城镇化发展中的“诸城模式”及效应分析

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

城镇化发展中的“诸城模式”及效应分析

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

走以工促农、以城带乡的城镇化发展道路，是推进社会主义新农村建设的必然途径。山东省诸城市在农村城镇化发展中的创新实践，形成了独特的“诸城模式”。对“诸城模式”的基本经验和特点进行总结，并通过效应分析，可以发现当前我国在城镇化推进过程中存在的一些问题，借鉴诸城模式的有益做法，对出现的问题加以解决，以促进我国城镇化的健康、有序发展。

新农村建设；城镇化；诸城模式；效应分析

社会主义新农村建设是党和政府在十六届五中全会提出的旨在建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入的一项重大历史任务，是引领中国农民和城市居民一道融入中国经济社会发展主流，共享经济社会发展成果的一项战略举措。走以工促农、以城带乡的城镇化发展道路，是推进社会主义新农村建设的必然途径。在实践过程中，如何正确认识新农村建设的城镇化道路问题，对我国新农村建设至关重要。

作为典型之一的山东省诸城市，从2007年开始，加快推进城乡一体化发展，以现代化城镇的标准建设农村社区，促进农民就地城镇化，探索出了一条推行农村城镇化发展的路子，被称之为“诸城模式”。诸城市在城镇化推进中的创新实践，国内许多媒体对其进行了报道，诸城市的城镇化创新模式也被广泛借鉴和推广。据报道，山东诸城在全国率先大规模撤销全部行政村，小村庄合并成大的农村社区后，山东的淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地市也都仿效“诸城模式”，推行了“撤村改社区”，这种现象近年来在全国其他一些地方也存在。在当前我国城镇化快速发展过程中，也暴露出了一些问题，应当引起我们的思考和重视。

一、“诸城模式”的主要做法与成效

诸城市按照科学发展观的要求，着眼于城乡经济社会均衡协调发展，以农村社区化发展为突破口，着力破除城乡二元结构，大力推进农村新型城镇化，在全国率先进行了城乡一体化发展的新探索，取得明显成效。

(一)政府主导，立足农村实际，科学制定规划

诸城市是山东省辖县级市，潍坊市代管。位于山东省中东部，潍坊市境东南端，潍河上游，全市总面积2183平方千米，总人口107万人（2007年初）。2007年共有23个乡镇，1249个村庄，乡村人口数为88.47万人。全市城镇化率为38%，比全省平均水平低10个百分点。为加快城镇化进程，诸城市委、市政府在充分考虑现有发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素的基础上，提出了“政府主导、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设理念。2009年7月，颁发了《中共诸城市委、诸城市人民政府关于农村社区建设的意见（试行）》文件。文件要求，该市的城镇化发展要立足当前，着眼长远，结合城镇总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等，以县为单位，研究制定村庄合并布局规划。在此基础上，按照先易后难、分步推进的工作思路，提出全市村庄合并的具体目标和实施方案。

(二)依托农村社区积极推进新型城镇化

诸城市在城镇化发展中，创造性地推行农村城镇化改革，构筑起了以“中心城区——镇街（道）——农村社区”为主体的新型城镇化体系，奠定了城乡一体化发展的牢固根基。一是着力推进农村社区化建设和发展。从2007年开始，诸城市以两公里为半径，搞社区服务建设。按照地域相近、规模适度、利于发展的原则，把全市1249个村庄规划建设为208个农村社区，所有社区全部按现代化城镇的标准进行规划和建设。二是调整镇街（道）区划，优化城市结构。把24个镇（乡）、街（道）、区（开发区）调整合并为13个镇街，将由市里审批的96项权限和基层站所干部管理权，全部下放到镇街；改革财政体制，将镇街企业的税收全部留归镇街，纳税额1000万元以下的市属企业税收划归所在镇街。市、镇街、社区三级管理体系的确立和完善，构筑起城乡一体化发展的新格局。2010年6月，诸城市委、市政府决定撤销全部行政村，由原先1249个建制村合并成208个农村社区。由此，延续了几千年的农村建制，被社区取代，诸城也成为全国首个撤销全部建制村的城市。

