当前我国加快水电发展面临的问题及政策建议

付兴友

(国电大渡河流域水电开发有限公司,四川成都 610041)

1 引 言

改革开放以来,我国电力工业的高速发展,为我国国民经济持续、快速增长和人民生活水平的不断提高提供了强有力的能源支撑。2010年,我国水电装机规模达到 2.11亿千瓦,已成为世界上水电装机容量规模最大的国家。虽然我国水电规模和发电量位居世界第一,但是经济可发程度仅为 53%,远低于世界上许多国家。当前全球气候变化、生态环境破坏和能源资源紧缺,深刻影响着人类社会的生存和发展。2006～2010年单位G D P能耗降低 20%的目标,只完成了19.1%。目前,中国已经成为仅次于美国的第二大排放国,在未来几年排放量可能会超过美国。

应对气候变化,水电是最值得大规模开发的清洁能源。党的十七届五中全会明确,要在保护生态的前提下积极发展水电。“十二五”期间,国家计划投资新能源建设 5万亿元,常规水电将开工建设 8 300万千瓦,每年要投产 1 000～2 000万千瓦,相当于平均每年要开工投产一个三峡工程的规模。未来 5～10年将重点开发分布在西部地区的 6个水电基地,建设金沙江、雅砻江、大渡河等重点流域的大型水电站,水电开发迎来难得的发展机遇。

水电是目前可再生和非化石能源中资源最明确、技术最成熟、最清洁和最经济的能源,具备大规模开发的技术和市场条件,且安全性高。“3◦11”日本大地震造成福岛核电站发生核泄漏重大事故,引发了世界各国对核电站安全性的高度关注,我国政府也对核电安全更加重视,并明确提出了暂缓审批新建项目。随着风电等清洁能源快速发展,区域性电网运行中峰谷差日益加大,对电力储能提出了更急切的要求,亟待加快推进抽水蓄能电站的建设以发挥其削峰填谷、保障安全运行的重要作用,这也进一步为水电发展带来了新的要求和机遇。

2 制约加快水电发展的主要问题

未来十年我国新增水电容量将达到 2亿千瓦左右,水电行业步入历史上最快的发展时期。水电大提速是转变能源结构的迫切需求,但目前还存在诸多制约水电发展的问题。

2.1 项目核准方面的影响

水电项目核准程序复杂、难度大、周期长。项目核准前落实有关条件的难度大,有关专项都要求单独审批,这些专题报告多数由不同部门负责审批,相互之间协调难度大。如,环评报告由环保部审批,水保报告由水利部审批,可研报告由水规总院审批,这三个单位要求其他报告审批后才出具自己的审批意见。核准项目涉及国家层面近10个部委,在预可研阶段设计专业报告批件近 10个,可研阶段设计专业报告批文近 50个,咨询、审查、批文时间流程多,程序杂。还有流域综合规划、防洪规划往往工作滞后,难以指导水电专业规划的编制,相互之间不一致,造成项目审批难、协调时间长,增加了项目核准的周期和难度。加之“十二五”期间,核准项目将急剧增多,扎推、排队已是必然,因此,需要更加高效的核准工作机制和高层强力机构的管理协调,进一步理顺流程,使核准兼顾科学和效率。

2.2 项目建设方面的影响

“十二五”是水电开发的春天已形成共识。然而众多水电开发项目的集中建设,任务繁重,极大可能面临项目建设的人力资源紧张、设计深度不足、管理精细不够等问题。一是设计、监理和施工单位的人力资源普遍紧张。以四川为例,截至2010年四川水电装机 3 038万千瓦,到 2015年装机规模达到 7 000万千瓦,5年时间要实现装机规模翻一倍,由于项目开发相对集中,项目勘测设计、施工、监理、管理等工程专业技术、管理人员将面临紧缺,专业技术人员配备不足问题,影响项目建设的进度和质量。二是水电项目的开发需要充分论证,由于前期水电项目储备不足,在当前加快发展的形势下,勘察设计深度不够等问题比较突出,给后期建设留下安全隐患,工程合同变更大量增加。三是现代项目管理体系需要进一步完善,比如监理到位程度不够,层层分包,引发的经济纠纷影响项目建设。四是送出工程与枢纽工程建设进度不够匹配,存在不能按期投产的风险,陷入电站发电却送不出的尴尬境地。

