解析2010版日本《防卫计划大纲》*

储召锋

（解放军国际关系学院国际战略研究中心，江苏南京 210039）

解析2010版日本《防卫计划大纲》*

储召锋

（解放军国际关系学院国际战略研究中心，江苏南京 210039）

2010年12月17日，日本民主党政府通过执政以来的首份《防卫计划大纲》，由此确立起今后十年日本国家安全保障和自卫队建设的指针。新大纲对日本防卫战略做出重要调整:首次明确指出中国的军事动向是“地区和国际社会的忧虑事项”，将防卫对象直指中国，防卫力量构想改“基础性”为“机动性”，防卫重心由本土和北方移向“西南岛屿”，计划改革增强情报机能，酝酿构建亚太多边同盟体系等。新大纲映射出的日本安全战略调整方向、背后原因以及给地区安全形势带来的影响等，都是值得高度关切的议题。

日本;防卫计划大纲;机动性防卫;西南岛屿;东北亚安全

2010年12月17日，日本内阁召开“安全保障会议”，通过了防卫省制定的新《防卫计划大纲》（下简称“新大纲”）和2011－2015年度《中期防卫力整备计划》①。因政权更迭等原因，推迟整整一年的防卫大纲终于出炉。新大纲是日本国家安全保障及防务的纲领性文件，确立起今后10年内日本自卫队发展的指导方针。大纲突破以往关于中国的谨慎表述，首次指出中国的军事动向是“地区和国际社会的忧虑事项”，明确表示将采取“机动性防卫”应对各种危急事态，决定重点加强“西南诸岛”的防卫力量。相比“2004年大纲”，菅直人政府的“新大纲”修改幅度之大，变化之多，一经提出便引来各方的高度关注。

一、日本新《防卫计划大纲》内容的五大变化

根据先前两次大纲修订“恳谈会”的精神，此轮日本防卫省修订的防卫大纲原计划有五个主要议题，分别是:1、制定安全保障战略;2、国防重心向西南方向转移;3、扩编海空军力;4、扩大国际维和行动;5、放宽武器出口限制，强化防卫技术产业基础。②因政权更迭等原因，新大纲拖延了整整一年才得以颁布。从内阁会议通过的新大纲来看，前四项议题都被悉数采纳，并附之以详细的实施计划，第五项“放宽武器出口限制”的议题因为菅直人考虑到政权平稳等因素，决定暂缓讨论，但留有变化的余地。对比2004年版的《防卫计划大纲》，新大纲在以下几处存在重要变化。

（一）防卫对象明确:矛头直指“中国威胁”。

新大纲第一次毫不隐晦地指出“中国急速的军事扩张”是“令地区和国际社会忧虑的事项”，“日本为此将强化西南岛屿的防卫态势”。③大纲认为中国国防费增加，空海军战斗力急遽现代化，并在开发航空母舰，扩大战斗力向远方扩展，在南海和东海强调自己的主张，而且活动范围扩大，引起了国际社会担心。新大纲的多处修订都明显透露出针对中国的意图。不难看出，日本别有用心地借中国军力威胁之说，作为支撑其政策的“合理性”和“合法性”基础。

2010年12月17日，日本内阁官房长官仙谷由人，在新大纲通过后的记者会时宣称，“中国近年来每年军费都有不透明地增长。在即将过去的一年里，中国也做出了让日本不得不抗议和交涉的事情。所以，中国是令人忧虑的邻国已经成为日本的基本认识。”④简言之，日本政府有意借用“忧虑”的表述，把中国确立在与朝鲜类似或至少是“对手”的位置，变相地把在日本甚嚣尘上的“中国威胁论”写入国防建设的纲领性文件中，这甚至是日本自民党执政时期都没有做出的事情。

