南北方向主要干线公路，北接西峡县，南连邓川市，县境内连接城关镇、马蹬镇、香花镇、九重镇，该路淹没11.9 km。县道X011为三级公路，沿丹江口水库库周布置，是城关镇至老城、大石桥乡、滔河乡、盛湾镇、仓房的主要通道，该路淹没42 km。上述两条路的淹没使城关镇以南的公路网被破坏，县城至南部各乡镇的交通中断，因此必须复建，以恢复原交通网的功能。

图1 淅川县淹没公路示意

3 受淹公路的复建规划

根据“三原”原则，制定了淅川县受淹公路的复建规划。

S335线共淹没6段，淹没总长11.91 km，其等级为山岭重丘二级，路面宽9 m，路基宽12 m，沥青混凝土路面。按规划原则，并结合淹没特点和地形地质条件，S335线采用整体后靠复建的方案，复建标准按受淹的标准进行确定，规划路线全长24.8 km，复建标准为:设计车速60 km/h，路基宽12 m，行车道宽9 m，水泥混凝土路面。

县道X011线是淅川县绕丹江口水库库周的干线公路，该线淹没11段，总长39.32 km，其中三级公路35.04 km，四级公路4.28 km。根据规划原则，按受淹公路的标准，制定了 X011线的复建规划。X011线规划复建总长71.43 km，其中三级公路71.17 km，四级公路0.26 km。三级公路复建标准为:设计车速 30 km/h，路基宽7.5 m，行车道宽6.5 m，水泥混凝土路面;四级公路复建标准为:设计车速20 km/h，路基宽6.5 m，行车道宽6 m，泥结碎石路面。

4 复建规划与发展规划的冲突

基于“三原”原则制定的淅川县受淹公路复建规划，符合移民安置条例的规定，符合我国现行的水库移民政策。但规划并不适应指导淅川县经济社会发展的“十一五”规划的要求。

按“十一五”规划的要求，S335线是打通淅川县县际出口通道的重要环节，规划全线提高公路等级，实现升级改造。按移民标准，其复建标准为公路二级，路面宽9 m，路基宽12 m。由于是重要的县际出口通道，因此“十一五”规划拟对S335线全线改造，要求全线公路路面宽度达到12 m，路基宽度达到15 m。

同时，由于X011线是淅川县绕丹江口水库库周的干线公路，是联系县城与各乡镇公路交通的重要通道，“十一五”规划要求对X011线全线升级改造，公路等级达到公路二级。按移民标准，因X011线受淹段公路等级大部分为公路三级，部分为四级，在复建规划中，按“三原”原则，大部分按三级标准复建，部分按四级标准复建。

基于“三原”原则的淅川县公路复建规划，依据受淹公路的标准和功能，制定了复建方案，但与“十一五”规划的要求尚有差距。

5 移民安置规划与区域经济社会发展规划之间的关系

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令，以下简称《条例》)规定:“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”;“城(集)镇迁建、工矿企业迁建、专项设施迁建或者复建补偿费，……因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决”。

根据《条例》的规定，按“三原”原则制定了淅川县受淹公路复建规划，并以此确定受淹公路的淹没补偿投资。而按“三原”原则制定的公路复建规划不能满足淅川县“十一五”交通运输发展规划的要求。

淅川县受淹公路复建规划与“十一五”交通运输发展规划之间的关系，本质上就是水库建设征地移民安置规划与库区区域经济社会发展规划之间的关系，两者关系处理决定了移民投资与投资分配，涉及国家、地方政府、迁建单位和移民个人的利益。如果处理不好，可能影响规划的顺利编制，甚至影响工程建设和效益发挥。

由于水库淹没部分往往只占所在县、乡总数量的很少一部分，其复建工程相对于整体而言只是一个局部工程。移民安置规划的内容和主体是受淹没影响的群体，对总体而言，为部分农村人口、个别城镇、工厂及部分专业设施。这些项目的复建规划不能代替为总体服务的发展规划，而只能与总体发展规划相适应，以避免重复建设的发生。区域经济发展规划立足于区域未来，具有长期性和战略性特点，它既包括了移民安置区，又包含了非移民区，它既要处理好内部各生产要素之间关系，又要处理好区域与外部的关系，是比移民系统更广泛的大系统，其发展是无限的。移民安置规划投资尽管在力所能及的范围内兼顾区域整体的需要，但主要是为满足移民项目的复建，不等同于区域经济发展所需的投资，从某种意义上讲，区域经济发展的需求是无限的，而移民补偿投资是有限的。因此，补偿并不能代替发展。

