推进县域义务教育均衡发展的实践路径及政策选择

杨昌江郭荣学彭介润向 洪

（1.湖南省学生资助管理中心，湖南 长沙 410001；2.湖南省教育厅基教处，湖南 长沙410001；3.湖南省电化教育馆，湖南 长沙 410005；4.湖南工业职业技术学院，湖南 长沙 410208）

推进县域义务教育均衡发展的实践路径及政策选择

杨昌江1郭荣学2彭介润3向 洪4

（1.湖南省学生资助管理中心，湖南 长沙 410001；2.湖南省教育厅基教处，湖南 长沙410001；3.湖南省电化教育馆，湖南 长沙 410005；4.湖南工业职业技术学院，湖南 长沙 410208）

促进义务教育均衡发展是当前基础教育工作的重中之重，无论是理论研究还是实践探索都需要进一步理清思路。本文在梳理了我国县域内义务教育均衡发展的实践路径及政策选择后，提出要在政策方向、力度和效果上构建可操作的行动计划，并以此作为构建政策体系与评价制度的依据。

县域；义务教育均衡发展；实践路径；政策选择

我国新颁布的《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”，“国务院和县级以上人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是把促进公平提升为国家教育基本政策，指出了推进教育公平的“重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体”，明确了未来十年均衡发展是义务教育的战略性任务。①教育部部长袁贵仁在2010年度全国教育工作会议上也强调指出，义务教育要以推进均衡发展为突破口，率先在县域内实现均衡发展。

目前，推进县域内义务教育均衡发展，主要是解决县城与农村、经济发达乡镇与不发达乡镇的教育差距，着重解决县城生均教育资源短缺、乡镇优质教育资源不足与资源分布不均的问题，努力实现县域内义务教育校际之间资源均衡配置与共同、协调发展。推进县域义务教育均衡发展，县级政府首先应考虑县域内义务教育各学校间教育资源的均衡配置问题。县域内义务教育资源均衡配置主要是指县域内义务教育学校之间在教育经费、设备设施、师资配置等方面达到基本一致，以实现校际之间在教育教学质量上的整体提升和大致相当。实现义务教育均衡发展无疑需要在合理调配现有资源的基础上保证大量新的教育资源的不断投入，在增量条件下义务教育资源配置向农村和贫困地区相对倾斜，在发展中求均衡。

从目前情况看，义务教育无论是“省级统筹”、“以县为主”，还是“县域均衡”，都凸显出县级政府的重要职能和作用。县级政府要根据当地实际，积极探索多种推进县域内义务教育均衡发展的实践路径，实行科学合理的政策选择，充分利用与盘活现有资源，同时不断加大投入力度，尽快实现县域内义务教育资源均衡配置，推进县域内义务教育均衡发展，提高义务教育整体质量。

一、推进县域内义务教育均衡发展的实践路径

通过归纳，我国部分学者认为推进县域内义务教育均衡发展的机制选择主要有六种，即“经费保障机制”、“资源共享机制”、“师资交流机制”、“生源调配机制”、“扶贫济弱机制”和“监督评估机制”等，根据这六种机制在现实中会形成不同的实践路径。我们认为，大体包括：行政驱动路径、专家驱动路径、主体驱动路径和市场驱动路径。

首先是行政驱动路径。推进县域义务教育均衡发展，政府的责任在任何一种模式中都是必不可少的，事关“公平”的命题，单靠市场配置和公民社会力量是不可能完成好，甚至不可能完成的。如学区管理模式，学区规划、经费统筹、教师编制等问题必须依靠行政推动，属于典型的行政驱动路径。综观全国各地在义务教育均衡发展的具体实践，各地行政驱动路径的侧重点不同，各有特色。比如，同样是师资均衡配置，长三角等地区就倾向于走教制、转会制等弹性流动，而北方地区的辽宁沈阳、安徽铜陵就特别强调一定区域内部的行政调配，而在西部自身经济基础较弱的地区，其行政的主动性相对于东、中部地区而言就有些偏弱，甚至个别县市在县域内教育均衡发展方面存在明显的行政不作为现象。推进县域内义务教育均衡发展主要是政府行为，而政府推进均衡发展的意志与决心要通过财力、物力和人力三种资源的倾斜性政策体现出来。财力的倾斜主要是体现在对农村教育和薄弱学校的经费倾斜；物力倾斜主要体现在对农村地区办学标准化的建设层面；人力倾斜主要体现在对西部地区和全国各地农村教师培养、交流、轮岗等方面的鼓励性措施，其中主要包括“服务西部志愿者计划”“农村教育硕士培养计划”(硕师工程)、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、国家级的中小学教师培训计划等，也包括县域内实施的常态工作，如，教师支教、送教下乡等活动及针对农村教师的专项培训。

