重庆市住房保障制度创新与运行

□文/周 敏 向鹏成

重庆市住房保障制度创新与运行

□文/周 敏 向鹏成

目前，重庆市政府把解决城乡居民特别是中低收入群体的住房问题提升为解决民生最为重要的问题来抓，对住房保障制度进行创新，建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”（即住房的“保障轨”及“市场轨”）住房供应体系，将公租房建设列为“民生工程”之首，形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系。然而，重庆保障性住房实施中仍存在着一些问题，本文对此提出几点自己的建议。

住房保障；经济适用房；廉租房；公租房；住房政策

重庆市位于中国的西南部，具有大城市、大农村并存的特点，是较发达的城市与较落后的农村的结合构成了典型的二元经济结构体系。目前，重庆的住房保障体系构成中，经济适用房、廉租房和公租房是住房保障的主体。重庆市对住房保障制度进行了创新，采取的“5+1”模式即过去的廉租房、经济适用房、危旧房改造、城中村改造、农民工公寓这5种保障性住房与新的保障性住房公租房并举的方式扩大了住房保障的覆盖范围，力争实现住房保障的全民覆盖。

一、重庆市住房保障发展的政策环境

2005年12月，国务院颁布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。新农村建设是一项全国性的宏观政策，对我国的人口结构变化有着很大的影响。重庆市作为一个大、中、小城市有机结合的现代城市，具有大城市、大农村并存的特点，是较发达的城市与较落后的农村的结合构成了典型的二元经济结构体系。新农村建设对重庆市来说更加具有重要的意义，对城乡统筹发展具有协调的作用。

2009年国务院颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，将重庆市的改革发展上升为国家战略。2008年国务院批准成立了两路寸滩保税港区，是我国首个空港和水港联动的综合保税区。2010年2月又批准成立西永综合保税区，是加工贸易和服务贸易集聚的区域。同年5月，国务院批准了重庆两江新区，其规划面积为1，200平方公里。

为推动重庆市统筹城乡改革取得实质性的突破，加快城镇化、工业化、城乡一体化的进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展，重庆市人民政府发布了渝府发［2010］78号文件《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革意见》。到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1，000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。在户籍制度的推行下，按照《重庆市总体规划》中要求按照人均住房面积35平方米来计算，到2020年仅新增城镇居民就需要2，450万平方米的居住面积，而在转移的人口基本上都来自于经济不发达的地区，购买力弱，要把这个改革进行成功，解决中低收入人群的住房问题更是成为当前重要的民生问题，也是社会关注的焦点。

二、住房保障的土地供应

建设公租房是重庆市破解城市中低收入群体住房困难的主要途径。要解决住房保障问题主要考虑这几个因素：住宅用地年供应量、政府财政承受能力、当地商品房价格、居民消费水平、城市发展速度、居民居住水平等。在这些因素中最值得关注的就是用地供应和财政承受能力。

土地储备制度的建立对政府供应保障性住房提供了部分财政支持。土地储备是一种有效的技术控制，通过购买土地的使用权，特别是城市边缘的土地使用权，在城市扩张的时候，政府可以通过土地的位置、特性，利用规划作指导，避免土地的使用费用被不断转让提高，导致房屋价格的不断攀升，减少人们购买房屋的经济压力。重庆市相继成立了地产集团、城投公司、渝富公司等市级储备机构，制定国有土地储备整治管理办法，形成土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性循环，彻底改变开发商低价囤积土地的局面，实现了政府对土地市场的有效调控。

在公租房建设上，重庆采取了以下措施：

首先，重庆从2007年底开始酝酿出台1，800万平方米的危旧房改造计划，不但极大地改善了原居民居住品质，而且对冲了金融危机对房地产的影响，使得重庆储备土地的国有公司资产大增，经济体量并不大的重庆国有资产却达到9，000多亿，位居全国第四，为重庆布局重大民生项目和投资项目赢得了主动，这就是“国进民进”的“重庆经验”。

