建党九十年来党管干部原则的发展演变

□ 王义娜 田 群

建党九十年来党管干部原则的发展演变

□ 王义娜 田 群

一、革命战争三十年：集中统一的运行模式

革命战争时期，党对干部的管理经历了一个从感性认识到理性认识、从不成熟到成熟的过程，初步形成了一套适应革命战争需要的党管干部机制。

建党之初，在干部管理的体制和制度上，党为了保持干部队伍的纯洁性，根据战争的需要，对干部采取统一调配、集中管理的方式，初步形成了一套集中统一管理干部的体制。党管干部具体实行的标志是1927年9月三湾改编决定在部队中建立共产党的各级组织，将支部建在连上，连以上设党代表，确立了党对军队的绝对领导。

1935年，遵义会议形成了以毛泽东为核心的强有力的党中央领导集体。这一时期，党中央和有关部门制定了50多个关于干部工作的文件、制度，使党管干部的原则进一步确立起来，并逐步实现了干部工作的制度化。可以说，这一时期党的干部工作为整个中国共产党的干部工作奠定了基础，在党的干部工作史和人才工作史上都具有重要位置。

1938年，中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、分区的党委设立组织部，集中管理干部的考察、征调和分配工作，并开始了地方与军队干部在管理上的分工。1941年10月，中共中央进一步明确规定，除了军队干部由中央军委总政治部管理外，党的干部都在中央和各级党委的领导下，由中央和各级党委的组织部统一管理。解放战争时期，特别是解放战争后期，形势的发展十分迅速，党的干部工作主要是集中精力大批调配干部。1947年下半年，中共中央做出干部跨省大规模调动的决定，这一调动发挥了解放区干部的传、帮、带作用，加快了干部培养力度，也从此确立了干部统一管理的格局。

1948年11月，中央组织部发出的《关于组织部门业务与报告请示制度的通知》指出，中央组织部的11项经常性任务之一，便是挑选、配备、调整及重新训练干部。

在选拔任用干部的程序上，虽然在严酷的战争环境中，党不可能制定非常系统、规范的干部选拔任用程序，但不论在任何情况下，干部的任用都需经过严格审查后由相应的领导机关批准，这是各级党组织在任用干部方面始终坚持的一条重要原则。

二、建国三十年：高度集权的管理方式

建国后，随着政党角色和社会形势的变迁，随着计划经济体制从探索到形成，与之相适应的干部人才管理制度也逐步建立起来，使党管干部原则的实现形式变成了管所有干部的所有方面的“大一统”管理体制。1950年11月，政务院成立人事部，协助党委尤其是组织部做些管理干部的工作，形成共同管理干部的机制。这是一项与以往不同的机制，其对干部分类、分部管理进行了成功的尝试。在上述尝试以及过去分级管理的成功经验基础之上，中共中央借鉴苏联选拔任用干部经验，提出改革原有党组织“一揽子”管理干部的方式与体制，建立起在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度，拓展了党管干部的内涵和外延。1953年11月，中央下发《关于加强干部管理工作的决定》，逐步建立了在中央和各级党委组织部统一管理下分级分部管理干部的制度。所谓“分级”，主要是按照干部所担任的职务和干部的级别，由不同层次的中共党委有关部门、企事业单位党委、部门党组管理。所谓“分部”，就是将干部划分为军队、文教、计划与工业、财政贸易、交通运输、农林水、统战、政法、党群工作等9类干部，由中央和地方党委管理。分部分级管理方式实施是干部管理体制的重大变化，它向干部的职级定位、分门别类迈出了重要一步，但前提仍是在中央及各级党委的统一领导下，典型特征是高度集权。由于这种管理制度是与高度集中的计划经济体制相适应的，对干部的吸收、分配、提拔、任命、调转等一系列管理，都必须服从国家统一计划的需要，都必须像物质资源一样，采用行政命令的方式进行统一调配和单一的任命制。再加上党的一元化领导体制的日益强化，使得党委管理干部的权限越来越集中到少数人甚至个别人手中。

