我国专利行政案件司法审查若干问题探讨

刘远山,余秀宝,李 璇

(海南大学 法学院,海南 海口 570228)

一、我国专利行政案件的内涵界定及特征分析

1.我国专利行政案件的内涵。我国《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼,请求保护其合法权益。由此,行政诉讼案件的原告是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,即行政相对人;被告是做出具体行政行为的行政机关或者法律、法规授权的组织。关于行政诉讼案件的内涵,有学者将其归结为以诉讼的方式解决行政争议的制度的总称。[1]1311专利行政案件作为行政案件的一种特殊类型,是专利申请人、专利权人或者其他利害关系人(下称“专利利害关系人”)以诉讼的方式解决其与专利行政主体的行政争议。专利利害关系人是引起专利行政案件的决定性因素,目的是通过司法途径寻求其因具体行政行为所受损害之救济;对专利行政主体而言,其作出的具体行政行为是被诉的对象,专利行政主体在行政诉讼活动中通过举证证明其具体行政行为合法;法院在整个过程中对被诉专利行政主体的具体行政行为进行司法审查。关于专利行政案件的内涵,有学者认为是指“专利申请人、专利权人或其他利害关系人认为国务院专利行政部门或专利复审委员会的具体行政行为侵犯了其合法权益时,依照法律规定向人民法院提起诉讼,由人民法院按照行政诉讼的制度和程序,对该行为进行审查并做出裁判的活动”[2]208。该定义虽然揭示了专利行政案件中诉讼当事人之间的法律关系,但是将专利行政主体概括为国务院专利行政部门和专利复审委员会已不符合实际。根据我国现行法律法规的规定,国务院专利行政部门指国家知识产权局;专利行政主体除国务院专利行政部门和专利复审委员会外,还包括管理专利工作的部门。笔者认为,专利行政案件是指专利利害关系人因专利行政主体的具体行政行为而受到权益上的损害,依法向法院提起的、由法院依照行政诉讼法律制度的规定对被诉具体行政行为进行审查并裁判的司法活动。

2.我国专利行政案件的法律特征。专利行政案件作为行政案件之一种,当然受到我国行政诉讼法律的规制。但是,专利权的取得必须经过国家公权力的授予,这又决定了专利行政案件有着与其他行政案件不同的法律特征。

1)专利行政案件原告的特殊性。专利行政案件的原告始终是专利利害关系人,公民、法人或者其他组织均有可能成为专利利害关系人。在专利无效诉讼中,任何公民、法人或者其他组织也有可能成为原告(在实践中,也并非任何公民、法人或者其他组织都会去请求专利复审委员会宣告专利权人的专利无效。请求宣告专利权无效的主体往往是与专利权人产生专利侵权法律关系的当事人,当专利权人起诉侵权人侵犯其专利时,侵权人通常以请求专利复审委员会宣告专利权人的专利无效的方式,免除其侵权责任),但专利行政案件程序一旦启动,原告必定与专利权有利害关系。

2)专利行政案件被告的恒定性。在一般的行政案件中,除法律另有规定的外,只要是作出具体行政行为的行政机关均有可能成为被告。专利行政案件的被告虽然也是行政机关,但被诉的行政机关具有恒定性,只可能是国家知识产权局、专利复审委员会或者管理专利工作的部门。

3)专利行政案件管辖的特定性。专利行政案件被告的恒定性决定了其管辖的特定性。国家知识产权局和专利复审委员会均位于北京,以此为被告的专利行政案件均由北京一中院一审管辖。最高法院《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第2条规定,专利纠纷第一审案件,由各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院指定的中级人民法院管辖。因此,以管理专利工作的部门为被告的专利行政案件由各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级法院和最高法院指定的中级人民法院管辖。

4)专利行政案件行民的交叉性。在专利行政案件中,专利行政纠纷往往与专利民事纠纷密不可分,因而专利行政案件通常又是行政与民事交叉案件。“所谓行政与民事交叉案件是指两种案件在处理结果上存在因果关系,或者虽不存在因果关系,但是导致两种纠纷产生的法律事实之间存在相互联系和影响。”[3]如在专利侵权诉讼中,侵权人主张专利无效进而请求专利复审委员会宣告专利权无效或者专利权人和侵权人不服专利复审委员会的决定提起诉讼,依《民事诉讼法》第136条规定,“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,中止诉讼。”此时专利侵权这一民事案件将会中止诉讼。

