国际法视角下的争议海洋资源及其解决

王 东

(北京外国语大学法学院，北京 100089)

国际法视角下的争议海洋资源及其解决

王 东

(北京外国语大学法学院，北京 100089)

由于历史、政治等原因，特别是国际法对专属经济区、大陆架的理论划分与实际情况的冲突所导致的国家间的海区主权争议，直接决定了争议海区内海产资源的开发困难。争议海区的争端归根结底是对资源的争夺，合作开发虽然不能从根本上解决主权归属问题，却是一个解决海洋争议资源的有效办法。我国提出的以主权在我为前提的“搁置争议，共同开发”是一种可行性极强并被实践所证明的有效途径。

争议海洋资源;国际法;联合开发

当今时代，国与国之间的联系在竞争与合作的过程中日益紧密，这种联系既推动了全球化的进程，也引发了一系列问题，如全球性金融危机、高排放引发的全球变暖、海洋污染、大气污染等等，其中最为突出的就是对国家经济发展所必需的能源的争夺。当陆地资源开发殆尽之时，人类开始把目光转向了海洋。

科技的发展使人类对各种海底资源有了更深刻的认识，为开发利用海洋资源提供了可能，而国家的长远发展对资源的需求使这种可能成为一种必要。很多沿海国家于是开展了对海洋资源前所未有的勘探与开发。由于各种原因特别是国际法的相关海洋理论划界与实际地理状况相冲突，导致有关国家在领海与公海范围之间的专属经济区内存在一些有争议的海域。谁对这些海域拥有主权，谁就拥有这个海域丰富的海洋资源，所以各国在这一问题上的争端始终存在，例如北极地区海洋资源的争夺问题、中日韩东海争端、中国南海主权争端问题以及世界其他海区的争端问题。长期对峙只能使双方受损，独立开发又容易引发地区不稳定，于是出现了合作开发这一概念。合作开发虽然不能从根本上解决主权归属问题，却是一个解决海洋争议资源的有效办法。本文从国际法的角度，采用模式分析的方式，对比了当前国际上不同国家解决海洋争端的实例及模式，对我国解决争议海洋资源的可靠模式提出了建议。本文主要内容如下:第一部分从国际法的角度分析了引发海洋争议地区及资源这一问题产生的原因。第二部分提供了几种当前国际上成功解决海洋争议资源的联合开发模式。第三部分分析了我国在争议海洋问题上面临的形势与现状。第四、五部分对我国如何采取可靠模式解决这一问题提供了相关对策和建议。

一、国际法与争议海洋资源

在国际法关于海洋问题的文件中，1982年的《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)被认为是目前最全面最完整的海洋法法典。我国1995年批准该公约，成为缔约国。《海洋法公约》将海洋划分为内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、国际航行海峡、群岛水域、公海、国际海底区域等九类区域，并规定了各个区域的不同法律制度。其中内海与领海属于国家领土，专属经济区不是本身自然存在权利，需要国家以某种形式宣布建立并说明其宽度，而沿海国对大陆架的权利则不需要有效或象征性的占领或任何明文公告。其中专属经济区是领海以外毗邻领海的一定宽度的水域，根据《海洋法公约》的规定，它从领海基线量起不得超过200海里;大陆架是指沿海国领海以外依照其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土。遗憾的是，根据《海洋法公约》的多重划分标准，不同的国家从自身国家利益出发采取不同的标准，致使在实际的操作中出现很多争议海域。由于争议海域的存在，相关海域的资源自然成为争议资源，从而引发了开发利用上的一系列问题。

《海洋法公约》的不足主要体现在以下几个方面:

第一，对岛屿的定义不清。根据《海洋法公约》第121条规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面形成的陆地区域”，但同时又规定“除不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约使用于其他陆地领土的规定加以确定”。南海岛屿众多，但大多是面积在0．1平方公里以下的岛礁，一些国家为了符合《海洋法公约》关于“维持人类居住或其本身的经济生活”的标准，人为地移民和输送物资到一些小的岛礁，以使该岛礁达到享有海洋权益的目的。如果不对岛屿的定义进行具体的修正，南海众多小型岛礁的地位就难以确定，南海的海洋权益争端也将难以平息。

