合作与共赢：京津冀区域人才一体化问题研究

● 马 宁 饶小龙 王选华 王俊峰 曹立峰

以京津冀为核心的环渤海地区，将成为继长三角、珠三角之后我国经济加速发展的第三增长极。2010年6月，国务院审议通过《全国主体功能区规划》，将环渤海地区列为国家层面的优先开发区域，明确了京津冀地区的功能定位。国家“十二五”规划纲要中也明确提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈。

近年来，京津冀三地积极开展人才资源合作，区域整体人才竞争优势不断提升，为京津冀地区的协调发展提供了坚强的人才支撑。但是，与京津冀区域发展对人才的客观要求，与长三角、珠三角地区的人才一体化程度相比较，京津冀区域人才合作还存在较大差距，无法满足首都经济圈建设的需要。研究探索推进京津冀区域人才一体化的政策措施，具有重要的理论和现实意义。

一、京津冀区域人才合作基础

京津冀区域人才合作的现实基础包括经济社会发展阶段、产业人才分布状况以及产业人才比较优势等三个方面。

1.经济社会发展阶段

京津冀三地的产业发展状况如表1所示：

表1 京津冀三个地区产业价值结构分布状况（2009年）%

从产业增加值占GDP比重来看，2009年北京的第三产业占据绝大部分，达到75.53%，而天津和河北的第二产业居于主导地位，其比重分别达到了53.02%和51.98%。由此可以推断出：北京是以“消费主导—服务业推动”组合为经济增长动力，而天津和河北则是以“投资主导—工业推动”组合为经济增长动力的。为深入说明此问题，本文特使用钱纳里的工业化阶段标准（如表2所示）来对此进行判断，以1998年不变价对2009年天津和河北的人均GDP进行测算，发现天津为5682美元，河北为2302美元。由此可见，天津正处于工业化的高级阶段，河北处于工业化初级阶段末期，而北京正处于服务业主导的经济发展阶段，这为产业和人才合作奠定了基础。

2.产业人才互补优势

表2 钱纳里工业化阶段划分标准

在前期的研究中发现，北京地区重点产业人才主要集聚在第三产业，尤其是现代服务业人才集聚程度较高，且近两年增长速度较快，而该地区现代制造业人才近期出现递了减趋势。这说明未来北京地区以现代服务业发展为重点、适度发展现代制造业的基本定位符合其现实状况。今后北京地区将逐步形成以现代服务业人才培养为重点、兼顾培养高端制造业人才的新格局。天津、河北地区的优势产业人才主要分布在制造行

业。因此，三个地区的制造业恰好能形成互补优势。同时，北京地区的服务行业整体优势明显，也可在一定程度上弥补天津、河北服务业的劣势。

根据京津冀地区产业人才比较优势，结合京津冀三地“十二五”时期重点产业的发展规划，北京、天津和河北可以在以下产业领域开展人才合作：一是制造业人才合作。北京地区的制造业主要以现代制造业为主导方向，重点发展高端制造业；天津地区的八大优势产业人才基础雄厚，制造业的高端化趋势渐为明显；河北地区则以发展传统制造业为主，并兼顾发展现代制造业。这样，京津冀地区制造业人才合作点主要分布在生物医药、新能源新材料、航空航天、信息技术等领域。二是服务业人才合作。北京地区的现代服务业人才基础雄厚，尤其是金融业人才、信息业人才和文化创意产业人才集聚程度较高；天津地区以金融、信息和物流等现代服务业人才为主；河北地区注重新兴服务业人才的开发。于是，三地服务业人才合作点分布在金融业、文化创意产业领域。