2.3 民生工程方面的影响

水库移民是水电开发建设需要动态解决的重大问题。随着经济不断发展,移民的安置与脱贫致富、改善民生结合更加紧密,科学制定移民政策,完善补偿标准,实施更加透明成了水电开发各相关方强烈要求。水电开发企业深感移民工作难度越来越大,主要表现在:一是移民搬迁安置难度越来越大。目前,出台了“先移民后建设”的相关文件,随之产生了移民工程代建、援建模式,与移民工作政府主导的政策不符,水电开发企业隐忧不断。二是移民各种利益诉求越来越多。随着人本思想深入,移民问题得到了政府和水电开发企业高度重视,但移民对改善生存生活条件的憧憬和需求不断提高。三是对征地补偿期望越来越高,对安置补偿的预期不断增加,部分要求超出了现行政策,现行移民政策不能覆盖的问题处理难度极大。

2.4 社会责任方面的影响

建设项目实施业主负责制,水电开发企业作为责任主体,严格落实政府相关政策要求,承担起了更多社会责任,比如爱心帮扶,捐建医院等一批项目惠及库区居民。但近年来伴随着经济快速发展,社会矛盾激增,影响社会稳定的群体性事件、社会突发事件时有发生,水电开发企业维稳压力巨大。一是库区安全稳定更多寄托于水电开发企业的肩上。西部大多数水电站都涉及少数民族地区,电站移民工作涉及传统文化、宗教、生活习俗、社会稳定、地方利益等诸多因素,民族宗教和维护社会稳定加大移民工作难度,库区稳定压力巨大。二是政府将区域经济发展的期望更多寄托于水电开发企业的肩上。三是移民将脱贫与生存条件改善的期望更多寄托于水电开发企业的肩上。现在国家出台了一些移民新政策,补偿标准比过去提高了许多,三峡工程移民费用和工程费用基本上是各占一半,而瀑布沟水电站移民及移民工程费用占了近 60%。四是“水电在某种程度上可能比火电造成的污染更严重”等言论对水电的妖魔化宣传,造成民众对水电开发的误解和偏见,给水电开发企业造成了负面影响。水电开发企业在项目核准、电站移民等方面举步维艰。

2.5 投资效益方面的影响

一是新一轮加息,控制信贷规模与物价上涨因素叠加,增加了水电开发企业投资压力。受国家宏观经济形势影响,进入新一轮加息周期,且物价上涨过快,水电开发成本进一步提高,电力市场成为投资效益的关键。加之银行贷款的前提是水电项目必须核准,因此水电工程前期项目的投入存在风险。二是经济渐进式增长与水电跨越式增长之间的不协调。当“十二五”提出在保护生态的环境下,积极水电发展,水电开发面临提速大考。受政策影响,在未来两年,将有向家坝、溪洛渡、锦屏二级等大型水电站项目集中投产发电。由于送出通道紧缺,且电力市场富裕,影响电力消纳,收益保证堪忧。三是水电电价长期被压低,投资无法如期收回,甚至出现了一发电即亏损。四是不断追加的环境和移民成本、过重的水电赋税以及水资源费等规费,都增加着大型水电开发的成本。五是移民及民生工程的搭车现象较多,地方政府把后扶、改建、扩建的一些基础设施想方设法全部往移民工程靠,增加了工程造价的不确定性。

2.6 各级利益方面的影响

一是地方要求以资源入股水电开发,稳定提高地方财政收入。二是税收引发地方政府之间的利益冲突。水电站水库库区范围往往跨越省区和多个县市,不少大型水电站的站址在两省的界河上或者坝址和电站在一个县,而库区在另一个县。因此,在税收总额一定的情况下,水电站左右岸,上下游地方政府之间的利益冲突就产生了,甚至对电站的注册地争执,水电开发企业很难平衡好利益。三是核准协调难度特别大。水电站的开发已经远远超出了工程投资建设的概念,在中央,与水电开发建设有关的部门有国家发展和改革委员会、水利部、交通部、环保部、林业部、国土资源部、国家电力监管委员会等,这些部门都有自己的发展规划,每一个都有自己的管辖范围和自己的权限和标准。在地方,水电项目的前期准备、施工移民等工作也要与地方计划、国土、林业、民政多个部门打交道。国家各部门的职能往往存在交叉和相互影响,各部门之间的规定和要求常常存有争议,水电开发企业的协调难度很大。

3 可持续发展水电的政策建议

3.1 建立国家清洁能源开发协调机制

流域水电开发涉及的区域广、覆盖面积大,没有一个高层强力机构的管理,很难协调各方利益。据查,上个世纪 30年代,美国密西西比河流域水电开发采取自上而下,由高层领导带领有关的部门,负责协调密西西比河流域的开发。在我国,三峡工程模式也具有典型意义。因此,建立国家清洁能源开发协调机制,有益于加快我国水电开发步伐、使水电开发更科学、更有序,使各种资源整合更有效。就水电开发而言,建立以流域为基本单元,国家高层领导为核心,相关部委和省级政府共协调,流域开发企业全力参与的国家清洁能源开发机制,负责统筹协调各个流域的开发规划,使投资、投产得到优化;负责统筹协调流域电力市场问题,使能源利用效率更高;负责研究水电开发的环保、移民等突出问题,使社会、生态环境得到有效保护;负责研究部署水电开发组团走出去战略,借鉴中国高铁经验,树立中国水电品牌。