(三)推动城市的要素和资源流转到农村，促进城乡和谐发展

一是统筹城乡经济发展，构建城乡一体化发展的经济格局。大力发展镇域经济、社区经济，形成了城乡经济互相支撑、互促共进的良好局面。2009年，全市完成地区生产总值402亿元，实现地方财政收入24.6亿元，其中镇街经济总量占全市的50%以上，城乡居民收入比例是1.86：1，远远低于全国3.33：1的比例。二是统筹城乡社会发展，创建城乡一体化的社会管理体制。诸城市着力推进城市功能向农村延伸和农村社区功能城市化，倾心打造高效便捷的“两公里服务圈”，依托设在社区中心的服务平台，使政府公共服务普惠于广大农民群众，城乡居民享受同等的公共服务与社会保障，城乡社会面貌焕然一新。

(四)城镇化建设中生态文明建设成效显著

“诸城模式”最突出的亮点是城乡一体的生态环境。把主城区改造、农村社区建设、产业结构调整与优化生态环境有机结合起来，着力推进城市和社区建设生态化，构筑城乡一体化的生态环境。近年来，先后关停42家污染企业，淘汰小锅炉800多台、落后设备420多台（套），碳排放、二氧化硫削减指标均处全国领先水平；以打造水生态和绿色生态为切入点，先后对全市12条河流进行综合整治，主要流域水质平均达到三类以上；全市森林覆盖率达38%，诸城市的大街小巷，到处都是茂密的林网和花草掩映的楼房。走进农村社区，一栋栋楼房坐落在绿树丛中，呈现出生态化、低碳化、绿色化的现代城市景象，形成了城在林中、林在城中、人与自然相亲相融的人居环境。

二、“诸城模式”的基本经验及特点

（一）“诸城模式”的基本经验

诸城市在推进城镇化过程中，牢固树立统筹发展的理念，把城乡一体化发展作为落实科学发展观的重大工程，通过创新机制、完善功能、培育文化等举措，走出一条城乡和谐发展的新路子，为推进城乡一体化发展积累了宝贵经验。主要表现在：

1.坚持用经济发展的一体化来推进农村城镇化和城乡一体化

一是做大做强工业经济，夯实以工促农基础。该市积极实施“工业强市”战略，逐步形成了经济发展靠支柱产业拉动、支柱产业由骨干企业带动、骨干企业靠品牌产品支撑的工业经济格局。2009年，销售收入过亿元的企业163家，利税过千万元的企业123家；二是发展壮大城市经济，提高以城带乡水平。该市充分发挥城市经济的辐射带动作用，近几年先后发动100多家规模以上城区企业将生产链条延伸到农村，带动镇、社区发展规模以上企业500多家，使15万农民在家门口变成了产业工人；三是创新发展镇域经济，做活城乡一体化发展的关键节点。2007年初，诸城市就提出并实施了扩权强镇战略，把城市结构调整与产业结构升级有机结合起来，实现了新型工业化和新型城市化互动发展。目前，镇街规模以上工业企业户数占全市工业总量的90%以上；四是培育壮大社区经济，提升农村城镇化水平。大力加强农业龙头企业建设，全市发展起各类农业龙头企业1200多家，规模以上的龙头企业220多家。大力发展农村社区产业园，共兴办特色产业园区300多个。完善社区服务业网络，在全市社区中心兴建服务网点700多处。