（二）防卫构想发生质变:改“基础性防卫”为“机动性防卫”。

新大纲认为在中国威胁日益严重的形势下，为提高日本有限的人员和装备使用的有效性，防卫思路由传统的“基础性防卫”构想，转变为“机动性防卫”构想。“机动性防卫”意指根据威胁需要，将日本自卫队进行针对性的重点部署，主要防范恐怖袭击和“他国”侵占离岛等事态。“机动性防卫”特别强调以高技术能力和情报能力为支撑，提升自卫队的反应性、机动性、持续性和多能性。具体到应用层面，就是注重主动作为、突出实战能力，以“实战威慑”取代先前的“存在威慑”。如此以来，日本防卫构想首次实现了由“基础性”到“机动性”质的转变，这也是日本防卫政策40多年以来的最大变动。

二战以来，日本和平宪法“第九条”和相关国际条约都严格限制了日本自卫队的防卫属性以及发展规模。然而通过一次次对防卫计划的修改，日本“专守防卫”的内容与性质已经发生了巨大变化。自1976年日本政府首次制定《防卫计划大纲》以来，共历经了四次修改。第一次修订，是1976年三木武夫内阁的“美苏中战略平衡论”，重视基础性防卫力量，防卫重点是“北方威胁”，即苏联威胁。基础防卫构想强调保持与和平宪法相符的防卫力量，提出防卫费用不超过国民生产总值GDP的1%。第二次修订，是1994年村山富士内阁的“冷战终结论”，强调“多元威胁”，开始重视与周边国家的关系，但没有特别提及中国。第三次修订，是2004年小泉内阁提出要“关注中国和朝鲜未来的军事发展及台海局势，决定建立反导防御系统，让自卫队更广泛地参与国际维和行动”。在突破防卫限制方面取得了突破性进展。2010年底，菅直人内阁第四次修订大纲，明确强调中国威胁，认为中国的军事动向是“地区和国际社会的隐忧事项”，表示要将“机动性防卫力”作为未来防卫力量建设的新指针。这种调整标志着日本安全防卫政策实现了由“专守防卫”到“攻势防卫”的战略性转变。新大纲实际上已经突破日本和平宪法所规定的防卫属性，日本军力的未来发展令人担忧。

（三）防卫重心做出调整:由本土和北方移向“西南岛屿”。

日本长期以来的防卫重心是在北部的北海道地区，主要防范冷战时期的苏联及之其后的俄罗斯威胁。而新大纲的一个重大变化，就是将防卫重点由北方转向靠近中国的西南方向，着重加强“西南岛屿”的防备，表明日本已把防卫重点从俄罗斯转移到中国。日本所说的“西南岛屿”是指日本九州以南、中国台湾岛以东的岛屿，其中包括钓鱼岛。据日本共同社报道，防卫省已决定在冲绳县的与那国岛、石垣岛、宫古岛等岛屿部署陆上自卫队。

为适应防卫区域重心向“西南岛屿”调整的方针，新大纲决定削减陆军数量，增强海空军力量。具体将采取以下举措:将陆上自卫队的坦克数量削减200辆，并把部分陆上自卫队转为海军陆战队;增加部署潜艇和舰艇的数量，将海上自卫队的潜艇从目前的16艘增加到22艘，宙斯盾级护卫舰从4艘增加到6艘;决定在全国范围部署“爱国者－3”型地对空导弹，建立起覆盖全境的导弹防御系统;在“西南岛屿”部署自卫队，并将军力增加到2000人;配备高性能新型战机加强海上制空权，日本航空自卫队那霸基地的战斗机团（拥有战机数量18架），也将由1个师团增加为2个师团。⑤

