欧美金融监管对我国的启示

□文/袁 嬛

一、欧美金融监管改革动向

（一）美国。2009年6月17日，美国公布了联邦政府制定的“金融监管改革白皮书”——《金融监管改革：新基础》，拉开了美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。2010年5月21日，美国参议院以60票赞成、40票反对通过了结束金融改革法案辩论的程序，此项法案将提交参议院做最后表决。此次金融改革法案是美国自大萧条以来最大的一次金融业整顿。

从具体内容上看，这次改革方案主要涉及到消费者保护；新的破产清算授权；新的资本充足率要求；高管薪酬及企业治理结构；投资者保护以及弥补现有监管体系中的漏洞这六个方面的内容。其核心旨在有效防范系统性金融风险和加强消费者金融保护。

（二）欧盟。与美国相比，欧洲没有经历过大规模的金融创新，其资产证券化市场的发展相对较晚，规模也远小于美国。但是，由于美国次贷类资产证券化产品是欧洲主要投资对象之一，欧洲大型跨国银行集团对美国次投资级别企业的贷款比重很高，因此欧洲在此次国际金融危机中蒙受巨大损失。

2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》，这是国际金融危机以来欧盟最为重大的改革事件。综合其他重要监管改革措施，欧盟改革行动主要包括建立宏观监管部门，监控系统性风险；建立欧洲金融监管系统，强化欧盟的微观金融监管和协调机制；降低金融监管的顺周期性以及全面加强以银行为主的金融机构风险管理这四个方面。加强监管与协调成为欧盟自国际金融危机之后监管改革的主题。

（三）国际金融监管新趋势。通过对欧美金融改革方案的分析整理可以看出，此次金融危机后，尽管欧美金融监管新方案各有侧重，但从总体上来看，国际金融监管方案呈现出了如下新趋势：

1、更严格和更大范围的监管。G20伦敦峰会联合公报明确提出，所有金融机构、市场和工具都必须接受适度监督和管理。这一共识在美国和欧盟的金融监管改革方案中得到了落实。依据欧美金融监管改革方案，监管范围被空前扩大，监管范围不再局限于银行，还覆盖到所有可能对金融稳定形成威胁的企业，如对冲基金、保险公司等非银行金融机构。监管触角几乎伸到金融领域各个角落，从金融机构的运作、并购、抵押贷款的发放到信用评级、衍生品的交易等，都纳入了监管行列。不论是在欧洲还是在美国，新的金融监管方案都旨在建立一个更为完整严密的监管体系。

2、从规则监管到原则监管。长期以来，欧美国家金融监管基本奉行规则监管模式，即监管部门制定出明确而细致的规则，金融机构在规则之内照章办事，法不禁止则可行。但纵观金融业发展历史，我们不难发现，监管机构的行动常常落后于金融创新以及市场环境的变化。“创新—监管—再创新—再监管”是最常见的金融发展轨迹。由于缺乏灵活性，规则监管总是落后于创新步伐，而当二者距离过大时，就容易产生危机。

由于规则监管的种种不足，原则监管的理念得到更多的重视。相对于规则监管以规则和标准为中心，重视过程、产品而言，原则监管是一种以原则为导向、重视结果的监管方式。这种方式更灵活，能更快地适应金融市场的发展变化，从而更有利于维持金融系统稳定。目前，很多国家都开始考虑将原则监管吸纳到本国体系中。

3、加强宏观审慎性监管，减少系统性风险。金融体系通常存在系统性风险，即使单个机构力图控制自身的风险程度，但整体风险却可能超过安全范围。在这种情况下，一旦某一机构的风险外溢，就会颠覆金融业整体。从本次金融危机看，原有金融监管方式只注重微观监管，忽视了金融体系的系统性风险。宏观审慎监管通常将众多金融机构看作一个整体，并以实际GDP为尺度衡量整个金融系统的风险，从而避免金融机构之间负面作用的冲击所带来的整个金融系统的不稳定。美国增强宏观审慎性监管的一个重要措施是加强对能引发系统性风险的大型金融机构的监管。欧盟则成立了欧盟系统风险委员会作为宏观监管部门，识别、监控、预警整个金融体系内的系统风险。