二、我国专利行政案件的种类归纳

以被告的对象为分类标准,专利行政案件可作如下分类:

1.以国家知识产权局为被告的专利行政案件。

1)对专利行政许可行为不服提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第48条至第52条规定了五种专利实施的强制许可情形,国家知识产权局可以根据具体情况就发明或实用新型专利依法作出实施的强制许可决定。《专利法》第58条规定:“专利权人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的决定不服的,可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”

2)对专利行政裁决行为不服提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第57条和第58条的规定:第一,专利利害关系人可以就不服国家知识产权局作出的关于专利实施强制许可的使用费裁决的案件提起行政诉讼;第二,专利利害关系人不服国家知识产权局作出的关于专利实施强制许可使用费裁决引起的行政案件的前提是专利实施强制许可决定已经由国家知识产权局依法作出且取得实施强制许可的单位或者个人以及专利权人对专利实施强制许可决定无异议,双方仅因强制许可使用费协商不成而由国家知识产权局进行裁决后专利权人和取得实施强制许可的单位或者个人对该裁决不服。

3)对专利行政复议行为不服提起诉讼的专利行政案件。国家知识产权局作为国务院专利行政部门,在专利管理过程中会作出各种具体行政行为。《国家知识产权局行政复议规程》第2条规定,公民、法人和其他组织认为国家知识产权局的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向国家知识产权局申请复议。《行政复议法》第5条规定,“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”而国家知识产权局的行政复议决定并非法律规定的行政终局裁决,所以当专利利害关系人不服国家知识产权局的行政复议行为,可以其为被告,向人民法院提起行政诉讼。

2.以专利复审委员会为被告的专利行政案件。

1)不服专利复审委员会维持驳回申请复审决定提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第41条规定:“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的,可以自收到通知之日起三个月内,向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后,作出决定,并通知专利申请人。专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的,可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”

2)不服专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第45条规定:“自国务院专利行政部门公告授予专利权之日起,任何单位或者个人认为该专利权的授予不符合本法有关规定的,可以请求专利复审委员会宣告该专利权无效。”第46条规定:“专利复审委员会对宣告专利权无效的请求应当及时审查和作出决定,并通知请求人和专利权人。宣告专利权无效的决定,由国务院专利行政部门登记和公告。对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的,可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。人民法院应当通知无效宣告请求程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。”

3.以管理专利工作的部门为被告的专利行政案件。根据《专利法实施细则》第79条的规定,管理专利工作的部门指由省、自治区、直辖市人民政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门。管理专利工作的部门职能众多,可能引起专利行政案件的有以下几种情形:

1)不服管理专利工作的部门责令停止侵权行为的决定提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第60条规定:“未经专利权人许可,实施其专利,即侵犯其专利权,引起纠纷的,由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的,专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉,也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时,认定侵权行为成立的,可以责令侵权人立即停止侵权行为,当事人不服的,可以自收到处理通知之日起十五日内依照《行政诉讼法》向人民法院起诉。”

2)不服管理专利工作的部门处罚假冒专利行为的决定提起诉讼的专利行政案件。《专利法》第63条规定:“假冒专利的,除依法承担民事责任外,由管理专利工作的部门责令改正并予公告,没收违法所得,可以并处违法所得四倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处二十万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”管理专利工作的部门责令改正并予公告、没收违法所得以及处以罚款的行为属于具体行政行为,当事人不服的可以提起行政诉讼。

3)不服专利代理惩戒委员会的惩戒决定提起诉讼的专利行政案件。根据国家知识产权局《专利代理惩戒规则(试行)》第3条的规定,各省、自治区、直辖市知识产权局设立专利代理惩戒委员会对专利代理机构或者专利代理人的违法违规行为给予惩戒。第19条规定,“对专利代理惩戒委员会的惩戒决定不服的,可以在收到惩戒决定书之日起的2个月内依法申请复议,也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”

三、我国专利行政案件司法审查的主体

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第6条规定:“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”因此,我国行政案件司法审查的主体只能是普通法院,专利行政案件亦是如此。具体说来,我国专利行政案件司法审查的主体因案件类型的不同而有所区别。