（四）防卫手段不断扩大:计划改革增强情报机能。

日本认为情报业务的目的是为决策者和部队指挥者做出正确的判断提供咨询，为此必须建立一个始于决策者终于决策者的情报循环机制。⑥为应对新安全环境下多样性和复杂性的威胁需求，新大纲计划改革并增强情报机能，决定以负责“情报和安全”的日本国会议员为主体，新设“国家安全保障会议室”，加强情报指挥、搜集和综合分析能力。⑦计划改革情报机构的动因是，此次朝韩延坪岛炮击事件中日本情报机构的拙劣表现。日本首相菅直人承认他是从电视新闻中才得知朝韩炮击事件，而不是从政府危机管理中心或防卫省的情报机构获悉的消息。新大纲计划加强情报能力的一个突出举措，就是与韩国实现情报资源共享。防卫省官员近日透露，日本已着手与韩国进行谈判，商议缔结《军事情报保护协定》，谋求两国在“同一地区、彼此同感安全受威胁的局势下共享情报”，重点强化搜集来自中国和朝鲜的军事情报。

为加强情报搜集能力，日本正计划大力发展针对中国和朝鲜的“警戒监视”能力。日本防卫省计划将现有的P－3C型反潜巡逻机更换为性能更为先进的P－1新型反潜巡逻机，并计划在未来5年内斥资将该型巡逻机数量增加至10架;在日本鹿儿岛县奄美大岛以及冲绳与那国岛配备移动式雷达系统，以扩大日本在西南海域的雷达网。海岸监视队除了通过雷达“监视”中国船只在“包括钓鱼岛海域以内”的东海的活动外，还将与驻日美军进行“情报共享”，以发挥日美共同防卫的“最高效率”。⑧

（五）防卫体系酝酿提升:妄图构建亚太多边同盟体系。

新大纲指出要继续巩固并加强美日同盟关系，专门强调美国提供有效“延伸威慑”的重要性。除了继续加强日美在情报交流、导弹防御、武器研发、联合训练等领域的合作外，还提出两国要在网络安全、宇宙空间、海上交通、气候变化等新兴领域加强合作。大纲同时指出日本应联合与其有“共同价值观”的美国、韩国、澳大利亚、印度、东盟有关成员国进行防卫合作，在与中国存在争议的问题上，对中国采取“强硬姿态”。可见，日本的同盟战略眼光正在拓展，防卫体系酝酿提升，试图构建一个以日美同盟为基础，包括韩国、澳大利亚、印度以及东南亚各国在内的多边防务同盟体系。

二、防卫内容调整的原因分析

日本新防卫大纲在延迟后的修订期间，恰巧赶上“钓鱼岛撞船事件”和“延平岛炮击事件”，中日关系正值紧张，朝鲜半岛军演不断，战云密布。日本选择在这个时候推出新防卫大纲，指明强调中国和朝鲜威胁，欲调整防卫方向，实施机动性防卫，其背后原因和用意值得揣摩。

（一）借口“大陆国家”威胁，实现日本海洋国家的“军事再出发”是根本原因

日本国土面积狭小，资源匮乏，国民经济对外依赖性极强，其生存和发展在很大程度上依靠海上运输线和海洋贸易。近年来，日本政府和学术界重新审视和调整自己的国家战略，把海洋战略作为国家战略的重点，把防范“大陆国家”的威胁作为海洋国家战略的重心。而日本的海洋国家军事战略实际上就是一种“西太平洋战略”，借助均势和同盟的手段防范崛起的“大陆国家”威胁是其主要战略手段。⑨日本最近两次防卫大纲的修订都明显地呈现出扩充军力，遏制“大陆国家”的目标和意图。

奉行海洋国家军事战略的日本，向来别有用心地渲染来自其它国家的所谓威胁，以此作为提升日本军事力量的最好借口。“9·11”后，日本借美国全球反恐之机，炒作中国、朝鲜和俄罗斯的导弹威胁，最终出台了鼓励自卫队参与国际维和行动和发展导弹防御系统的2004版防卫大纲。此次菅直人内阁紧紧抓住钓鱼岛撞船事件，蓄意指责中国威胁，使新大纲进一步突破防卫属性限制。