此次金融危机前欧美国家的监管趋势是央行和监管机构分离，这就造成熟悉宏观经济形势的央行没有监管权；而有监管权的机构又不了解宏观经济情况，这种情况不利于宏观审慎性监管。因此，增强央行监管地位，加强央行和监管机构的沟通、合作，成为新的监管趋势。欧盟系统风险委员会一个重要的职能就是加强央行和各监管机构之间的联系。

4、加强国际金融监管合作和协调。国际金融危机凸显国际金融监管合作的必要性。随着全球化的深入发展，国际间贸易和资本流动更加自由；电子交易系统的引入，改变了传统的交易模式。但全球化在加速资源优化配置的同时，也扩大了危机的传播范围，加速了危机的传导速度。目前，国际货币基金组织强调要加强政府金融监管部门间的协调；欧盟已着手加强成员国监管机构的合作；国际上，原金融稳定论坛升级为“金融稳定委员会”，体现了世界向国际统一监管方向努力。一些大型跨境金融机构还采取了监管团制度：金融机构母国监管者为主导者，联合其他东道国监管机构共同监管。

二、欧美金融监管改革对中国的启示

相对于欧美各国，中国的经济与金融发展有其特殊性。在此次金融危机中，中国所受的冲击更多的是在实体经济而非金融体系层面上。其中最主要的原因是，中国金融体系的开放性不足使其得以避免外部系统性风险的传染效应；与此同时，中国的高储蓄率为金融机构提供了稳定、充足的资金来源，使得金融机构不必求助于高风险、高成本的融资渠道。然而，随着我国金融业的进一步开放以及金融业混业经营的发展，严格的分业监管已经很难适应需要，我国现有的金融监管体制并不能保障金融机构顺利度过如此大规模的金融危机。因此，对我国金融监管体系的改革势在必行。

目前，我国金融业正处在由分业经营逐步向混业经营过渡的时期，我国监管体系改革必须与此相适应。本次全球金融危机及之后主要国家和地区进行的金融监管改革对我国有着重要的启示意义。结合此次危机后欧美的金融改革方案以及我国目前监管体制现状，笔者提出如下建议：

1、坚持全面覆盖的监管理念。“全面覆盖”的监管理念是金融监管发展的潮流，不论是欧盟还是美国的金融改革方案都明显地反映出这种趋势。从我国目前的状况来看，可以将私募基金、对冲基金、评级机构纳入监管范围，加强对金融关联企业的并表监管，对金融集团投入更多的监管资源，做到消除监管盲区和监管重叠，切实贯彻全面覆盖的监管理念。

2、成立金融监管局，建立统一监管模式。我国现行的金融模式仍是以分业经营为主，但值得注意的是，国内很多金融机构事实上已经在进行混业经营，突出表现为银行业、证券业、保险业、信托业之间的业务划分日益模糊。这些变化使得现行的监管体制所隐含的问题日益突出。同时，分业监管体制下，我国金融监管大都采取机构性监管，实行业务审批全过程监管。这样，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，这就会产生较高的协调成本。如果不及时对现行的监管体制进行调整，就可能形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。

目前来看，我国的金融业发展状况与美国的金融控股公司制度下的混业经营模式较相近，所以金融控股公司制将会比较适合中国的发展方向。在此模式下，结合我国“一行三会”的监管体系，在时机成熟的情况下，可以考虑成立金融监管局，对金融控股公司进行监管。银监会、证监会、保监会分别对各类金融机构进行专业化持续监督管理，各部门之间及时进行实时的信息沟通和披露，提高资产评估的真实性和权威性。

3、协调鼓励金融创新和防范衍生品风险的关系。相比美国监管机构对金融创新（如金融衍生品）的监管过于松散，甚至缺位，我国的情况却恰恰相反。我国的金融衍生品市场乃至整个金融市场都不发达，中国金融监管对金融创新的权利限制过严。这在避免高风险的同时，也严重约束了金融市场的创新，阻碍了其进一步发展。在金融全球化的背景下，过度管制很容易削弱本国金融体系竞争力和吸引力，导致金融资源的外流。