3.人才比较优势

从三大区域的人才规模和结构看，京津冀地区从业人员规模仅次于长三角地区，而从规模上来看，京津冀地区的第二产业的从业人员要低于其他两个地区（见表3），故京津冀地区与长三角、珠三角的人才比较，优势在于：一是人才发展空间较大。京津冀地区幅员辽阔，地理空间较大，可以集中大量优势资源，形成区位人才优势。二是人才资源基础雄厚。无论是基础教育还是高等教育资源，京津冀尤其是北京地区在规模和质量方面都具有相对优势。三是政府重视人力资本投资。京津冀地区的人力资本投资总规模达到1561亿元，占GDP的比重最高，达到了4.22%。四是服务业人才优势显著。京津冀地区三次产业中服务业人才占比为39.63%，而长三角、珠三角地区该指标分别为38.92%和37.09%。

表3 京津冀、长三角、珠三角从业人员及人才产业结构比较

劣势在于：一是人才经济基础相对落后。虽然京津冀地区地理空间较大，人口总量多，但经济总量不高，人均GDP较低，人才发展的经济基础相对较弱。二是第一产业人才比重过大。虽然京津冀地区第三产业人才比重在三个区域中最高，但第一产业人才所占比重也最大。三是人均人力资本相对较低。虽然京津冀地区人力资本投入占GDP的比重较高，但是人均所获得的投资额相对较低，这会对人才培养产生经济约束。

二、人才合作现状及存在的问题

（一）发展历程

京津冀区域人才合作的发展历程大致分为以下三个阶段（见表4）。

1．萌芽探索阶段。1980年代中期至2003年期间，京津冀地区的人才合作大多为各单位自发进行，形式简单，内容单一，范围相对狭窄，大都为部门、单位之间的合作，且以临时性、局部地区合作为主。

2．稳步推进阶段。2004年至2010年，京津冀地区人才合作开始进入稳步发展阶段。2004年2月，国家发改委在廊坊召开了京津冀地区经济发展战略研讨会，标志着三地人才开发一体化合作正式启动。此后，三地先后在人才交流、人事代理、人才派遣、人才网站建设等方面签署了多项合作协议，并初步建立了区域人才开发一体化联席会议制度，合作的重点是推进区域人才市场的建设。

表4 京津冀地区人才合作基本状况

3．全面发展阶段。2011年初，“十二五规划”提出加快推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，标志着京津冀的区域合作进入了一个崭新的阶段。为此，京津冀三地启动了区域人才合作推进工程，并签署了《京津冀区域人才合作框架协议书》，提出从贯通人才市场与人才服务、共享高层次人才智力资源、共建人才创新创业载体、实现人才政策互通共融等六个方面来全面推进区域人才合作。这一阶段，人才合作领域进一步得到拓宽，三地人才合作的统筹协调力度不断得到加强。

近年来京津冀区域人才合作的特点：一是合作内容以区域人才市场建设为重点，如人才招聘、人事代理、人才派遣、人才服务等；二是合作部门以三地人力社保部门为主，主要以合作协议的方式来推进区域人才合作；三是政府主导推动，市场在人才合作中作用未充分体现。

（二）存在的主要问题

1．部门合作层次不高，统筹协调力度不够。目前三地的人才合作协议虽是由省级政府的人力资源主管部门来主导制定的，但实际执行部门却是各地的人才交流、服务中心等具体业务部门，故而难以在全局和宏观层面有所作为。从现实情况看，许多工作也因地域等原因而难以全面协调和推动，需要三地开展更高层次的部门合作，并做好顶层设计工作。

2．合作领域较为局限，有待进一步拓宽。区域人才合作需要多领域、全方位地推进。从近几年三地人才合作的内容来看，主要还是围绕人才招聘信

息共享、人事代理和人才派遣业务互助、人才网站互联等人才市场建设相关领域来展开，合作领域范围较为局限。未来三地的人才合作领域需要进一步拓宽，内容和形式也需要进一步创新。

3．政策衔接不通畅，人才市场相对分割。长期以来，三地在人才政策、资源和服务方面存在较大差异，给区域间的人才流动造成障碍，加之三地的人才评价标准不统一、职业资格和技术等级尚未实现互认，导致了三地人才市场处于相对独立的分割状态，这给区域人才自由流动带来了不利的影响，致使区域间人才比较优势无法实现互补，区域人才整体实力也无法得到提升。