（二）顺应美国全球与地区战略调整，显示巩固日美同盟的诚意是新大纲的重要用意。

日本谋求政治大国的战略必然与美国的“领导者”地位发生冲突，但当前日美同盟的“冲突性”一面尚处于潜伏阶段，日美同盟的“全球性”与“对称性”趋势仍是当前及以后很长时期的主流。⑩我们看到，自2009年民主党执政以来，日美曾围绕着驻日美军基地问题、同盟关系定位、东亚地区安全事务等方面出现过一些龃龉。但日美两国在共同防范朝鲜、中国、俄罗斯以及亚太地区事务上的共同利益远大于分歧，日美同盟的牢固基础没有动摇。菅直人上台后随着民主党政府的政策性回归，日美军事同盟关系不仅重新得到强化，还出现了向多边同盟关系拓展的势头。

新大纲无论从威胁判断还是防卫力量的调整上，均体现出日本追随和配合美国全球与地区战略调整的意图。新大纲将“西南岛屿”作为防卫重点的变化积极顺应了美国战略重心向西太平洋地区的调整;“机动性防卫”概念的提出，则联动了美国不久前提出的，以中国为假想敌的，“空海一体战”新作战理论。（11）新大纲决定缩编陆上自卫队，加强海空军力量，改革情报机构，提升监视“邻国”能力等内容，都是配合美国在西太战区“空海一体战”新作战理论的具体举措。日本防务大臣北泽俊美坦言，“此次大纲提出的‘机动性防卫力’的实质，就是改变以前日美同时并行的防卫方式，转而与美国JASB设想（空海一体战设想）进行呼应联动”。（12）2010年12月3日，日美举行大规模海上军演，就是这一联动战略的具体化。显然，所谓的“机动性防卫力”，就是“日本版JASB设想”。随着东北亚的紧张局势和民主党内部斗争的日趋激烈，日本政府积极顺应美国亚太战略的调整方向，重新把日美同盟提到核心位置，将中国视为战略对手。

（三）国内保守势力的长期影响是新大纲内容调整的重要推手

冷战结束以后，日本政治呈现出“总体保守化”的倾向，保守势力对政治军事大国的追求在日本拥有广泛的社会基础，因此不会因为菅直人短暂的执政就得到根本性改变。在预期内，政治保守化趋势还会发展下去，并将对日本的外交产生巨大影响。“经济实力领先、政治军事实力落后”一直以来都是日本政坛保守势力的一块心病，所以他们不断寻找各种机会来摆脱“和平宪法”对日本发展军事的限制。保守派主张经济实力和政治外交永远取代不了军事的作用，没有军事力量作为后盾的政治只是政治家的指手画脚，关键时刻不起任何作用。（13）

近些年来，日本国内保守势力，尤其是战后出生的“新国防族”，竭力号召架空“专守防卫”原则，主张行使“集体自卫权”，放手发展自卫队力量。在钓鱼岛撞船事件、“天安”号事件以及韩朝炮击事件发生后，日本保守势力大肆宣扬“中国军事威胁”，渲染朝鲜半岛的紧张局势，极力将自己置身事中。与此同时，日本持保守倾向的媒体也不断造势。当前民主党高层亦聚集了一批持保守思想的“新国防族”代表，比如前外务大臣前原诚司，民主党干事长代理枝野幸男，民主党政调会长玄叶光一郎，防务大臣北泽俊美和陆上自卫队幕僚长箱芳文等，他们对新大纲的出台起到重要的推动作用。