第二，对各国历史权益的维护略显不足。《海洋法公约》从一般海洋法的实践出发，确定了领海、毗连区、专属经济区和大陆架制度，对各国的历史性权益也作了若干说明。如公约第7条第2款、第10条第6款、第15条等等，但在实践中，一些国家往往有意忽视这一点。以南海为例，从历史角度来看，中国人民早在数千年前就开始经营南海，对南海拥有历史性权益，是中国在南海的既得权益，这是别国所不能剥夺的。《海洋法公约》或多或少淡化了对这些内容的说明与解释，而这些说明对于解决南海争端又是具有重要意义的。

第三，对南海岛礁的人工设施问题没有相应的条文来约束。这主要体现在南沙群岛上，南沙群岛由200多个极小的岛、礁等组成，其最大岛屿——太平岛面积亦不过0．43平方公里，许多小的岛礁面积不过0．1平方公里［1］。越南、菲律宾、马来西亚等国为了保障其在南海的“成果”，在一些小的岛礁上进行大量的建设，修建防护堤坝，建立营房和其他军事设施，久而久之，这些人工设施就成了整个岛屿的一部分，但这些设施又不完全等同于专属经济区上的人工岛屿。《海洋法公约》对于这类设施也没有严格规定，但随着这类设施的完善，他们也因此而成为一种永久性设施了。那么，对该岛礁的主权确认的困难将会增加。

第四，南海本身地理位置的重要性和丰富的资源使南海争端复杂化。南海地处太平洋与印度洋的枢纽，成为各国关注的对象，特别是美、日这样严重依赖海洋运输的国家，南海的安全与自由航行关系到他们的切身利益。区域内的小国也试图通过借助区外大国的力量，来确保其既得权益，同时达到平衡地区力量的目的。另一方面，东盟在建构地区安全共同体方面发展迅速，1992年7月22日，东盟第25届外长会议通过《东盟关于南中国海问题的宣言》，这是东盟首次在这一问题上进行合作，并采取共同立场，引起国际社会的关注［2］。显然，东盟通过合作大大增强了在南中国海争端上的发言权。此外，该宣言的发表也意味着南沙争端已被东盟国际化了，这使问题更加复杂和更难解决。

经济全球化加深了国家之间、国家与国际组织之间的相互依赖性，形成了各种纵横交错的相互牵制、相互制约的关系［3］。要实现双赢和共存，要解决共同面临的全球性问题，维护亚太地区的和平稳定，各国就必须加强国际合作，在合作中竞争，通过竞争进一步加强合作［4］。《海洋法公约》的颁布和实施为国际合作解决南海争端提供了一定的法律依据和指导原则。因此，各国应该重视国际合作，以《海洋法公约》和相关国际法为依据，通过和平协商解决争端，这才是解决南海争端的最好途径。

目前，世界上约有200个以上的海上边界尚未划定，进而产生很多争议，如日本与俄罗斯的“北方四岛”之争，日本与韩国的日本海(韩国称东海)海域争议，韩国与朝鲜在黄海地区的岛屿之争，中、日、韩三国在东海部分地区的海域之争，南海诸国内部及南海国家与中国的海域、岛屿及资源的争议等［5］。对于这些争议，各方进行合作与磋商才是解决的主要途径。目前，有的海域争端已经解决，其海底资源各方进行共同开发，也有很多争议没有解决或者正在解决。下面将就已经成功解决争端的联合开发模式作以比较分析。

二、开发模式分析

(一)政府合作安排模式

政府合作安排模式属于政府间的联合开发。根据所确定的争议海域，相关政府可以通过谈判、协商等形式，达成共同开发的协议，从而对联合开发的区域、联合开发的资源类型、联合开发所产生的矛盾解决机制等问题找出有效的解决办法［6］。