2.把体制机制创新作为推进城乡一体化发展的关键环节

构建城乡一体化格局，制度建设是根本。一是着力构建农村城镇化的体制机制。通过社区服务中心建设，大力推进政府公共资源向农村延伸，把医疗卫生、教育就业、治安管理、计划生育、法律咨询等服务延伸到农村，使农民群众和城里人一样享受到及时便捷的公共服务；二是着力推进城乡基础设施一体化。坚持以现代化大中城市的标准建设中心城区，以现代化小城市的标准建设镇街，以现代化城镇的标准建设农村社区，全面推进城乡基础设施建设。近几年累计投资40多亿元，基本实现了城乡道路、供电、供气、供水、供热、治污、数字网络等基础设施一体化，自来水普及率达100%，全市城乡生活垃圾无害化集中处理率达到100%；三是实现城乡社会保障一体化。通过农村社区建设，建立起城乡一体的最低生活保障制度、五保老人供养制度、基本医疗保障制度、医疗救助制度、养老保险制度和公共就业服务体系，消除了“农村人”与“城里人”的身份界限，实现了城乡劳动者在身份地位上的平等；四是优化农民居住条件。坚持“政府引导、政策激励、群众自愿”的原则，在社区建设风格各异、结构合理、设施完备的城市化住宅新区，鼓励支持农民进楼居住。同时，出台政策，推动城乡住房同证同权、农村资产资本化，有效保障了社区居民的财产权利。

3.把提高农民素质作为农村城镇化建设的精神内核

推进农村城镇化、解决“三农”问题是一个系统工程，牵涉方方面面，其中一个关键环节是农民观念和思维的转变。诸城市把文化建设作为城乡一体化的命脉和灵魂，着力突破，强力推进。一是加快推进文化设施建设，促进城乡文化交流和融合。近3年来，已投资10多亿元用于城乡文化设施建设，形成了覆盖城乡的公共文化服务体系。社区中心的文体活动广场、农家书屋、电子阅览室、社区学院等文化载体，既教授各种知识和技能，又传播新思想、新理念，提升了农村社区的文化品位和文明程度；二是大力培育新思想、新文化、新风尚，造就新型农民。在农村社区化建设过程中，坚持用现代化的新思维、社会主义市场经济的新观念和社会主义核心价值体系，改造农村小生产的习惯势力和落后的封建宗法观念，着力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民以及健康向上、文明进取的社会风气；三是抓好文化队伍建设，大力传承现代新文明。现有21家文化社团和1500多支民间文艺团队，常年活跃在城乡社区。为营造出精品、出人才的良好氛围，市财政拿出600万元，设立了大舜文化奖；四是开展文明创建活动，提升城乡现代文明水准。深入实施中心城区带镇街、镇街带社区、社区带农户的精神文明“三带联创”工程，丰富群众的精神文化生活。

（二）“诸城模式”的特点

1.政府主导型的城镇化推进模式

纵观诸城市城镇化的改革历程，始终是政府唱主角。从城镇化模式的探索与实施方案、城镇化建设的总体规划与推进，到社区服务中心的建设与资金投入，都是在政府的主导下进行的。

2.以新型农村社区建设为切入点加快推进城镇化发展

诸城市在城镇化发展中，构筑起了以“中心城区——镇街（道）——农村社区”为主体的新型城镇化体系，着力推进农村社区化建设和发展。以公共服务向农村延伸为初始目标，以两公里为半径，搞社区服务建设。按照地域相近、规模适度、利于发展的原则，把全市1249个村庄规划建设为208个农村社区，所有社区全部按现代化城镇的标准进行规划和建设。

3.农村劳动力就地就近转移和就地城镇化

诸城市是山东半岛较发达地区，由于实施“工业强市”战略和引领规模以上城区企业将生产链条向农村延伸，带动了县域、镇域和社区经济的快速发展，地方中小企业、农业产业化龙头企业较多，吸引了农业劳动力的就地就近转移。诸城的农村劳动力去外面打工的少，主要在就近，特别是在县域范围内打工，占80%左右。

三、“诸城模式”的效应分析

（一）正面效应

1.可以有效保护耕地

诸城市在城镇化发展中，将1249个村庄合并为208个农村社区，涉及到70多万农民。“并村改区”后，至少可以腾出8万亩旧宅基地，这些土地复耕后用于农业生产，可以有效增加耕地面积。