（四）扭转外交形象，巩固执政基础是新大纲出台的直接诱因

菅直人上台以来，受国内政治资金事件、普天间基地、日俄北方四岛问题等困扰，内阁支持率一直呈下降趋势，执政危机骤然显现。2011年2月28日《读卖新闻》公布的民调结果显示，菅直人内阁支持率已经降至17.8%，创政权成立以来最低值。民众尤其不满菅直人内阁的外交政绩，主要是日俄北方四岛问题、日中钓鱼岛撞船事件和朝鲜半岛延坪岛炮击事件的反应迟缓软弱。民主党政权被批评为聚集了一批“什么都不干，什么都决定不了的人”，甚至预言这个政权快要结束了。（14）日本著名政论家本泽二郎一针见血地指出“菅直人内阁是个国民支持率很低的政权，依靠‘低空飞行’的政权不会长久。”（15）在目前民众支持率几乎决定首相执政寿命的日本，菅直人试图用出台“新大纲”作为显示政府“有所作为”、唤起民意支持的一剂“强心针”。

日本此番延期修订防卫大纲期间，正值朝韩因炮击事件剑拔弩张之际，美国出于自身战略考虑伺机介入，参与并主导了美韩和更大规模的美日军演，给日本政府打了气，壮了胆。菅直人内阁抓住千载难逢的大好时机，顺势推出新大纲。新大纲提出自卫队欲实施“机动性防卫”，可谓实现了多年以来日本鹰派渴望的进攻性防卫目标的夙愿，深远意义上更成为日本向军事大国迈进的重要一步。

三、新大纲给地区形势和中国周边安全环境带来的“忧虑”。

日本2010版《防卫计划大纲》一经出台，立即引起各国高度关注，都认为新大纲将防卫的矛头指向了中国。日本军事评论家前田哲男指出，新防卫大纲带有鹰派特征，引入“机动防卫”概念，可以说实际上放弃了“专守防卫”的理念，自卫队将转变为“战斗的自卫队”。（16）美联社评论称，日本新防务评估报告将防卫焦点放在中国崛起上，认为中国是比俄罗斯更大的威胁，报告还敦促日本运用外交和防卫能力时要多“先发制人”。（17）英国路透社称，规模已经超过英国的日本军队近年来一直在挑战和平主义宪法的极限，新防卫计划展示了自卫队应对中国军事和朝鲜核威慑的能力。（18）

分析可见，2010年版的日本防务大纲，处处彰显着与周边国家军力相抗衡的架势，一定程度上表明，日本已逐渐放弃以往外交稳定的立场，转而借周边形势的变化，将军事引入外交的重要考虑因素，这不能不引起我们和其周边国家的高度重视。新大纲为应对“威胁”，准备大幅度提升自卫队军力，尤其加强海上自卫队水平，更要建立覆盖日本全境的导弹防御系统等，势必进一步加剧本来就已紧张的东北亚安全形势，并有可能引发新一轮地区军备竞赛。中日两国由于历史原因，台湾问题、钓鱼岛和东海油气开发等问题，关系一直较为脆弱。大纲有意挑起中国威胁，视中国的军事动向为日本的担忧事项，将防御重点转向靠近中国的“西南岛屿”，实施主动出击的“机动性防卫”，强化日美军事同盟等一系列措施，将给中国的周边安全环境带来巨大的压力和挑战，从而加剧中日间的紧张对立情绪。新大纲调整日本军力部署方向，明确向中国传递威慑信号，根本上有损于中日战略互信和互惠，有碍中日和平友好关系的长远发展。

日本的侵略战争曾给包括中国在内的广大亚洲人民带来了深重的民族灾难和痛苦记忆。中国多次要求日方像处理日韩问题那样，就侵华战争向中国进行正式的书面道歉，而日本政府至今仍然拒绝。中国政府和人民怀着极大的宽容和诚意，“以史为鉴，面向未来”，同日本发展友好关系和经贸往来，中国的发展给日本带来了巨大的经济利益。一个时隔80年后依然未对其侵略行径做出正式道歉和忏悔的国家，现在却反过来指责所谓的“中国威胁”，这种逻辑既荒唐可笑又不得不引人警觉。在对历史问题依旧缺乏认真与深刻反省的今天，日本新防卫大纲透露出的战略倾向，恐怕只会令其亚洲邻国感到真正的“忧虑”。