4．合作动力机制缺乏，合作积极性不高。京津冀三地——系列合作协议的实情况不尽如人意，其中一个重要原因是缺乏合作动力机制。三地均存在对合作引发本区域人才“流失”的担忧，特别是发达程度相对较低的河北，更为严重。此外，区域间的人才交流合作也容易给人才流出地区带来短期的人才短缺问题。而目前尚未建立相应的机制来解决此问题，导致各地参与区域人才合作的积极性不高。

三、推进京津冀区域人才一体化的路径

推进京津冀区域人才一体化的战略路径，即进一步加强区域人才统筹谋划、整合区域人才优势资源、建设区域人才大市场、建立区域人才合作动力机制（见图1）。

图1 京津冀区域人才一体化发展路径图

（一）确立统筹协调的区域人才发展布局

1．研究制定区域性人才资源战略规划

为了更好地服务于首都经济圈建设，发挥人才对区域经济社会的引领带动作用，研究制定区域性人才战略规划已势在必行。通过区域人才战略规划的制定，从国家战略高度统筹考虑区域人才发展，明确区域人才发展的总体目标和方向，确立京津冀三地各自的人才重点领域，加强三地间人才发展的分工协作。

2．加快建立区域人才合作协调机构

一是三地相关部门联合成立“京津冀区域人才工作联席会议”，负责协商决定重大问题，组织实施重大项目，监督合作项目执行情况，评估工作质量和效果。二是建立区域人才工作联席会议制度，定期交流人才工作进展情况，研究部署区域人才合作事宜。三是建立区域人才工作信息互通制度，定期编辑《京津冀人才发展简报》，互相通报人才工作的最新政策、重要举措、重大活动等相关信息。

（二）建立优势互补的区域人才资源开发模式

1．合作建设人才发展载体和平台

一是建立开发区（园区）人才合作联盟，推进京津冀三地开发区（园区）间的项目合作与对接，建立三地开发区（园区）之间常态化的人才合作交流机制，加速形成京津冀互通互联的人才集群网络。二是定期举办“京津冀项目合作洽谈会”，联合三地产业相关部门，每年定期举办大型项目推介会、洽谈会，为三地人才合作搭建平台。三是研究制定面向京津冀三地合作项目的特殊优惠政策和措施，对区域内符合总体发展要求的合作项目，在资金、税收、用地等方面给予一定的支持和鼓励，引导人才资源在区域内实现优化配置。

2．合作开发重点领域人才资源

一是建设“京津冀人才合作培养基地”，共同建设一批相互开放的大学毕业生实习基地、技能人才实训基地、党政人才培训基地，实现三地优质教育培训资源的共享。二是启动实施“京津冀人才行”计划，每年分别选派一定数量的科技、教育、卫生等领域的优秀人才到其它两地的相关部门进行挂职锻炼，加强区域间重点领域的人才交流。三是建立高端人才“智慧联盟”，加强三地高层次人才的交流合作，发挥三地高层次人才在知识创新、成果转化、产业培育、政策咨询等方面的作用。四是建立中青年党政干部异地互派制度，采用挂职锻炼、交流学习、项目课题共同研究等多种形式，加强三地党政人才的交流培养。五是启动“京津冀高校人才直通车”，支持和鼓励高校教师从事跨区域的咨询、讲学活动，高校科研人员跨区域的科研合作、科研成果的异地转化，以及高校博士研究生、硕士研究生的异地挂职。

3．合作共引海外高层次人才

一是共享海外人才联络站。通过共建共享海外人才联络站或工作站，搭建起海外引才引智的合作平台，降低海外高层次人才引进工作成本。二是举办“京津冀国际人才交流洽谈会”。通过联合举办国内一流水平、具有国际影响力的高层次人才交流会，共同打造京津冀高端人才引进的整体品牌形象。三是联合组团赴海外招聘，邀请海外高层次人才到京津冀三地进行考察，组织海外高层次人才和三地用人单位进行对接交流。四是共享海外高层次人才信息资源，加快推进京津冀三地海外高层次人才信息库的对接共享。