3.2 建立国家层面环保生态影响评价机制

为实现水电又好又快发展,国家应尽早安排对水电流域规划环评进行审批。水电项目特别是大型水电项目,建设周期长,建设条件复杂;随着我国经济社会的快速发展和国家对生态环境要求的不断提高,特别是《环境影响评价法》和《江河流域规划环境影响评价规范》等法律、法规的相继出台,流域规划环评要求进一步提高。从环评审查方面来说,国家应制订明确的审批标准,哪些项目可以满足环评要求,哪些项目不能满足环评要求,要科学合理地确定环评要求和措施,避免不合理的投资浪费。在评价协调中,有关部门和机构既分工又合作,避免互为前提,形成循环套。

3.3 建立国家层面移民管理机制

随着经济社会的发展、国家对民生的重视、移民群体利益需求的变化,移民管理机制健全已是大势所趋,特别是国家移民管理机构的成立已迫在眉睫。目前国家虽然有统一的移民条例,但因水利工程和水电工程投资的主体和工程管理体制不同,执行的政策、法规有可能不太一致。不同区域,特别是同一工程建设涉及区域跨省(自治区、直辖市)时,在执行移民安置政策时可能会不一致,而导致部门难以协调,移民之间的利益需求难以平衡。因此需要国家移民管理机构来统一协调、统一明确出台移民补偿和安置政策,避免产生不均衡。目前水利水电工程建设征地直接占地产生的移民已有 2 400万人,而因移民搬迁、安置而涉及的群体远不止这个数,如此庞大的群体需要国家有一个明确的移民管理机构来代表他们的利益,国家成立国家移民管理机构,便于统一政策,统一协调。通过国家层面强力协调,坚决防止非移民项目搭车现象,对与移民相关但提高标准的投资实行分摊制,对水电开发带来的防洪、拦沙、旅游、养殖等综合效益,应允许水电开发企业合理分成。

3.4 建立国家层面水电价格形成机制

随着经济水平的发展,移民、环保成本越来越高,水泥、钢筋、人力等资源成本逐年上升,水电站开发的单位千瓦投资动辄突破万元,翻了好几倍。与此相反,水电开发企业要争取科研报告的电价是根本不可能,且水电电价长期被压低,对企业可持续发展和流域梯级开发造成很大困难。因此,国家要确立水电价格形成机制,并在每个五年计划有必要对电站指导价格进行调整,改善水电开发投资环境,保证投资回报。

3.5 建立不同地区河流开发的政策约束机制

由于水电开发的特殊性,涉及面广,影响到经济、社会和环境的安全发展,需要水电开发企业承担更多的社会责任。对比美国水电开发经验,其大多数流域干流都是由国有企业负责开发,而流域支流鼓励民营资本开发的策略。建议以此为原则,建立省级河流环保机构并有相关授权,设置不同流域开发的政策约束机制,干流开发优先考虑有良好信誉、责任的国有水电开发企业。按照科学发展观要求,通过股权投资方式,吸收不同资本组建统一的流域开发企业,实现流域水电开发与生态环保、征地移民、送出工程、市场消纳等方面的全面统筹。

3.6 建立完善项目核准流程的工作机制

水电开发项目核准的专业报告实行单独审批但又互为前提,易形成“循环套”,导致办理各项支持核准的前置性条件批文周期长、协调难度大,影响了水电开发项目核准的效率。加快水电建设,兼顾项目核准的科学和效率,需要进一步完善项目核准流程,围绕项目建立相关方工作协调机制。一方面,国家相关部委明确水电工程核准批文的办理标准和程序、时限,明确专业报告间的内在联系,确定专业报告独立、并行、前提等属性,合理优化审批流程,提高决策效率;另一方面,建立审批水电核准前置性条件相关部门的协调机制,破解“循环套”问题,解决项目核准中的重大问题、难点,提高科学决策水平。

4 结 语

在保护生态环境的前提下,加快水电开发是水电开发企业的义不容辞责任。但水电资源开发,水电站建设不在单单是修一座水坝,建一个水库,涉及更多社会民生、经济利益,要建好绿色电站,除了水电企业自身责任以外,更需要政府相关政策的支持,破除制约加快水电开发的问题,推动水电开发又好又快发展。