注释:

①《防卫计划大纲》是日本自卫队体制建设和计划方式的定性目标，《中期防卫力整备计划》则是自卫队体制建设的定量目标，即在前者的思想指导和要求下，具体细化自卫队的建设方案。

②李清华，徐新宇，“日本新《防卫计划大纲》制定的相关问题”，《外国军事学术》2010年，第6期，第52－55页。

③［日］2010年版《防卫计划大纲》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/taikou.html

“我喜欢这一段描述，言之有物。泪水和雨水的并置，有互文之美。S这次是真的恋爱了？讨厌他玩世不恭的嘴脸，但看来也有纯真的一面。有点喜欢他了。”

④《日本新华侨报》:“防卫省出台新防卫大纲，以应对中国威胁”，2010年12月20日。

⑤［日］《2011至2015年中期防卫力量配备计划》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/chuuki.html

⑥刘世刚等译:“自卫队的发展现状与今后的课题”，编于《日本安全政策与军事力量发展构想》，军事科学出版社，2006年，第69页。

⑦防卫厅主要负责搜集军事情报，日本军事情报机构主要包括情报本部，防卫局，陆、海、空参谋部调查部。

⑧［日］《2011至2015年中期防卫力量配备计划》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/chuuki.html

⑨尚书:《美日同盟关系走向》，时事出版社，2009年，第216－220页。

（11）2010年2月，美国国防部发布的新版《四年防务评估报告》明确指出:“为能在各种军事行动中击败对手，包括拥有强大反介入手段和区域拒止能力的对手（主要指中国），美国的空军和海军要共同制定一个新的海空联合作战构想”。“空海一体”联合作战理论提出的目的主要是防范和遏制中国，目标是突破中国的“区域拒止”能力，手段是强调空海军联合作战以及情报战、网络战和外层空间战。“空海一体战”理论提出不久，就赶上朝韩延坪岛炮击事件，美军抓住时机，主导了美韩和美日海上军演，演练了“空海一体战”新作战概念。关于“空海一体战”理论，请详见［美］战略与预算评估中心:“美军空海一体战构想初探”，《外国军事学术》，2010年第7期，第1－32页。

（12）《每日新闻》:“机动性防卫力的用意”，2010年12月4日。

（13）黄大慧:《日本大国化趋势与中日关系》，社会科学文献出版社，2008年，第38页。

（14）日本《现代周刊》:“民主党支持率再度下跌”，2010年11月8日。

（15）本泽二郎:“举步维艰的日本民主党政权”，《日本研究》，2010年第3期，第45－49页。

（16）日本共同社，2010年12月17日。

（17）美联社东京，2010年12月17日。

（18）路透社东京，2010年12月17日。

The Interpretation of Japan’s National Defense Program Outline of 2010 Edition

CHU Zhao－feng

（CSIS，International Study University of the PLA，Nanjing Jiangsu 210039，China）

On December 17，2010，Japanese government adopted a new“National Defense Program Outline”，building direction of Japan＇s national security strategy and defense policy for the next decade.The“New defense Plan”，for the first time，explicitly pointed out that“China＇s military development matters regional and international concern”，and decided to make a series of specific adjustments:The defense plan will target directly at China，defense means will be adjusted from“basic”to“mobile”，defense’s focus area will be shifted from local and north to“southwest islands”，intending embark reform on intelligence agency and try to build multilateral alliance system around Asia － Pacific，and so on.In this paper，descriptions and comments will be made on Japan＇s“New Defense Plan”，reasons will be digged out and implications to local situation will be analyzed.

Japan; “National Defense Program Outline”;Mobile Defense;Southwest Islands

E 3－1

A

1673－2103（2011）03－0014－05

2011－03－18

储召锋（1981－），男，江苏南京人，解放军国际关系学院国际战略研究中心讲师，硕士。研究方向:日本问题，国际军事关系。

（责任编辑:李瑞记）