其次，建立先规划后出让制度，提升土地资产价值。重庆市创造性地建立规划经费纳入土地成本、先规划后出让的制度，即先由国土部门垫支经费，规划部门编制控制性详规，土地招拍挂出让后，收回垫支的规划经费。

再次，提出并大力推行多卖熟地少卖生地、多卖光地少卖毛地的原则，要求由政府及土地储备机构负责动拆迁，土地完成整治之后再出让。这既保证了政策的落实，保障了被拆迁居民的利益，避免了居民与开发商的矛盾，同时保证出让土地是地上建构（筑）物拆迁完毕或完成征地拆迁补偿的光地，是七通一平整治后的熟地，极大地提高了土地的资产价值，保障了依法拆迁、公平补偿。

最后，强力推进国有土地使用权招拍挂出让制度，实现了国有土地资产保值增值，土地交易的公开、公平、公正，杜绝灰色交易，从源头上预防腐败行为的发生。

在公租房规划选址上遵循7个原则：1、均衡布局，每个聚居区均规划布局一定规模的公租房；2、公交支撑，区域内公共交通支撑度高，有高密度普通公交线路支撑；3、职住平衡，结合周边产业布局，且产业发展相对成熟；4、配套完善，公租房地块配置学校、幼儿园、商业和文化体育设施；5、环境宜居，居住环境较好；6、有效出租，住房出租需求较大；7、符合规划，符合重庆城乡总体规划和控制性详细规划。

根据这一个原则，重庆市在城区外围市规划了21个新的大型聚居区，总规划面积将达到2，000万平方米。公租房按照均衡布局的要求，在每个大型聚集区，都进行了规划。2010年规划了鸳鸯、大竹林、华岩、蔡家、西永片区，启动面积约有500万平方米；2011年在茶园新城、钓鱼嘴、龙洲湾、悦来、空港片区启动500万平方米的公租房建设。

三、住房保障的融资

重庆市的保障住房资金来源主要由三部分构成：1、中央和重庆地方财政的资金；2、重庆市每年将把土地出让收益的5%投入公租房建设；3、社会融资。可归纳为：

（一）低端有保障。即通过税收、土地出让金、城市建设配套费、开发商利润“四个没有”，保证公租房体量大、租金低。政府通过划拨土地方式，为公租房注入200多亿元；除了中央和重庆地方财政的资金外，重庆市每年将把土地出让收益的5%投入公租房建设；今后开征的特别房产税，为公租房再注入100亿元左右；另外，通过银行贷款、信托等方式融资获得400多亿元资金；其余部分则通过融资解决。通过重庆地产集团的实践，这种资金保障模式完全可行。先期需投入公租房的70亿元资金已经解决，5亿元为市政府土地出让收入，5亿元为中央财政补贴，其余60亿元由公积金管理中心和商业银行贷款解决。

（二）中端有市场。对老百姓购买第一套普通商品房给予优惠，即按揭贷款返还个人所得税40%地方留成部分，也是帮助中产阶层增加财产性收入。

（三）高端有遏制。对高档商品住房开征房产税，遏制高档商品住房价格过快上涨，其收益用于保障性住房建设。

四、住房保障的申请

《重庆市公共租赁住房管理实施细则》已正式发布实施。为防止“开着宝马住保障房”情况的出现，重庆在《细则》中提出了一系列措施。目前，重庆公租房管理局建立了联通社保、税收和公积金管理等系统的信息网络，接到公租房申请后，通过此网络对申请人信息进行严格审核。申请人通过初审和复审之后，其收入、住房等相关信息还将在网上进行公示，经公示无异议或异议不成立的方可进入申请人轮候库。《细则》要求，申请人的收入、住房等情况在轮候期间发生变化，应主动及时提交书面材料，重新审核资格。