1.以国家知识产权局或专利复审委员会为被告的专利行政案件司法审查的主体。《最高人民法院关于专利、商标等授权确权类知识产权行政案件审理分工的规定》第1条规定,不服专利复审委员会作出的专利复审决定和无效决定的案件以及不服国务院专利行政部门作出的实施专利强制许可决定和实施专利强制许可使用费裁决的案件的一、二审由北京市有关中级法院、北京市高级法院和最高人民法院知识产权审判庭审理。第2条规定,当事人对于法院就前两类专利行政案件作出的生效判决或者裁定不服,向上级法院申请再审的案件,由上级法院知识产权审判庭负责再审审查和审理。

2.以管理专利工作的部门为被告的专利行政案件司法审查的主体。最高法院《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第1条规定,人民法院受理不服管理专利工作的部门行政决定的案件。第2条规定:“专利纠纷第一审案件,由各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院指定的中级人民法院管辖。”

四、我国专利行政案件司法审查的内容

《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”概言之,我国行政案件司法审查的内容就是行政机关的具体行政行为,而抽象行政行为、行政相对人的行为以及立法机关、司法机关与军事机关的职权行为都被排除在司法审查的内容之外。我国专利行政案件司法审查的具体内容如下:

1.国家知识产权局关于实施强制许可的决定。根据《专利法》第58条的规定,当专利权人不服国务院专利行政部门关于实施强制许可的决定提起行政诉讼时,法院将对该实施强制许可的决定进行审查。

2.国家知识产权局关于实施强制许可的使用费的裁决。《专利法》第58条规定,当专利权人和取得实施强制许可的单位或者个人不服国务院专利行政部门关于实施强制许可的使用费的裁决提起行政诉讼时,法院将对该裁决进行审查。

3.国家知识产权局或专利复审委员会的复议或复审决定。《国家知识产权局行政复议规程》第2条规定,公民、法人和其他组织认为国家知识产权局的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向国家知识产权局申请复议。当事人向国家知识产权局申请复议后又不服该复议决定提起行政诉讼时,法院将对该复议决定进行审查。《专利法》第41条规定,专利申请人不服国务院专利行政部门驳回其申请的决定向专利复审委员会请求复审,专利申请人对专利复审委员会作出的复审决定不服可以提起行政诉讼。此时,法院将对专利复审委员会的复审决定进行审查。

4.专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定。根据《专利法》第46条的规定,专利权人和专利权无效宣告请求人不服专利复审委员会作出的宣告专利权无效或者维持专利权的决定可以提起行政诉讼。此时,法院将对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定进行审查。

5.管理专利工作的部门责令停止侵权行为的决定。专利权人或利害关系人可以请求管理专利工作的部门处理专利侵权行为,当事人不服管理专利工作的部门责令侵权人停止侵权行为的决定,可以向法院提起行政诉讼。此时,法院将对管理专利工作的部门责令停止侵权行为的决定进行审查。

6.管理专利工作的部门处罚假冒专利行为的决定。《专利法》第63条规定,管理专利工作的部门对假冒专利的行为的处罚方式包括责令改正并予公告、没收违法所得以及罚款。当事人对此不服提起行政诉讼时,法院将对管理专利工作的部门这些处罚假冒专利行为进行审查。

7.专利代理惩戒委员会的惩戒决定。《专利代理惩戒规则(试行)》第19条规定,当事人若对专利代理惩戒委员会的惩戒决定不服可以向人民法院提起行政诉讼。此时,法院将对专利代理惩戒委员会的惩戒决定进行审查。

五、我国专利行政案件司法审查的标准

根据《行政诉讼法》第5条和第54条的规定,我国司法审查的标准是合法性审查而不包括合理性审查(行政处罚显失公正的除外);是全面审查,不仅包括法律审查和事实审查(即实体审查),而且包括程序审查。就专利行政案件而论,法院通过对专利行政案件的个案监督实现对专利行政机关具体行政行为的司法审查。专利行政案件司法审查的标准意味着专利行政机关的具体行政行为在哪些范围及何种程度上进入法院审查的视野,亦即法院对专利行政机关具体行政行为审查的广度和深度。