具体来说，政府可颁发许可证给企业并可进行相关的宏观调控等管理，而企业作为使用权人享有对相关海域的资源勘探和开采权。相关企业或个人在开发之前首先要得到政府的授权接受政府的监督，由于是在争议海区开发，这一步骤就显得尤为重要。政府获悉开采企业或个人的开发申请所确定的详细区域以后才能和争议海洋资源国政府进行有效磋商，并最终划定具体开发区域，否则极容易引发局部矛盾甚至冲突。同时，由于利益的驱使，企业或个人在开发的具体过程中必须得到双方政府的有效监督，在公开公正的环境下确保资源的开发。在这种模式下，各国政府可以成立一个合作管理委员会，委员会内部可以成立负责划定具体开发海域部门、负责监督具体开发的部门等等，共同商讨联合开发的过程中引发的问题及矛盾，以便通过和平谈判的形式及时有效地解决问题。

该开发模式的好处在于，签约的双方并未把共同开发区的管辖权转让给一个超国家机构，而是把共同开发区的管辖机构划分为两个层次:一是部长理事会，一是联合管理局，把决策层次同经营操作管理层次清楚地区分开来。这样就把共同开发的真正权力集中于签约国双方政府之间的决策层，而把资源管理和开发功能交给联管局处理，这就有利于双方政府直接指导共同开发区的勘探开发工作。

在这种模式下最成功的案例是北海地区的双边政府合作模式［7］。北海油田油量储备丰富，但周边国家较多，发现油气田以后，不同层次的主权、专有权、管辖权和管理权的问题被提上日程，虽然也有先占的情况发生，但最后还是通过联合开发的模式成功地解决了这一争议问题。1960年4月，荷兰与联邦德国通过签订《关于合作安排埃姆斯——多拉德条约》［8］，搁置了两国在埃姆斯河口的主权争议，双方商定在争议区建立一个共同的海洋油气资源共同开发区。

除此之外，采用该模式的还有日韩共同开发大陆架协定、马来西亚和越南共同开发泰国湾协定、英国与阿根廷的共同开发西南大西洋协定等。

(二)代理制模式

代理制模式是指双方中的一方代表另一方，对划定的海域资源进行开发，并采取依据本国规定行使全权管理的办法，凭借资金和技术来进行勘探和开发资源，获益资金双方协商分配。该模式同样不直接涉及主权问题，在双方协议的基础上进行开发的权属分配与利益分配［9］。国际法关于大陆架和专属经济区的划分是一种原则性的理论划分，在实际的开发过程中，由于不同地域的地理状况的特异，造成某些国家专属经济区的重合。又由于国际法对于专属经济区与大陆架的权限不同，使相关海洋资源的开发问题变得更加复杂。代理制模式是针对这一难题的最早的成功解决模式，由于是一方全权代理另一方，在开发的具体过程中，开发一方可以完全按照本国的具体情况进行开发，使得开发的效率大大提高，同时又降低了由于双方所涉及主权问题过于敏感而容易引发矛盾的风险。

代理制模式在共同开发的历史中属于最早的成功模式，这种模式最早始于沙特阿拉伯与巴林。两国政府在1982年2月份就大陆架划分问题签署了《巴林与沙特阿拉伯在波斯湾大陆架划界协定》［8］。该条约对两国间大陆架边界的划定达成共识，并对该地区法斯特布沙法油田的开发做出安排。双方同意将该地区的管辖与开发权置于沙特阿拉伯主权之下，同意以沙特阿拉伯认为合适的方式进行开发，但是开发资源所获得的收入将由两国平分。1969年卡塔尔与阿联酋阿布扎比所签订的共同开发协议，是代理制模式的又一成功案例。双方协议规定阿尔本达克油田由两国共享，油田的开发由阿布扎比根据本国的相关法律与规定中的特许权条款进行开发，但开发所获得的收益由两国平分。1989年，澳大利亚和印度尼西亚的共同开发协定《帝汶缺口条约》［10］中也存在代理制模式。

(三)超国家管理模式

超国家管理模式是指当争议双方的资金和技术都不够成熟又急需资源的情况下，由资金和技术较成熟的国家或者委托有较高声誉的国际机构来组织资源的勘探开采［11］。争议双方经过商讨同意，可以通过签约的方式将共同开发区的管辖权转让给一个超国家机构管理，并制定经营许可证发放和管理规定，允许经营人对所开采的资源拥有特定的所有权份额或百分比，签约国双方则从课征税的总额税收中获益。