《细则》规定，申请人应年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来主城区工作的无住房人员。申请人可以家庭、单身人士、多人合租等方式申请公租房。其中多人合租的，合租人均需符合申请条件，且人数不超过3人。其中，收入限制标准为：单身人士月收入不高于2，000元，2人家庭月收入不高于3，000元，超过2人的家庭人均月收入不高于1，500元，该标准还将定期进行调整。需要说明的是，由重庆市、区政府引进的特殊专业人才和在主城区工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭不受此限。

为确保公租房规范运行，重庆对公租房住户的退出机制进行了周密的制度设计。公租房租住以5年为期限，租住者购买改善住房后，可以退出公租房。公租房租满5年之后，可以选择购买公租房，转换成有限产权的经济适用房，出售价格以土地成本、建安成本、税费和投入资金等相加的综合成本价为基准。但是，购买了公租房，不得上市交易，不得转租他人。购买人需要转让的，由政府回购，回购价格为原销售价格加同期银行活期存款利息，不会随着房价的上涨而上涨。

此外，《细则》规定，对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，改变其住房结构或使用性质，空置房屋或欠交房租6个月以上，承租人或购买人所占有的公租房都将被强制收回，其行为被记入个人信用档案，5年内不得申请公租房。

租金方面，公租房租金原则上不超过同地段、同品质、同类型普通商品房市场租金的60%。租金实行动态调整，每两年向社会公布一次。“公租房主要是解决中低收入的既不符合廉租房申请条件，又买不起商品房的‘夹心层’人群。”公租房的租金收入将专项用于偿还公租房贷款利息及日常维护。

公租房的配租面积与申请人家庭人数相对应。2人以下配租建筑面积40平方米以下住房，3人以下配租建筑面积60平方米以下住房，4人以上配租建筑面积80平方米以下住房。家庭成员只有父女或母子两人的，可按3人配租面积配租。户型有单间配套、一室一厅、两室一厅和三室一厅。

《细则》还指出，符合廉租房申请标准的家庭申请公租房，在轮候配租时享有优先权。廉租户应申请户籍所在地建设的公租房；所在地无公租房的，由市里统筹安排。廉租户入住公租房，其配租面积在50平方米以下，租金按现行廉租住房政策交纳，并享受部分物业费优惠。

在承租人入住公租房后，重庆市相关部门还将继续对其租住资格、履行合同约定、住房使用等情况进行检查，并设立举报电话、信箱，接受社会监督。

五、结论和建议

重庆市采取的“5+1”模式即过去的廉租房、经济适用房、危旧房改造、城中村改造、农民工公寓这5种保障性住房与新的保障性住房公租房并举的方式扩大了住房保障的覆盖范围，力争实现住房保障的全民覆盖。2011年初的平均容积率为3.8，户型面积为35～80平方米，总面积20万平方米的公租房的投入运行，表明“5+1”模式已经取得一定的成绩，大幅度地改善群众的居住条件，但还是要看到住房保障仍然任重道远。目前，公租房供给的主要问题是：

（一）没有建立和完善住房保障法规。我国自20世纪八十年代启动的住房制度改革，虽然在不同的发展时期，曾经颁发了相应的条例和条令，如“国六条”、“国八条”和“国十一条”等，但迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的《住房法》都没有颁布，住房保障主要依靠行政手段加以干预，公共住房政策的实施缺乏认法体系强有力的保障。重庆市应尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。从法律制度层面对中低收入居民的住房保障问题进行了明确的界定。在法律的时效期内，对住房保障所惠及的人群具有明确的准入限定条件和收入限定标准。

（二）缺乏成熟的融资模式。公租房的融资压力不小，重庆30%～40%的低收入群体将由公租房来供应。重庆为此需提供4，000万平方米公租房，以满足约200万人的住房需求，总共需约1，000亿元的投资。1，000亿元中，政府将投入30%的资本金，由土地出让金收入、对高价房的税收、土地储备收入等来负担；此外70%要依靠市场融资，包括商业银行贷款、保险资金、信托、债券等。从目前重庆的土地出让净收益、公积金和中央财政补贴等指标看，还有很大资金缺口，缺乏成熟的融资模式。