1.法院对专利行政机关具体行政行为审查的广度方面。我国专利行政案件司法审查应坚持全面审查原则,法院不仅应对专利行政案件所涉及的法律和事实等实体问题进行审查,而且应对专利行政案件所涉及的程序问题进行审查。然而,法院在审查实体问题时,对法律问题和事实问题的轻重应作一权衡。因专利行政机关主要解决有关专利的事实认定问题,人民法院主要解决的是有关专利的法律适用问题,所以法院在对专利行政案件进行司法审查时可以偏重于审查法律适用问题,同时对有争议的事实认定问题进行重点审查。这里需要说明的一点是,有观点认为,发明专利权无效诉讼的大部分案件的当事人所争议的焦点在于所申请专利是否具备“三性”或者是否充分公开,这些条件均为事实问题。[4]笔者认为,在专利行政案件中,法院审查的内容主要是专利行政机关的决定是否符合法定程序、法律适用是否正确以及事实认定是否准确。当法院审查被诉专利行政机关的决定所认定的事实是否准确时,会涉及到专利的新颖性、创造性和实用性问题。那么,法院能否在专利行政案件中对专利的“三性”进行审查呢?专利行政案件司法审查针对的是专利行政机关的具体行政行为,即专利行政机关的行政决定。专利的“三性”是专利行政机关所作决定的法律依据,因此,专利的“三性”属于合法性审查范围,法院在专利行政案件中可以对专利的“三性”进行审查。

2.法院对专利行政机关具体行政行为审查的深度方面。首先,法院在审查专利行政案件的事实问题时应排除主观真实、寻求客观真实。《行政诉讼法》第54条第1项规定,“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持”。其中的“证据确凿”在专利行政案件中就是指专利行政机关所作具体行政行为依据的事实是客观的、真实的。其次,法院在审查专利行政案件的法律问题时应依照自身对法律概念、法律规则和法律原则的理解来衡量具体行政行为是否符合法律法规的规定,而不能以专利行政机关或者专利利害关系人的理解来进行判断。最后,法院在审查专利行政案件的程序问题时应查明专利行政机关作出具体行政行为时是否按照法律明文规定的程序进行,只要专利行政机关遵守了法律明文规定的程序就应当被认定为程序合法。当法院认为专利行政机关的行为不符合上述标准时,就可依据《行政诉讼法》第54条的规定判决撤销或者部分撤销专利行政机关的具体行政行为,并可以判决专利行政机关重新作出具体行政行为。①最高法院在许文庆诉专利复审委员会案中,就以专利复审委员会的决定违反法定程序,主要证据不足的,适用法律、法规错误判决撤销北京高级法院的行政判决及专利复审委员会宣告专利权无效的审查决定。参见最高法院(2005)民三字第2号行政判决书。

六、我国专利无效诉讼案件的性质分析

1.专利无效裁决的性质接近于财产权确认之诉。关于专利权人和无效宣告请求人不服专利复审委员会的决定提起诉讼的问题,有观点认为,“因专利无效裁决所生纠纷,并非针对该行政裁决而为争执,而是针对专利权的有效性而加以争执,基本上是对权利人所拥有的私权所起的争执,性质上接近于财产权确认之诉。因此,请求宣告专利权无效应当视为无效请求人与专利权人之间的纠纷,专利复审委员会是居间进行处理和审查,对专利复审委员会的决定不服而提起的诉讼应当是民事诉讼,由原双方当事人作为诉讼程序的原告和被告,专利复审委员会可以应法院的要求出席法庭就有关问题作出说明。”[4]笔者认为,专利权因国务院专利行政部门授权而取得,国务院专利行政部门授予专利权的行为属于具体行政行为当属无疑。专利申请人获得专利权后,基于请求人的请求,专利复审委员会作出专利权无效或者维持专利权的决定。对此,可从三方面进行分析:第一,《行政诉讼法解释》第7条第3项规定,复议决定撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的,属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”。当专利复审委员会宣告专利权无效,就等于改变了国务院专利行政部门的具体行政行为,此时专利权人若不服提起诉讼,原告是专利权人。第二,当专利复审委员会作出维持专利权的决定,就等于维持了国务院专利行政部门的具体行政行为,此时请求人若不服提起诉讼,原告是请求人。第三,当专利复审委员会作出专利权部分无效、部分维持的决定时,专利权人和请求人均有可能成为原告。根据《行政诉讼法》第25条第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”在第一种情形下,专利权人不服专利复审委员会改变国务院专利行政部门的具体行政行为的行为,可以其为被告;在第二种情形下,请求人是在国务院专利行政部门授予专利权后“加入”到专利权无效宣告程序中的,专利复审委员会维持国务院专利行政部门授予的专利权的决定对请求人来说是一项新的具体行政行为,请求人亦可以专利复审委员会为被告。在第三种情形下,宣告专利权部分无效、部分维持的具体行政行为可一分为二地看待,宣告专利权部分无效的决定属于改变原具体行政行为,专利权人不服可提起诉讼;部分维持专利权的决定对“事后加入”的请求人来说是一项新的具体行政行为,请求人不服可提起诉讼。另一方面,根据《行政复议法》第21条的规定,行政复议期间具体行政行为不停止执行。专利复审委员会作出宣告专利权无效或者维持专利权的决定之前,专利权人的权利效力并无影响,亦即国务院专利行政部门的具体行政行为并未停止执行。因此,与其说专利权无效裁决在性质上接近于财产权确认之诉,不如说更接近于行政复议机关改变或者维持原机关的具体行政行为,只不过发起该种“行政复议”的主体特殊罢了。①另外,请求宣告专利权无效视为无效请求人与专利权人之间的纠纷而提起民事诉讼,由原双方当事人作为诉讼程序的原告和被告,与我国现行民事诉讼制度不相协调,因本文主旨和篇幅所限,此处不予过多阐述。