1989年澳大利亚与印度尼西亚缔结的《帝汶缺口条约》中，划定了6．1万平方公里的联合开发区，双方同意采用这种模式成立联合管理局对该区实施共同管理，平分成本，平分收益。泰国同马来西亚签订的共同开发协定也属于这一类。该协定规定，应当建立这样一个联合管理署(Joint Authority)来管辖共同开发区的一切活动。从国际法的视角而言，这个超国家的管理机构就是共同开发区的管辖权力拥有者，根据司法，进入共同开发区的经营者的经营许可权来自这个超国家机构，即这个超国家权力机构把共同开发区特定地区的经营许可权授权给经营者。

三、我国争议海域的现状

(一)我国东海海域争端及现状

1．东海大陆架划界争端

中国在东海大陆架划界中采用“大陆架自然延伸原则”，即“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边缘的距离不到二百海里，则扩展到二百海里”。按此标准，一直到冲绳海槽这部分东海大陆架的海域都是中国陆地领土在水下的自然延伸，中国对东海大陆架拥有主权完全是合情合理的。

日本则依据《联合国海洋法公约》第五部分“专属经济区(EEZ)”的相关条款，通过立法提出“中间线”原则进行划界。

国际法自身的缺陷与在当前国际全球化进程的不平衡性，致使国际法的效力在解决国际争端中大打折扣。中日大陆架划界争端引发钓鱼岛主权问题，并成为两国交往中一个绕不开的结，不时触碰两国敏感的神经，使本已复杂的两国关系更加雪上加霜。

2．中日春晓油气田事件

春晓油气田位于中国浙江省宁波市东南350公里的东海西湖凹陷区域，由春晓、残雪、断桥、天外天等四个油气田构成，总面积2．2 万平方公里［11］。

根据笔者上文引用的《海洋法公约》的相关规定，这五个油气田所在的位置，不仅属于中国大陆架自然延伸的部分，而且也在所谓的“中日海洋中间线”的中国一侧。然而日本方面却认为，该处距离日本拥有的专属经济区约5公里，由于海底地质结构的特点，中方油井可能通过吸管原理将属于日本区域内的油气田吸走，从而损害日本的潜在利益。随后，日本政府拒绝我国提出的“搁置争议，共同开发”的建议，并强行对春晓油田附近的区域进行考察，中国对此事件立刻做出反应，通过外交途径同日方提出了严正交涉，希望日本谨慎行事。正是由于春晓油气田事件，开启了中日之间长达十一轮的谈判。在2005年5月30日、31日中日双方第二轮谈判前，日方虽然做出表态同意中国提出的共同开发，但前提是把整个东海海域作为对象海域，中方必须停止在东海海域的钻探行为，并提供所有天然气田的相关勘探数据等材料［12］。

在中日第三轮谈判的过程中，双方各自提出了共同开发的方案。随后，双方在接下来的谈判中就共同开发区域的划分充分交换了意见，虽然谈判过程时有中断，但双方最终坚持下来，并且使谈判朝着双方的共识方向稳步迈进。

2008年6月，中日双方达成《中日关于东海共同开发的谅解》(简称《谅解》)，中日两国的共同开发进程由此迈出了重要一步。《谅解》中以规定坐标点连线围成的区域为双方共同开发区块，由双方联合开发区块内的资源，协商决定具体事宜。

(二)我国南海海域争端及现状

我国自古以来对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，但鉴于南海地区的巨大经济、军事、政治价值，该地区的形势开始变得复杂，特别是全球化进程加快的过程中，许多西方发达国家介入该地区，使本已复杂的形势变得更为棘手。南海争端的起因是马来西亚、越南、菲律宾、印度尼西亚、文莱等东南亚国家对部分南沙岛屿的占领及对南沙部分海域的控制，其争夺的根源最终指向了重要的战略资源——石油及天然气。20世纪70年代以来南海大量油气资源被发现，争议随之产生。据俄罗斯1995年海外地质研究所的推测，在该地区蕴藏着超过60亿吨的石油，其中70%可能为天然气。美国学者通过研究则认为该地区蕴藏着大约200多亿吨的石油资源，天然气储量20亿立方米，同时南海还蕴藏着大量的其他矿产资源。