1963年，中共中央进一步简化了干部分级分部管理制度，在分级管理的同时，在组织部统一管理下，具体由宣传部、统战部和组织部等党的职能部门分部管理。1964年决定对科技干部，依据科技水平、职称和级别，也实行分级分部管理制度。从中央到地方再到基层，层层实行了分级分部管理，管理对象上下高度一致、管理内容上下高度一致，解决了统一干部管理的要求与现实分散的问题，“大一统”的管理体制全面形成。之后，这种制度一直贯彻执行，直到“文化大革命”爆发。

“文化大革命”中，由于党在指导思想上犯了严重的、全局性的、长期的“左”倾错误，加上林彪、“四人帮”两个反革命集团的干扰和破坏，造反派组织“踢开党委闹革命”，绝大多数党组织一度瘫痪，党管干部原则也遭受了极大的践踏。

建国三十年，高度集权的干部管理体制把“党管干部”变成了直接任免各级党政机关干部。这一体制是与社会主义计划经济和高度集权的政治体制等特殊条件相适应的，为我国社会主义革命和建设事业造就了大批干部。但弊端也较明显：论资排辈的习惯势力比较严重，缺少优秀人才脱颖而出的机制；权力过分集中在个人或少数几个人的手中，往往造成干部上下级之间的人身依附关系，“文化大革命”中令人啼笑皆非的现象就是其弊端的极端表现。

三、改革开放二十年：科学民主的发展机制

党管干部原则是中共在长期的革命和建设中形成的保证其对全党全军全国进行组织领导的核心机制。在“文革”中遭到破坏的同时，又演化成以一元化领导为标志的极端形式。为适应党领导干部队伍，从而领导全党全军全国进行现代化建设的历史重任，十一届三中全会后陆续恢复党管干部的原则：重申党要管党，各级党组织要管理党员和干部；恢复正确的组织路线和干部路线——任人唯贤，德才兼备；重新确立民主集中制为党建和组织工作的根本原则；恢复集体领导和个人分工负责制；为大量含冤蒙屈的干部平反。这一时期，市场经济赋予了干部一个新的名词——人才，我国开始了从人口大国向人力资源强国发展的历史，党管干部原则也开始了向党管人才原则转变的历程，该时期对于党管人才原则的提出和实现具有创新意义的实践主要有：

管理权限上，科学民主的宏观管理。1983年10月中组部颁布《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出：要本着管少、管活、管好的精神，在党委统一领导下，实行组织部门统一管理和分级分部管理相结合的原则。各级党委要适当缩小管理干部的范围，下放管理干部的范围。1984年7月中共中组部印发《关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知》，规定目前干部管理权限由过去的各级下管两级改为下管一级。1989年8月的《关于加强党的建设的通知》指出：要坚持党管干部的原则，改进干部管理的方法。党要加强对干部管理工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。这是对党管干部原则新内涵的初步阐述，否认了以往党组织直接任命管理一切干部的狭窄含义，反映了党管干部原则“科学民主”时代内涵。

管理方法上，能上能下的“四化”方针。邓小平等中央领导将党的“德才兼备”干部标准具体表述为“革命化、年轻化、知识化、专业化”，并以此作为新时期选拔任用干部的方针，这一方针于1982年被载入党章。随着“四化”方针的贯彻落实，实现干部队伍整体性新老合作与交替，加强“第三梯队”建设的战略任务提到全党面前。经过几年努力，一大批老干部按规定办了离退休手续，与此同时，一大批年富力强、德才兼备的优秀中、青年干部相继走上了领导岗位。可以说，改革开放二十年的政治稳定和经济快速发展，无不得益于“四化”方针的贯彻落实，得益于党管干部体制为改革开放提供的强有力的组织保证。

干部分流上，分类式管理创新。十三大会议提出：改变集中统一管理的现状，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特点的人事管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。2000年中共中央印发的《深化干部人事制度改革纲要》指出：必须坚持党管干部的原则，同时适应新的情况积极改进党管干部的方法，坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优的原则。在“坚持党管干部的原则”的前提下，把干部分解为党政干部、国有企业人员和事业单位人员三个部分，并开始三项制度改革，形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度。显然，这次分解国家干部、采取分类管理干部的措施，在对干部分类分解基础上，采取不同的管理机制，适应市场经济的需求，是党加强干部和人才资源管理整合的尝试，但本质上还是党管干部原则的延伸和继续。