2.大大节约农村基础设施建设投资

在城镇化发展中，如果每一个自然村、行政村都进行农村基础设施建设投资，成本太高。而集中几个村建一个社区，将农民引导到社区居住，可以实现一定的规模效应，在农村道路、水电网管、学校、医疗、养老院等基础建设上可节约投资，并减少维护费用。

3.农村公共产品供给更加有效

以两公里为半径发展新型社区，使农民在教育、医疗、养老、民政、文化公共设施等方面，享受到了更多的服务，提高了农村公共服务的水平和质量，逐步向城乡公共服务均等化靠近。

4.增加了地方财政收入

“并村改区”后腾出的8万亩旧宅基地，如果拿到城市去进行土地置换，通过土地级差，政府每年可以得到两、三亿元的土地收益。

5.有利于城镇服务业的发展

人口和基础设施集中是服务业发展的前提。农村社区的建设与发展，使农村人口相对集中，产生了对服务业的新需求，不仅可以促进社区商业、服务业，农产品流通的发展，也可以安排更多的劳动力就业。

6.农村治理更加有效

“并村改区”后，由于社区的管理模式比较先进，村民自治制度转变为社区居民自治制度，可以有效降低治理成本，治理效果也会发生明显好转。同时社区建设减少了村干部数量，政府工资性支出可以大幅度减少。

（二）负面效应

1.城镇化发展中出现的一些不合法行为，激化了社会矛盾

诸城市在城市化进程中，基本上坚持了“政府主导推进，农民自愿”的原则，但对农村进行社区化改造中，更多地体现了政府的意志，由于没有做好相应的解释和说服工作，难免与农民的需要产生冲突。同时，政府在社区建设中出现了冒进现象，采取了一些强拆、强迁措施，损害了农民的利益，激化了社会矛盾。

2.农民权益特别是土地权利受到了一定侵害

根据我国《宪法》的有关规定，农村土地属于集体所有，农村宅基地集体所有、家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分，拥有宅基地可以建房，一旦搬入社区住进楼房，农民就只有房产而失去土地。因此，“并村改区”实际上是当地农民以具有独立产权的宅基地换取没有产权的住宅。尽管政府对农民宅基地有所补偿，但补偿一般很少，农民宅基地的实际价值得不到合理体现。如果政府将其转化为建设用地后，其增值收益将被地方政府和开发商获取，因此损害了农民的长远利益。

3.农民生产、生活成本将会增加

一是增加了农民的务农成本。“并村改区”后，造成了务农人员的不方便，出现农田距属住地较远，成本增加，农民上楼生活不方便的问题；二是增加了农民的生活成本。“并村改区”后，农民生活就进入了商品化世界，水、电、暖、煤气、物业管理等费用得以固化，农民生活成本大幅增加，农民的生存压力加大。

4.在农村公共产品提供上，政府官员的偏好与农民的需求相脱节

在城镇化推进过程中，政府官员更重于面子工程、形象工程，因而在公共产品的提供上，对硬件的公共产品提供有积极性，如道路、社区面貌改善等，但对农民更加需要的软公共产品，如社保、卫生、教育的服务质量，则重视不够。

四、问题与反思

（一）城镇化的内涵与路径选择问题

城镇化的本质是原来生活在乡村的农民，将逐渐过上城镇式生活。但很多人错误地以为，城镇化就是造城。这虽然有一定道理，但仅此是不够的。如果从人的角度来观察，城镇化的真实含义是：居民可以更为便利地得到公共服务和公共品，享受现代技术所保障的生活上的便利。为了获得较有效率地这种便利，人们才需要集中起来，形成地理上的城镇（或社区）。但是，随着社会财富增加，这些公共服务和公共品也完全可以延伸到乡村地区。换言之，生活在乡村地区的农民，也完全可以过上城镇式生活。