在南海问题上，我国的态度是比较积极的，以国际法、现代海洋法以及1982年《联合国海洋法公约》为依据，我方积极寻求和平方式解决争端。1997年中国——东盟非正式首脑会晤发表《联合声明》，将“通过和平谈判解决有关南海争端”明确写入其中。近些年来我国已与多个国家达成共识。2005年4月13日中国、菲律宾、越南签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，这是三方第一次就开发南海资源达成共识，也是三国落实《南海各方行为宣言》的重要举措;2007年5月中国与越南亦发表联合公报，表示愿意共同努力维护南海和平局面不被打破，坚持通过和平方式解决南海争端，双方愿意进一步研究与谈判，致力于寻找适合两国联合开发的合作模式。

四、我国对策及模式选择

(一)在坚持“主权在我”的前提下提出“搁置争议，共同开发”

1986年，邓小平同志在菲律宾副总统兼外交部长劳雷尔访问中国时提出“搁置争议，共同开发”的倡议。“搁置争议，共同开发”是一种平衡各方利益后经过论证最适合我国的开发模式，它的提出与落实有特殊的时代背景。我国依然处于社会主义初级阶段，从战略的高度看，国家实力的壮大不是一朝一夕的事，只有开发资源，为我所用，强大自身之后，中国在国际上的发言权和话语权才会增多。国家的综合实力强大以后，很多问题就迎刃而解了。改革开放30多年，我国在国际上树立了良好的形象。中国的国力在全球化的背景下依然处于十分迅速的发展阶段。作为一个发展中大国，中国前进的道路不是一帆风顺的，只有秉承一贯的外交政策与立场，坚持合作与共赢才有利于地区与世界的稳定，也有利于中国发展经济。

我国很早就提出了“搁置争议，共同开发”主张。但各国之间实现共同开发的进程缓慢，还停留在谈判磋商的阶段，除了国家核心利益以及主权问题的纷争外，共同开发模式的选择方面也是一个争议的问题。选择有效的开发模式，无疑会加速联合开发的进程。

(二)东海联合开发模式简析

根据具体的情况不同，宜于采取不同的解决办法与联合模式。当前，我国在东海的争议海洋区域主要涉及三个国家，即日、韩、朝，其中主要争端集中于中日、中韩之间［13］。因此要解决东海争议海洋资源问题，只需解决中日、中韩之间专属经济区的重叠海域上的共同开发事项即可，所以采用双边政府合作安排模式、代理制模式、超国家管理模式或者合资机构共同经营模式均可。由于东海争议国家较少，采取双边政府合作模式或者代理制最合适［14］。中日东海油气田联合开发已经取得一定程度的进展，谈判也已经取得实质性成果。2008年6月《中日关于东海共同开发的谅解》中，中日双方已经划定了用坐标连接的一个共同开发区，其中具体方案还需要进一步细化。

具体方案的参照模式，实际中也有所借鉴。两国可以参照1989年澳大利亚与印度尼西亚《帝汶缺口条约》的联合开发案例模式，可以暂时搁置主权划界，双方划定一个共同开发区，在指定区域内划分归属各国管辖的小区域，不同区域的具体开发可以视具体情况有所不同。在印度尼西亚和澳大利亚所指定的联合开发区域内，划定甲乙丙三块不同的小区域，区域乙和丙分别靠近澳大利亚和印度尼西亚，选择的联合开发模式为代理制管理模式，即乙和丙分别由澳大利亚和印度尼西亚管辖，但代理一方须向另一方发出通知并分享所得利益，在处于甲乙两区域中间的丙区，则由两国成立的部长委员会和联合委员局共同负责进行勘探和开采，平均分享所获利益。

中国与日本同样可以依照此模式进行争议区域的细化划分，并成立联合开采与勘探委员会。委员会负责联合开发中具体问题及矛盾的解决与协调，也可以授权国家相关企业，如颁布勘探与开发许可证、授权、放弃取消等信息，并将其开发所得收益按一定比例支付给对方。双方也可以采取多种形式进行联合开发，如资金互补、技术互补等［10］。