（三）建立和完善个人收入登记和信用记录制度。缺乏全国范围内统一联网的个人收入登记和信用记录制度。在这个基础上就可以保证城市中低收入者住房保障能有公平的准入和退出机制，使真正需要的人获得廉价的住房。可有效地防止以下现象的发生：1、避免一些地方廉租住房入住后出现了租金、物业费收取难和不符合条件住户退出难等问题；2、对拖欠租金、拒绝退出廉租住房的行为，缺乏有效措施和明确规定；3、入住廉租住房的部分家庭，在其收入发生变化已不符合实物配租条件后，大多仍无能力购置新住房，腾退其现有廉租住房确有困难。

针对当前重庆保障性住房实施中存在的问题，提出以下建议：

（一）制定法规，并建立专门的住房保障监督、管理机构。根据对各个国家住房保障的研究可以发现，住房保障的实施必须以立法的形式来保证，但是各国的文化、经济程度不相同，只能够借鉴而不能够照搬，因此制定符合我国国情的统一的住房保障法规很有必要，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平及保障资金的来源。重庆市应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法，加强政府保障性住房的管理职能，根据实际需要确定各种保障性住房的比例，保证保障性住房的供给水平，从而保证政府控制的房源保持一定的比例，更好地发挥政府对住房市场的调控。

政府应建立专业化的市场调研体系，充分掌握市场信息，把握“夹心层”的类别、数量，建立一个完善、合理的制度。加强对公租房建设、管理过程中的公正、合理制度，避免公租房被出租或者闲置，由于公租房具有过渡性质，对经济条件发生变化，不再符合公租房申请条件的承租人就不能够继续租住。

（二）建立完善的财政、税收政策和回购制度。财政通过预算、税收、信用、补贴等方式，对经济运行实施宏观调控，才能够促进房地产业及社会经济的可持续发展。

由于公租房建设资金的来源渠道主要有四种，即中央安排的专项资金、财政年度预算安排资金、土地出让收益、银行及非银行金融机构和公积金贷款，导致政府的财政能力有限，在明确政府主导地位的同时，引进多方的合作经营，扩大建设公租房的融资渠道，可以从出让商品房土地使用权中所获的巨额利润，通过“自我相互补贴”方式来支持公租房建设。还可以发行公租房基金向企业和社会团体进行融资。

重庆市允许公租房使用满五年后，可按市场成本价出售给租住者，只是转让时仍由公租房管理局回购。这一可售条款，有助于政府回笼资金滚动开发，缓解政府修建保障性住房的资金压力，使公租房有效地解决真正需要政府帮助的中低收入家庭的住房问题。同时，公租房的产权属于国家这个性质不能够改变，要避免出现国家补贴部分人进行房产投资的情况出现。

重庆市可将住房公积金贷款、房产税收入支持公租房建设，一定程度上弥补了政府在公租房建设方面的资金不足，可以加快公租房建设进程，有利于解决城市中低收入人群的住房问题，对促进住房保障体系的完善、构建“市场加保障”的住房“双轨制”供应体系具有积极意义。

（三）失信惩罚机制的建立。以征信数据库失信惩罚机制为纽带的市场联防的建立。建立专业的征信机构，通过联合征信形式采集征信数据，构筑征信数据库。由政府倡导建立一个市场联防机制，由具备监管功能的政府部门、各类授信机构、公用事业单位等参加。申请人在申请住房保障时如实地申报个人收入以及及时交纳租金和物业费，征信数据库将租户企信记录同时记录下来，并加以积累，体现在给予信用记录优良的用户以高的信用评分，使守信者在不知不觉中获得一些无形资产。信用局会永久保留个人优良的信用记录。

建立失信惩罚机制，将经济手段和道德谴责手段并用，惩罚在住房保障过程中的失信者，将有经济失信（严重拖欠租金、物业费）行为的租户从市场主流中剔除出去。形成一种向诚实守信的用户倾斜的政策优惠和社会环境以及一种正向的激励机制，才能有助于住房保障制度健康持续地发展。

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（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）