移民安置规划与区域经济发展规划是局部与整体的关系，二者之间有区别，但又是有机联系的。正确处理二者关系的关键，是与区域经济发展规划的分阶段规划有机结合。虽然区域经济发展是无限的，但应制定适合当前实际的切实可行的近期目标和步骤，处理好近期和远期的关系，以便充分利用移民迁建的机遇，促进当地经济快速、健康发展。而移民安置规划一定要适应发展规划的需要，才能经得起实践的考验，才具有生命力。

6 补偿与发展的关系

《条例》规定:“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。

开发性移民之内涵就是把移民安置纳入国民经济和社会发展的轨道，把安置移民的生产和生活同区域开发和生态与环境保护结合起来，通过库区开发，重建安置区的社会经济，发展赖以生存的基础产业，建立和提供工业、服务行业和农业的就业机会，大力进行生态建设，促进生态与环境向良性循环转化，使移民和安置区的老居民逐步达到和超过原有的生活水平。

开发性移民方针的总体目标不仅要使移民生活达到和超过原有水平，同时也要为库区长远经济发展创造机遇。

因此，《条例》尽管规定公路交通等专项设施复建规划要遵循“三原”原则，同时也要求移民安置规划与库区经济社会发展规划相结合。

“三原”原则，是《条例》规定的我国现阶段水利水电工程建设征地及移民安置规划应遵守的一项基本原则。按此原则制定的移民安置规划所需投资应纳入移民补偿投资，因扩大规模、提高标准增加的费用，则由有关地方人民政府或者有关单位自行解决。

因此，“三原”原则为划分移民补偿和发展的关系提供了一个基本的准则和方法。但是，“三原”原则绝不是最终目的，从某种角度讲，“三原”原则更是一种手段，通过这种技术手段的采用，理顺了移民安置规划与区域经济发展规划的关系，为区分移民补偿投资和发展规划所需投资划分了明确的界限。

在淅川县受淹公路复建规划编制工作中，通过“模拟规划”方法的应用，明确提出了移民补偿所需投资和因发展需要增加的投资，为在规划编制工作中如何贯彻“三原”原则提供了一种有益的尝试。

在淅川县受淹公路复建规划编制工作中，设计单位平行开展了2个方案的规划设计工作:

(1)完全按“三原”原则，制定了 S335线和X011线的复建方案，并按此方案计算复建工程所需投资为A。

(2)根据淅川县“十一五”规划的要求，制定了S335线和X011线的复建方案，并按此方案计算复建工程所需投资为B。

根据规划原则，投资A为移民补偿所需的投资。投资B包含了发展的要求，增加的投资为C=B－A。

通过“模拟规划”方法的应用，明确了移民补偿投资以及实现发展规划所需的投资，移民补偿投资以外的资金缺口由淅川县自行筹措解决。

淅川县根据自身发展的需要，通过多方筹措资金，S335线和X011线已按“十一五”规划的要求进行实施，其中S335线已全部实施完成，X011线目前正在实施建设。

淅川县充分利用移民搬迁的契机，将移民安置规划和国民经济“十一五”发展规划有机结合起来，基本实现了公路交通网的升级改造，为促进淅川县经济社会发展奠定了良好的基础。

7 启示与建议

(1)移民安置规划中的补偿和发展是相辅相成的矛盾统一体，补偿为发展提供契机和动力，发展使补偿效益得以持续。

(2)移民补偿投资为地方经济发展带来机遇，而地区经济持续发展则是不断提高移民生产生活水平的保障。在移民安置过程中，建设单位要为移民着想，为移民群众创造良好的生产生活条件，要及时地给足移民补偿资金，充分理解移民的某些诉求;库区移民则要体谅国家的困难，提出满足本阶段需求的合理标准，发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神建设库区。工程建设单位和库区移民应本着协商、合作的精神，经过充分协商，制定既满足移民迁建要求，工程建设单位又能承受的合理补偿标准。

(3)移民迁复建工程和补偿投资为地方经济发展带来机遇。当更进一步的发展需求大于补偿时，应采用投资分摊的方法，补偿投入一部分，地方和行业投入一部分，对口支援一部分，共同搞好移民迁建项目建设。

U412.13

A

1006-0081(2011)09-0026-03

2011-06-14

蒋建东，男，长江水利委员会长江勘测规划设计研究院库区处，高级工程师.