(三)南海联合开发模式简析

相对于东海争议海区所涉及的国家和争议区域的划分，南海争议海域联合开发的模式显得较为复杂。虽然争端比较激烈，所涉及的问题比较棘手，但是南海国家和中国都渐渐意识到，只有采取联合开发的模式才是最终解决争议海区问题的有效途径［15］。各个国家的相互争夺反而阻滞了资源的开发，越来越多的国家试图通过合作、联合开发解决有争议的海域的资源开发问题。

具体到选择什么样的联合开发模式，权衡而言，南海地区不适宜使用超国家管理模式，在超国家管理模式下，缔约国将共同开发的管辖权转让给一个超国家机构或委员会，并授予其一定的处分权，这种开发模式会潜移默化地把本属于我国的海洋领土变成公海地区，这不利于我国海洋领土主权的主张。我国可以搁置争议，但是以不放弃主权为前提的，涉及主权的问题，一定要站稳寸海必争的立场。因此，双边政府合作模式与代理制更适合解决争端问题。

在开发的实践过程中，同样涉及具体区域的划分问题。相较于东海而言，在南海地区我们可以采取更为灵活的模式。因为我国的海洋勘探技术相较于南海国家而言是比较成熟的，我们可以提供相关的技术和资金，在更多的海区采取更加灵活的勘探及开发办法。

五、构想与未来

当前国际竞争的实质是经济和科技的较量，在我国经济资源严重匮乏的形势下，必须想方设法拓宽资源来源渠道。经济弱势地位在当前以发达国家为主导的全球化进程中，势必削弱我们国家的话语权和国际地位。只有为经济发展和国防建设提供可持续的资源保障，才能在本世纪的全球化进程中立于不败之地，最终实现全面复兴。争议海区的争端归根结底是对资源的争夺，当前，最可行的模式依然是联合开发模式。我国提出了以主权在我为前提的“搁置争议，共同开发”是一种可行性极强并被实践所证明的有效途径。

由国际法所引发的一系列问题及争端，只能在法律的框架内进行解决，极端的单方面行动只会使问题变得更加复杂，也不利于我国长远的战略发展。当前，像中国这样的发展中大国要选择和平的方式来解决争端，这符合我国的根本利益。作为具有5000多年文明历史的泱泱大国，我们有能力有智慧解决前进中的一切问题。只要我们坚持诚恳待人，争议海洋资源的开发利用和我国最终成功解决海洋领土争端一定不会太远。

［1］薛桂芳．《联合国海洋法公约》体制下维护我国海洋权益的对策建议［J］．中国海洋大学学报(社会科学版)，2005，(6)．

［2］蔡鹏鸿．国际海洋边界石油的共同开发［M］．北京:海洋出版社，2006:137．

［3］罗会钧．论经济全球化背景下改善南北关系的途径［J］．湘潭大学学报(社科版)，2006，(3)．

［4］周琦，陈雪娇．冷战后的亚太大国关系及其特点［J］．湘潭大学学报(社科版)，2006，(6)．

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［15］李国远．南海共同开发制度化:内涵、条件与制约因素［J］．南洋问题研究，2008，(1)．

The Dispute Marine Resources and Its Solution from the Perspective of International Law

WANG Dong

Due to some reasons such as history，politics，etc，especially the disputes caused by the conflicts between the given definitions of the continental shelf，the exclusive economic zone on theory by the international law and the reality，which spark off some difficulties related to the exploitation of marine resources，marine sovereignty disputes is the scramble for resources in the final analysis．Although cooperative exploitation as a way can not solve the dispute of sovereignty fundamentally，it is one effective way to solve marine resources dispute．Our country puts forward the sovereign belongs to our part as the premise to solve the dispute，which is“putting aside disputes，cooperative exploitation．”And it has a very strong feasibility，which has been proved by practice to be one of the most effective ways．

dispute marine resources;international law;joint exploitation

DF935

A

1008－7966(2011)06－0132－05

2011－09－01

王东(1988－)，男，黑龙江哈尔滨人，2009级国际法学专业学生。

［责任编辑:王兰娟］