（三）建立政策互通的区域人才公共服务体系

1．合作推进区域人才大市场建设

一是建设人才资源信息共享平台。建立三地人才信息交流渠道，开通京津冀网上人才市场，联合发布区域人才供求信息，实现人才信息资源共享。二是联合举办人才招聘会。以京津冀统一的社会形象、品牌形象，组织各地用人单位招聘应届高校毕业生和各类专业技术人才。三是推动专业技术资格和职业资格互认。加强专业技术资格、职业资格评审的交流与合作，深化培训、师资、考试、市场等方面的资源共享，逐步实现三地专业技术资格和职业资格互认。四是推进人事人才服务合作。通过异地人事代理、人才租赁等人才服务项目，搭建区域内共通的人才服务体系。五是加强人事争议仲裁合作。制定和完善人事争议仲裁政策规定，逐步形成统一的人事争议仲裁制度框架。

2．合作推进人才公共服务政策创新

为消除教育、医疗、社会保障等社会公共服务对区域人才流动的限制，必须按照分层分类的原则，逐步推进三地基本社会公共服务的对接。一是探索建立京津冀“联合绿卡”制度。对符合一定条件的优秀人才，经三地共同审定后发放“联合绿卡”，享受工作地在教育、医疗、社会保障、住房等方面的一定政策优惠。这一措施将有效解决因户籍而无法享受当地基本社会服务的问题，对区域间的人才流动将形成极大的推动作用。二是探索实施京津冀高端人才关爱行动。京津冀地区的“两院”院士、国家“千人计划”入选者等高端人才，可以根据个人意愿申请享受三地中任何一地同等人才的有关待遇。通过这项措施的实施，让河北的高端顶尖人才也享受北京、天津的优质服务资源，这将在很大程度上提升河北对海内外高层次人才的吸引。

（四）建立成果互惠的区域人才合作机制

1．探索建立区域人才合作成果共享机制

合作成果共享是充分调动各地区、各部门积极参与区域人才合作的关键，是区域人才合作的动力之源。一是探索建立区域人才合作项目利益分享机制。研究制定科学合理的人才合作价值评估体系，对三地在项目合作中投入的人才、技术、土地、资本等要素进行价值评估，根据要素贡献大小确定项目收益的分配比例，并通过税收分成的形式实现三地对成果的共享。二是探索建立“京津冀区域人才合作基金”，对于区域人才合作共建项目和科研成果的异地转化项目，从其税收收入中提取一定比例作为区域人才合作基金，用于京津冀三地人才的合作开发培养、高端人才引进、支持人才创新创业等。

2．探索建立区域人才合作利益补偿机制

虽然从京津冀区域发展大局出发，加强区域人才合作将有利于提升整个区域的人才竞争优势，有利于推进京津冀区域长远发展，但是从短期发展和具体部门利益出发，区域人才合作也可能对部门和单位利益造成一定损害，从而影响利益部门和相关单位在区域人才合作中的积极性。就拿区域间优秀人才的交流挂职来说，虽然对于人才自身的成长具有很大的帮助，但对于具体的用人单位而言，因人才交流或兼职带来的人才输出对原单位造成直接影响，造成短期内的人才资源短缺，因此许多用人单位在人才交流上往往保持谨慎态度，有时甚至设置人为障碍。为了充分调动用人单位在区域人才合作交流中的积极性和主动性，除了树立它们的大局意识，更重要的是建立相应的利益补偿机制。三地政府部门应统筹考虑，对积极参与区域间人才合作交流的单位给予支持和鼓励，在人员配置、职称评定、经费保障等方面给予照顾，为用人单位提供适当的利益补偿。

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