关注“特困”农户确保恢复重建工作全面完成——基于绵阳市的调查与思考

2008 年“5·12”汶川特大地震，使绵阳市276个乡镇中30%的乡镇成为重灾区，其他乡镇都不同程度受损，汶川大地震给全市农业生产、农民生活和村民家园及生命财产造成巨大损失。在灾后农房重建中，尽管中央给重建房屋的农户在资金上有一定的补贴，但真正要建成一套砖混结构的房屋，中央的补贴是不够的，80%的资金还需要农民自己筹集。因此，经过多年的辛勤努力，原已脱贫致富的农民重新返贫，绵阳市有50%～70%左右的农户处于一个相对困难的阶段，有30%左右的农户甚至处于特别困难的境地。如何进一步解决好他们的生产生活问题，使他们尽快走出困境，脱贫致富？通过对绵阳部分受灾乡镇的深入调研，针对农村“特困”农户的实际困难，根据中央高度关注民生问题的要求，进一步加大对农村的扶贫开发力度，提高扶贫开发水平，在实际工作中不断探索和找出解决问题的办法，唯有如此，才能加快社会主义新农村建设的步伐。

一、绵阳市灾后“特困”农户的状况调查

绵阳市有276个乡镇，590个行政村。在2008年前，绵阳市委市政府依据国家对贫困人口的标准，将年收入在686元的农民确定为绝对贫困人口，将年收入在986元的农民确定为贫困人口；2009年以后，将年收入在1196元的农民确定为贫困人口。经统计，2007年绵阳市农村贫困人口约12.9万人，到2009年因受“5·12”特大地震的严重影响，农村返贫人口增加到23万。如果将绝对贫困的农民确定为“特困”农户，对他们给于特别的关注，并在扶贫开发的政策上采取切实可行的扶持措施，使“特困”农户尽快脱贫，是我们建设社会主义新农村和全面完成恢复重建工作的重中之重。

1.对绵阳市部分乡镇灾后“特困”农户的调查 笔者与来市委党校学习的乡镇领导座谈和到部分乡镇实地调研中了解到，由于受“5·12”汶川特大地震的影响，绵阳农村受灾乡镇65%以上的房屋垮塌，北川、平武、安县、江油等重灾乡镇98%以上的房屋垮塌和严重受损，需要重建。各受灾乡镇的贫困农户数有所增加，增加的比例重灾乡镇大约在50%，一般受灾乡镇大约在30%。

2.绵阳市部分乡镇“特困”农户灾后建房债务情况调查 在农房重建中，中央虽然给房屋重建户平均补贴了2万元，但按照现阶段的建材价格，修建一幢3～4人居住的小青瓦平房，至少也需建房资金6～8万元，有条件的地方按照社会主义新农村建设的规划，修建一楼一底的楼房至少也需建房资金10万元以上，因此，96%的重建户都程度不同地在亲戚朋友处借了钱或在信用社贷了款。虽然70%左右的借贷款农户能在3～5年内还清，但还有30%左右的农户将会在5年以后乃至更长的时间才有可能走出困境，甚至有个别农户因主要劳动力在地震中死亡或者伤残及其他原因，根本不能改变特别贫困的状况。

以上情况说明，一方面，我们看到重建之后农村面貌一新，随处可见漂亮的小楼房；另一方面，在2008年的重建高潮时，新建1栋农房，少则几万十几万，多则近20万元。家庭比较殷实的，可以修2～3层的楼房，但多年积累的钱财全部耗尽；家庭困难的，东拼西凑，勉强建成新房，一些困难农户，修房子已拼尽全力，不但耗尽财力，而且债台高筑。统计数据分析，平均每户农房重建约需10万元，平均每户借贷资金约3万元，重建中不欠债的仅占少数，多数人欠了3～8万元的债务；有的3～5年之内可以偿还，而有的特别困难农户除国家补助2万元外，基本上举债重建，他们在重建后的生产生活将会异常艰难。

二、灾后“特困”农户困难原因及扶持难点分析

1.灾后“特困”农户的困难原因分析

（1）在住房重建方面 一是家底薄，自有资金和可利用建材物资少；二是缺乏劳动能力，“特困”农户家庭一般都是老弱病残；三是融资难，“特困”农户一般缺乏社会信誉度，亲朋不愿借助，金融部门不愿贷款；四是负有法定扶助义务的子女没有帮扶能力。

（2）在就业方面 “5·12”大地震后，由于大量耕地、山林和鱼塘严重毁损，许多“特困”农户因缺乏从事农业生产的基本资料而失业，有的地区还需要移民安置。因灾失地的“特困”农户家庭剩余劳动力普遍文化程度偏低且无技能，无法适应产业升级换代后的用工需求。

（3）在其他方面 平武、北川和丘区县的旱山区，原本就是绵阳条件最差、最艰苦、最困难的地方，又加之地震灾害带来的巨大冲击，脱贫解困的难度越来越大，“特困”农户子女上学难等问题普遍存在。

2.扶持“特困”农户存在的困难和问题

（1）“特困”农户住房安置尚需进一步突破 一方面，“特困”农户因经济困难，缺乏有力的信贷支持。信贷支持是解决灾区群众住房资金困难的重要渠道，也是国家支持灾区民生恢复的重要措施之一，但是，由于特困农户往往不符合借贷条件，使得这部分最需要得到资金支持的群众，却被排除在政策扶持的范畴之外；另一方面，不少“特困”农户建房主体意识缺失，依赖思想严重，在重建困难面前缺乏信心和决心。