城镇化可以通过两种类型进行演化：一是自然演化型，乡村人口自然聚集于城镇，从而实现城镇化。例如，过去二十年来，随着工业化的高速发展，珠江三角洲已经出现了大量这样的人口聚集区，现在这些聚集区的建制通常是镇。这些镇已经具有城市的“质料”，政府现在应当做的事情是考虑突破现有行政建制，让这些“半城市”成长为城市，使之成为经济、社会、文化的中心。目前广东省进行的“简政强镇”具有这个意图；二是政府主导型，即行政演化型。因为全国所有农民都进入城镇居住既不现实也不可能，必然会有一部分农民不愿进城居住。从文化角度、社会角度看，保持大量地区为乡村地区，也是完全有必要的。在内地广大地区，事实也肯定会如此。但这些农民不能因此被排斥在城镇化之外，这也就需要另外一种方式的城镇化，即要求通过政府的制度变革，让城镇式公共服务和公共品向乡村地区渗透、延伸，让农民也可以享受到现代的种种便利。山东诸城进行的试验，就具有这样的意图。从其城镇化创新实践来看，地方政府设立社区，就有助于农民获得更多公共服务和公共品。应当说，广东、山东两种不同类型的变革，都有可借鉴之处，它们构成农村城镇化的两条不同路径。

因此，各地在学习和借鉴城镇化经验，进行路径选择时，一定要因地制宜，遵循城镇化发展的自然规律，不可以照搬照抄某一地的城镇化模式与做法，更不能犯急躁冒进的错误。“诸城模式”产生后，在国内引起很大反响，许多地方政府纷纷派团考察学习，并把诸城的经验及做法加以推广，但同时也暴露出了许多问题。“诸城模式”有没有推广价值？现在社会各界还有许多异议。诸城作为山东省的较发达地区，实行的“并村改区”做法，作为一个地区的探索和试验，是可以允许的，但目前是否可以大面积复制和推广，还有待观察。

（二）城镇化过程中农民土地权益的保护问题

城镇化的路径不管如何选择，都涉及一个核心问题，就是农民土地权益的保护问题。推进城镇化进程必须以农民为本位，必须保护农民的财产权利和物质利益，而不是以政府为本位，损害农民的权益。从制度经济学的角度来看，任何一项制度变迁，其实现的前提是收益大于成本。“并村改区”作为一项重要的制度变迁，如果仅仅是政府的收益大于成本，而农民的成本高于收益，则是行不通的。从长远看，政府主导的强制性制度变迁，可能会有很大的后遗症。因为政府热衷于城镇化，在很大程度上是盯上了村民的宅基地。其政策依据就是，城乡建设用地增减挂钩。许多省市目前正在实行撤村运动，让农民住进集中起来的“新社区”，其目的就是将空出来的宅基地复耕，换取建设用地指标。这种将分散的农家住户集中起来，让农民住进城镇或社区的做法，被美其名曰“城镇化”。这个问题如果处理得当，那么农民将会较好地融入城市生活；如果处理不够稳妥、对相关农民的保障不到位，那么，不仅可能损害到农民的财产权，还可能造成大量潜在的“三无”（无土地、无工作、无社保）农民，这尤其需要警惕和预防。

总之，推进农村城镇化必须以农民为本位，必须保障农民对土地的产权。只有这样，农村的城镇化才会增加农民的福利，改善农民的待遇，而不至于变成对农民的掠夺。

[1]王玉林,陈国康.对以城镇化推进新农村建设实践问题的几点思考[J].西南农业大学学报（社会科学版），2007,（2）：89.

[2]张娜.新农村建设要走农村城镇化道路[N].中国经济时报,2006-04-03.

[3]孙梽文,刘玉辉.诸城推进农村城镇化的创新实践[J/OL].中国文明网，(2011-01-02)[2011-02-28].

http://www.wenming.cn/wmcz/cjdt_1636/201101/t20110102_44674_1.shtml.

责任编辑：王玲玲

2011-07-10

刘建波（1963—)，男，山东昌乐人，潍坊学院经济管理学院教授，经济学硕士。研究方向：区域经济学。

F291.1 文献标识码：A 文章编号：1671-4288(2011)05-0036-04