鉴于国外先进的金融创新经验及金融危机在金融监管方面的教训，我国应结合发展中的实际情况，对金融衍生品市场进行严格的监管，实行信息披露，保持金融创新产品的透明度，以促进金融创新同金融监管的协调发展，避免类似于由此次金融衍生品监管力度不足造成的美国次贷危机的危害。

4、建立有效的金融控股公司防火墙及风险预警机制。在向混业经营模式迈进的同时，要加强金融机构自身的风险管理，建立必要的防火墙机制，合理划分内部职责和权限，并充分发挥社会监督作用。目的是减少风险在金融机构内部的传递，限制各机构之间的业务往来，并控制资金在金融集团内部的流通。监管机构应定期向金融机构进行风险提示，特别是对风险暴露较多的银行或其他金融机构采取双边会谈的形式进行预警。具体的设定可以结合我国的国情，选择性地借鉴《新巴塞尔协议》，从而有效地控制金融风险，降低风险造成的损失。

5、将保护消费者利益作为监管目标之一。消费者的持续购买力和多样化的金融消费需求是推动金融发展的源动力。如果金融监管只关注金融机构的利益而忽视了对消费者的保护，就会挫伤消费者的积极性而使金融业发展失去公众基础和社会支持。我国的保险产品及各类金融理财产品营销过程中的虚假宣传就是典型的损害消费者利益的不当金融行为。所以只有对消费者金融产品和服务市场实行严格监管，促进这些产品透明、公平、合理，使消费者获得充分的有关金融产品与服务的信息，才能使中国在国际金融市场竞争中有所作为。

6、实现金融监管信息的联通与共享。对于金融监管当局来说，充分掌握金融体系与实体经济部门的相关信息至关重要。金融监管信息是其进行风险评估及监控、制定相关政策以实现金融稳定的基石。现代金融体系的运行伴随着大量信息的产生、传递与处理，但是如何从中筛选并获取真实且符合监管需要的信息仍是目前监管机构面临的一大难题，也是各改革方案中力图加以改进的一个方面。

就我国而言，推进金融监管信息建设主要可以从以下三个方面着手。第一，健全支付清算体系及其信息挖掘，汇集经济交易信息，以此反映交易活跃状况、经济景气程度和经济结构变化情况等宏观经济运行的重要侧面，为评估金融稳定状况提供背景；第二，金融监管当局内部及其与各经济部门之间加强信息系统整合与共享，制定明确的、有时间表的金融信息资源整合方案；第三，完善征信体系，既可以为金融机构决策提供依据，又有助于监管当局通过违约率了解宏观经济运行情况，为审慎性监管提供支持。

7、完善国际金融监管合作。金融危机表明，加强对评级机构的监管仅在一个国家是不够的，而需要各国共同加强对评级体系的国际监管。为防范国际金融风险，发达国家之间需强强合作，我国更要参与到这种合作当中去。近年来，虽然我国加强了与东盟各国在金融领域的监管，但是具体实质性的举措仍停留在原则性框架协议上。因此，我国需要在双边、多边监管合作中对信息共享及信息使用方式等方面进行加强，并构建我国金融监管机构同国际金融监管机构间信息共享和合作机制，以促使我国金融市场向规范化、法制化、国际化迈进。

[1]邱兆祥，秦泓波.从美国次贷危机看海外投资问题[J].焦点时空，2008.5.

[2]欧阳建勋.美国次贷危机对我国金融监管的若干启示[J].河南金融管理干部学院学报，2008.4.

[3]张健华.由次贷危机引发的金融监管理念创新[J].读书，2008.6.

[4]葛奇.次贷危机的成因、影响及对金融监管的启示[J].国际金融研究，2008.12.

[5]张波.次贷危机下的美国金融监管体制变革及其启示[J].金融理论与实践，2008.12.