（2）农民增收的长效机制尚未建立，由于地震灾害导致贫困人口猛增

据统计，绵阳全市低收入人口达23万人，比震前新增10万人。从农民收入结构看，农民增收主要依靠政策性增收和工资性增收，除去各级政府惠农政策的拉动以及粮食产量、粮价的支撑外，农业内部增收缺乏原动力；大多数农民工没有专业技术，只能从事体力劳动，工资水平低且不稳定；农民务工组织程度差，信息平台不通畅，更增加了农民从事非农就业的难度和成本。总体上，还没有建立促进农民增收的长效机制，农民缺乏增收途径，增收幅度较小。

（3）农村经济发展不平衡 从绵阳全市来看，平坝地区自然条件优越，生产技术较为先进，农村经济发展迅速，农民人均纯收入较高，已稳定解决温饱，并逐步走向脱贫致富奔小康的道路；丘陵地区贫困人口已基本稳定解决温饱，具备了一定的自我发展的能力，是绵阳市扶贫开发成果最显著的地区；边远旱山地区贫困人口农业生产条件还非常脆弱，群众生活不稳定，增收难度大，目前绵阳市的贫困人口和“特困”农户主要集中在这一地区。

三、对灾后“特困”农户扶贫的思考

1.中央在扶贫政策上采取对“特困”农户的特殊扶贫措施 首先，应全面摸清情况，建立灾后“特困”农户台帐，并力求客观准确、公开公正，得到群众认可；其次，在短期内对“特困”农户采用重建再补助政策，在现行补助政策之外再予补助。在建房贷款方面，可实行减息免息政策；第三，从较长时间考虑，将“特困”农户纳入农村低保户、建卡贫困户、特殊救助对象和各种帮扶对象，利用国家的各种救助救济政策，保障他们的基本生活；第四，国家应把他们作为劳动技能培训重点对象、有组织劳务输出重点对象和产业发展的扶持对象，提高其自身脱贫致富能力，从而帮助他们脱贫致富。

2.各级领导从思想认识和工作实践上都要高度重视“特困”农户的扶贫工作 首先，深化思想认识。各级党委、政府要以全面完成恢复重建工作为动力和契机，统一思想，深化对灾后“特困”农户扶贫工作的认识，切实增强历史使命感和工作责任感，更新观念，调整思路，全面推进对“特困”农户的扶贫工作卓有成效地开展。其次，落实工作责任。按照“市上帮扶、以县为主、镇（乡）村负责、落实到户”的“四级联动”工作运行机制和“权责统一、分级负责、目标考核、责任追究”的工作保障机制，把“特困”农户扶贫工作纳入重要议事日程。再次，加强目标管理。加强对扶贫项目实施的指导、督促和检查，提高项目实施质量，用好各类扶贫资金，切实让扶贫工程成为“民心工程”、“放心工程”、“满意工程”；将扶贫工作纳入党委、政府综合考核目标，严格考核，逗硬奖惩。

3.针对当前实际情况加大扶贫投入力度 首先，加大财政投入力度。增加市县财政投入力度，支持“特困”农户脱贫项目建设，加快“特困”农户实施改房、改厨、改厕、改圈、改水和入户道路等基础设施建设，改善“特困”农户基本生产生活条件。其次，实行项目资金整合。把支农项目与扶贫项目有机结合起来，重点抓好农业综合开发、退耕还林、农业产业化经营等项目的整合，努力增加对贫困地区和贫困村、“特困”农户的投入。再次，创新扶贫投入机制。一是在投入方式上，由扶贫相关部门单项投入向整合社会资源、集中投入、共抓齐管转变；二是在投入途径上，由单村独户实施扶贫开发项目向统筹规划、连片开发、综合治理、整体推进转变；三是在投入方向上，形成以政府为主导、群众为主体、全社会参与、整合资源、连片开发、全面发展、整体推进的“大扶贫”格局。

4.对“特困”农户扶贫应采取切实可行的措施 首先，对“特困”农户特殊帮扶。切实抓好农村最低生活保障工作，对智障、伤残、体弱多病、失地农民和无生产能力的特困户，符合农村低保条件的优先纳入保障范围；对不符合条件的，民政部门以其它形式给予临时救助。其次，通过产业扶贫建立长效增收机制。积极引导灾区贫困农户和特困户依托当地资源，以市场为导向，以项目为支撑，因地制宜选好具有特色和比较优势的种养业项目；发展和壮大带动力强的农业产业化龙头企业，把劳动密集型产业作为灾区扶贫开发重点，使灾区资源优势和市场优势尽快转化为产品优势，建立灾区贫困农户和特困户稳定脱贫的长效机制。再次，通过劳务扶贫加强自身能力建设。充分发挥劳务扶贫培训基地的作用，加强培训的基础工作，实施贫困人口实用致富技术培训10000人以上、职业技能培训3000人的目标，提高贫困农户和特困户的劳动技能，搞好劳务输出，使大多数“特困”农户至少有1人实现转移就业增加收入。

总之，各级政府应紧紧抓住大灾难之后的大机遇，高度重视解决“特困”农户的困难问题，让他们在最困难、最无助的时候更加感受到党的温暖，得到政府的关爱，在更短的时间内摆脱大灾难的阴影，脱贫致富，在重建新家园的同时，过上正常的生活。使受灾地区能够通过全面恢复重建将扶贫工作跃上新台阶，切实减少贫困人口和“特困”农户的数量。