法眼看“个税法调整”

■ 赵晓耕 刘俊静

法眼看“个税法调整”

■ 赵晓耕 刘俊静

自今年4月25日全国人大常委会将《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》及草案说明在“中国人大网”上全文公布向社会公众公开征集意见，到5月31日征集意见窗口关闭，征求意见数共23.7万条，是人大单项立法征求意见数最多的一次。由此不难看出，个人所得税已经成为民众尤其是众多网民关心的重大问题之一。此次个人所得税法修正案（草案）是对现有的《个人所得税法》进行的修正，是在个人所得税方面进行的一次具有重要历史意义的改革。其公布草案征集意见的方式，也是中国法治进程上浓墨重彩的一笔。此次公开征集活动，也充分说明了立法机关对此次立法的重视，对科学立法、民主立法的提倡，标志着我国在依法治国之路上又迈进了一大步。

一、个人所得税改革的历史背景和现实意义

法律作为一种社会调整的方式，要根据不断变化的社会情况，适时地进行自我调整。由于不适应变化的社会环境或者不能真正起到调节社会利益关系的作用，一些规范性法律文件往往被修改或者废止。《中华人民共和国个人所得税法》也需要与时俱进。

从历史背景来看，《中华人民共和国个人所得税法》的制定与修改，无不是当时历史情况下国情和社会情况要求的必然结果。改革开放后，我国开始对计划经济体制进行改革，逐步向社会主义市场经济转变。1980年开始将来华工作的外籍个人作为征税对象，《中华人民共和国个人所得税法》应运而生。其后，随着市场经济的进一步发展，国务院又于1986年颁布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，将城乡个体工商业户的生产经营所得和其他所得纳入征税对象范畴。1993年，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《对中华人民共和国个人所得税法修改的决定》。至此，我国真正现代法治意义上的个人所得税法才最终确立。其后，又对“个税起征点”进行了两次调整,先后将起征点由800元调整到 1600元、1600元调整到2000元。税收法律的产生与完善，都是与当时的国民经济发展水平和个人收入水平紧密相连的。税法改革必须适“时”而“动”。

改革开放以来，全体国民的物质文化生活质量得到普遍提高。同时在社会发展中，也不可避免地产生了一系列社会问题：国民的收入差距日益扩大，各阶层之间的利益矛盾和冲突日益增多，社会和谐与稳定受到挑战。尽管目前的贫富分化是社会发展中不可逾越的历史阶段，但是代表最广大人民利益的我国政府，把缩小贫富差距作为自己的重要历史任务，一直致力于实现共同富裕的伟大事业。税收作为经济调节的一个有效杠杆，可以有效地控制贫富差距的进一步拉大。当前的分配调节导向是“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入”。而现阶段的《中华人民共和国个人所得税法》对中低收入阶层的调节力度有余，对高收入阶层的调节力度则有限，已经无法有效发挥其经济杠杆作用，更无法有效地实现调节社会分配、缩小收入差距的目的。目前的2000元个税起征点，制定于1997年。经过14年的发展，社会收入水平有了极大的变化，而城乡之间、不同经济类型单位之间、不同行业之间的收入都呈现出了明显的差距。另外，国民收入来源的日益多元化，也使得2000元的个税起征点难以发挥调节税收收入、缩小贫富差距、维护社会公平稳定的作用。面对目前通货膨胀的经济压力，个税法修改势在必行。

二、个税改革所体现的法治理念：公平与正义、效率与秩序、民主与法治

经过一月有余的网上意见征集，形成了三大热议的焦点：3000元起征点是否合理；对高收入群体的调节是否有效；以家庭为单位的税收征收方式是否可行。根据对这些焦点问题的不同看法，媒体也发出了不同的声音。但是这些声音多数集中于个税调整的经济方面。不容忽视的是：个税调整征求意见的做法，实际上更多的是一个体现法治重要理念的问题：公平与正义、效率与秩序、民主与法治。

此次《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》不仅把个税起征点提高到了3000元，而且将9级超额累进税率减为7级，有效地扩大了低档税率的适用范围。由此不难看出，此次个税草案的终极目标是减少对中低收入阶层的税收征收，从而缩小贫富差距，实现社会和谐稳定发展。法治上抽象的公平和正义，在现实生活中的具体映射，就是将收入差距控制在一个合理的范围，逐步实现社会共同富裕。而此次修正案草案，正体现了我国政府追求社会公平和谐发展的决心和信心。

从文本来看，此次《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》，只是对《中华人民共和国个人所得税法》在一定幅度上的修改，既体现了法律自身适时修改的效率性，也保持了法律本身的稳定性，有利于维护社会秩序的安定。现阶段的国情和社会情况都要求对《个人所得税法》进行修改，否则将无法有效地调整社会利益关系，法律本身的效率也无从谈起。法律的权威性要求法律必须具有一定的稳定性，因此《中国人民共和国个人所得税法修正案（草案）》对原《个人所得税法》的修改维持在一定的幅度之内：仅仅修改了其中的两条法律规定，对法律的附表进行了较大的调整，其余各条并未变动。