持专利无效诉讼案件应为民事诉讼论者的另一个理由是,“《专利法》第46条虽然规定对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服,可以向人民法院起诉,但并未明确提起的诉讼是行政诉讼。”[4]但是,《专利法》第46条同时还规定,当专利权人或者请求人提起诉讼后,“人民法院应当通知无效宣告请求程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。”此处已证明了该种诉讼为行政诉讼,否则无效宣告请求程序的对方当事人无法作为第三人参加诉讼。

2.将我国专利无效诉讼程序定性为准司法程序面临的困境。在我国专利无效诉讼程序的性质问题上,有观点认为,“专利复审委员会行使的职权更大程度上属于一种民事裁判权,而非行政权,因而专利无效宣告程序本质上应当属于一种民事裁判程序。”“将我国专利无效诉讼程序定性为对准司法程序的救济程序”,“对无效审查决定不服的,可以直接以请求人或专利权人为被上诉人向高级人民法院上诉”。[5]如此一来,专利无效诉讼被认定为民事纠纷,当请求人或者专利权人不服专利复审委员会的无效审查决定以对方当事人为被上诉人提起上诉时,高级人民法院必须对专利权的效力作出直接判决,否则不能彻底解决请求人与专利权人的民事争议,同时也与民事审判程序不相协调。将专利无效诉讼程序定性为准司法救济程序,那么高级法院对专利权效力的判决为生效判决,该判决如何执行面临实践上的困境。根据《专利法》第46条的规定,宣告专利权无效的决定,由国务院专利行政部门登记和公告。高级人民法院认定专利权无效并作出判决后,若国务院专利行政部门直接依据高级法院的生效判决进行登记和公告,那么专利复审委员会并未执行该判决。若专利复审委员会依据高级法院的生效判决宣告专利无效而后由国务院专利行政部门进行登记和公告,那么一件专利将被专利复审委员会进行两次宣告:当专利复审委员会认定专利权有效而请求人不服提出上诉后高级法院认定无效时,专利复审委员会将一次宣告专利权有效,一次宣告专利权无效;当专利复审委员会认定专利权无效而专利权人不服提出上诉后而高级法院亦认定无效时,专利复审委员会将两次宣告专利权无效,专利复审委员会的权威性因此大大降低。因此,“在保护知识产权的实体及程序法上,完全套用一般民事权利的法律或程序,会产生不当。”[6]

[1] 翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2002.

[2] 文希凯,陈仲华.专利法[M].北京:中国科学技术出版社,1993.

[3] 黄学贤.行民交叉案件处理之探究[J].法学,2009(8).

[4] 张献勇,闫文锋.专利复审委员会的诉讼地位——复审委是否该站在专利无效诉讼被告席上?[J].知识产权,2005(5).

[5] 何伦健.专利无效诉讼程序性质的法理分析[J].知识产权,2006(4).

[6] 郑成思.民法、民诉法与知识产权研究——21世纪知识产权研究若干问题[J].韶关学院学报:社会科学版,2002(11).