四、新世纪新发展：法治规范的时代特征

党管干部原则曾经在战争、革命和现代化建设中发挥了积极的作用，但随着社会转型和社会生活日益全球化，尤其是进入新世纪改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，这种变化对党的活动方式、执政方式提出了新的挑战和与时俱进的新要求，同时党管干部原则逐渐显现出整合干部资源尤其是人才资源的乏力。因此，新世纪党管干部原则不仅向党管人才方向发生了转折性变迁，而且做出了理论上的新阐释和实践上的新探索。

新世纪之初，十六大会议提出努力加强党的执政能力建设，对党管干部原则内容进行时代性的丰富和发展。2002年中共中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》在总结各地经验和完善原来一系列党管干部条例的基础上进行了体制性的创新。从明确干部选拔任用工作的指导思想、基本原则和选拔任用条件，到规范民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职，依法推荐、提名和民主协商，公开选拔和竞争上岗，交流、回避，免职、辞职、降职，纪律和监督等一系列环节，对党政领导干部选拔任用工作做出了全方位的实体性和程序性规定，形成了干部选拔任用工作的完整体系。较之过去的干部选拔任用机制，新机制在坚持与时俱进、扩大民主的基本方向下，完善选拔任用程序，在推进干部选拨任用科学化、规范化方面有新进展，党管干部原则在干部选拔任用体系得到了充分的贯彻和体现。伴随2006年，我国第一部干部人事工作的重要法律《中华人民共和国公务员法》开始施行，标志着我国干部人事制度开始走上科学化、民主化、法治化轨道。其对于干部人事工作指明了方向，又赋予了党管干部原则“民主、公开、竞争、择优”的新内容，党管干部原则又向法治化迈出了划时代的一步。

2003年全国人才工作会议中提出了党管人才原则，确定党要管宏观、管政策、管协调、管服务的“四管”方针，党管干部原则的法治化进程得到了快速推动。十七大报告中明确指出要“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。这就要求党内的干部选拔任用体系与现有的人大及常委会的法定任免体系相衔接，党管干部原则要与人大依法任免原则相协调，不断推进党管干部原则法治化的深入。

21世纪以来，党管干部原则的政策数量创历史之最，且内容上得到了不断的发展深化，许多以往“试行”、“暂行”的政策法规，经过一段时间的实践实施后，在补充与完善的基础上，又以正式文件重新颁布固定下来。党管干部原则的大量配套政策的颁布推行也是这一时期改革的重点，伴随2000年、2010年两个《深化干部人事制度改革纲要》的颁布实施，干部选拔任用、考核评价、监督管理、激励保障等相关机制也得到了完善，2004年《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等五个法规文件，2006年《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《党政领导干部职务任期暂行规定》等相关配套执行文件的出台，正是使党管干部原则向法治化迈进的重要环节。

党管干部作为我们党干部选拔任用的根本原则，在建党九十年的历程中经历从革命战争到社会主义经济建设再到新世纪和谐社会的构建一系列嬗变，无论是干部的选拔任用，还是干部的日常管理监督工作，都体现出与时俱进的马克思主义本质要求，在党管干部内涵的不断丰富中，其改革创新的精神体现为干部人事制度改革的累积性变化。主要体现在从“依靠少数人选少数人”到“依靠科学机制选人用人”、“单一的委任制”到“多元化、规范化、制度化的干部选拔任用管理体制”、“职务终身制”到“能上能下机制”及从“人治色彩很浓”到“依法办事”等方面与时俱进的发展变迁。但当前干部工作中仍存在的种种问题，除了对党管干部原则本身内涵认识不清外，主要是干部管理的一些方式方法与新的形势、任务和情况不相适应造成的。因此，改进干部管理方法，重点便是扩大民主，增强开放性、竞争性，推进制度化。党的十七大报告指出，坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制，强调要不断推进党管干部科学化、民主化和制度化。

王义娜，中共烟台市委党校；田群，武汉市珞珈街道办事处。

党管干部原则是巩固党的执政地位的一个重要保证，是党和国家干部管理制度的根本原则。值此建党九十周年之际，回顾党管干部原则的发展演变，考察研究其运行机制，对于建设一支高素质的干部队伍，改善党的领导方式与执政方式具有重要的历史和现实意义。

徐建秋