征求民意是公众参与立法的重要形式。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。征求民意，让公众更多地参与到立法过程中，可以加快推进法制建设的科学化、民主化，使法律真正体现和表达民众的意志。随着网络化时代的到来，依靠网络征求立法意见，成为民众参与立法的一个重要途径。这种可行性，比挨家挨户填写问卷要简单可行得多。而且网民大多数是具有一定文化素质和教育水平的，提的意见也比较中肯。此次个税调整网上共征集到了23.7万条意见，这些意见一定程度上代表了民众的心声，体现了民众法治水平的提高。毋庸置疑，此次个税调整网上征集意见的做法，是社会民主和法治的集中体现。

三、个税调整有待完善之处

（一）扩大参与立法的民众范围

通过公布立法草案的方式来征集民意的手段,被形象地称为“全民立法”。公众参与立法的方式,主要包括创制、复决、立法听证等,与这些方式相比,公开征求民意的做法无疑更为开放。但是网民能否真正代表民众呢？

根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第27次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2010年12月底，我国网民人数达到4.57亿。假设2011年中国的网民仍然是4.57亿，23.7万只占网民总数的0.5‰。根据第六次人口普查的结果，中国内地有约13.4亿人口。23.7万的网民占中国总人口的比例就更加微乎其微了。从数字上看，这23.7万的网民意见非但不能代表所有网民的心声，更难以代表13.4亿中国人的意愿。从社会阶层上看，23.7万人当中，多是受过教育甚至教育水平较高的人员，其收入水平也相对较高，可以说多是工薪阶层以上的人群。相对的，没受过教育或者收入水平较低的人，就无法或者不会直接参与到征集意见的活动当中。3000元的免税起征点的调整，更多的是涉及月收入2000元以上人群的利益。相应的，月收入2000以下的人，对起征点的关注就会相对较少，也许根本不会关心；月收入2000以上至3000以下的人，则相应的会支持个税起征点上调至3000元甚至更高，对个税调整的关注度也最高；月收入3000以上的人，对个税调整支持或反对皆有之，对这个问题的关注度还是相对较高的。也就是说，这23.7万网民中绝大多数是月收入2000元以上的人群，他们的意见并不能代表所有收入水平的人群的意见。总之，无论从人数还是人群的收入水平来看，23.7万的网民只是代表了一部分民意，而不是所有的民意。

（二）扩大公民参与立法的程度

在公众参与此次意见征集活动前，个税草案实际上已经“三易其稿”。这样无形中限制了公民参与立法的程度。法律基本框架已经构造完毕之后，再征询纳税人的意见，只能在个税免征额、超额累进税率级等问题上发表意见,而不能就以家庭为单位征税、征税与通货膨胀水平挂钩等更具建设性的内容提出意见。因此应该将公众参与立法的时间段进行延长，延伸到草案形成之前到法律颁布之时的整个立法阶段。

个税调整网上征集意见的做法虽然很好，但是也存在局限性，扩大公众参与程度的另一个重要方法，就是拓展公民参与立法的途径。网络之外，电视、电话、邮件、问卷等多种方式都应该成为公民参与立法的途径和方法。因此，建立公众参与立法的民主立法制度，就显得非常必要。这个民法制度应该以立法公开制度、立法旁听制度、立法听证制度、立法参与制度、立法咨询制度、立法监督制度、立法复议制度、专家和民众参与立法制度等为基本因素，让公众参与到立法的全过程当中。从立法规划，到立法草案，再到征集意见，最后到对意见的处理，都应该体现民主公开的原则，并且接受民众的监督。最终使法律真正反映人民的意志，立法的内容更加科学合理，增加政府法治威信，加快推进依法行政步伐，积极推进依法治国基本方略的贯彻和落实。

根据此次个税调整所征集的意见，全国人大常委会于6月30日通过修改个人所得税法的决定，将起征点提高到了3500元。这一做法是民主立法的集中体现，标志着我国在法治建设道路上又迈进了一大步。当然，由于处于社会主义初级阶段，实现全民参与立法仍然有一定的难度，但是我们看到了我国的立法活动正在朝着更加民主、更加法治的方向前进。构建社会主义法治国家是一项伟大的长期的历史工程，在前进的路上，我们需要一步步地探索，循序渐进地进行法治改革，加快推进法治建设，努力建设法治政府，逐步实现依法治国的伟大战略目标。

作者：赵晓耕为中国人民大学法学院教授、博士生导师

（责编/赵哲）