其次是专家驱动路径。专家驱动路径源于近十多年来义务教育研究积累，特别是乡土情结的萌发和问题意识的升华，这使得许多教育学家开始校内实验转向了校外教育实践，注重专家与教师合作式的现场指导。譬如，北京市在实施32所薄弱初中改造工程过程中，组建了北京市初中建设专家组和教学顾问组，该工程在实施中专家组和教学顾问组成员就由北京师范大学和首都师范大学的11名博士生导师、17名教授、29名博士以及32名市级教研员组成，该工程专家成员深入32所重点建设项目初中校开展学术指导工作。同时，还选派57名高校优秀人才分别到32所初中校担任兼职校长或校长助理，不仅为学校带去先进的教学方法和管理理念，通过参与教学环节帮助学校提高教学水平，还要帮助学校制定师资建设和教学质量建设的长远规划。近年来，很多从事科研教育专家也深入基层学校做现场研究，如到中小学任兼职或专职的校长从事实证研究，推进学校质量的提升及学校绩效的改进，这些都表明我国的学校改进运动注重专家引领的路径开始被越来越多的地区和学校认同，这也是教育呼吁本质回归要求教育家办教育的必然选择。

第三是主体驱动路径。学校追求自身发展主体意识的唤醒，是推进各种教育实践的思想基础与力量源泉，为学校的发展创造了更多的机会与空间，积累了更多的解决困难与问题的方式方法，在提高自身建设与发展的基础上实现了区域内教育发展的引领作用。这种主体意识所产生的驱动力，在现阶段外部环境及条件无法满足学校发展的情况下，显得尤为重要。可以说，学校的主体意识是实现自身发展、推进区域教育均衡发展的持久动力所在。目前捆绑模式、兼并重组模式、集团化模式的成功运行，正是名校、弱校主动参与、积极实践的结果，也充分证明了激发学校发展的主体意识对推进县域内义务教育均衡发展的重要性。名校与弱校以各种形式的“联姻”，既体现了学校应当承担的社会责任，也是学校各自发展的需要，名校在创造了教育品牌后希望实现规模扩张、提高效益，而弱校渴望在发展进程中较快地实现教育质量的提升，这些实践模式满足了学校发展的各自需求，实现了“双赢”，进一步强化了学校发展的主体意识。

最后是市场驱动路径。这里的“市场”不是指经济学中关于买卖双方进行商品交换的场所，而是受教育者及相关人员对教育资源的需求与教育供给者之间形成的一种供求关系，它是教育部门进行教育规划、决策和实施教育行为时不能不考虑的因素，是办人民满意教育必须遵循的教育原则。目前各地实施的诸如学区管理模式、捆绑模式、兼并重组模式、集团化模式等，正是这一教育市场调节作用下的产物。在实施市场驱动路径时要利用好市场和公民社会的力量，通过经济杠杆利用同时，也要利用社会上志愿者（比如大学生志愿者活动、教师流动中的“转会制”、农村教师的特殊津贴，再比如福特基金会等资助的“西部教育发展项目”、联合国儿基会资助的“云南教改项目”等举措）来调节现有的非均衡现象，从而在一定程度上缩小了城乡间的区位差异。

上述四种路径各有利弊。如实行自上而下的行政路径，政府大包大揽，会力不从心，均衡发展的质量会有所欠缺；而实行自外而内的由专家驱动路径，又会过于理想化，均衡发展的速度会相对延后；实行主体路径，现行管理体制的约束和后续管理制度的缺失，会影响学校发展持久动力的保持；若推行市场路径，义务教育的公益性又会受到冲击，等等。随着广大民众对公平、高质义务教育的需求却是与日俱增，作为社会公平基础的义务教育公平，我们必须有勇气、有智慧和有能力去探索和尝试，从而实现义务教育均衡发展，最终社会的公平与正义。

二、推进县域内义务教育均衡发展的政策选择

推进义务教育均衡发展是我国现阶段基础教育发展的必然诉求，也是当代中国教育改革与发展的必然战略选择，更是化解义务教育多重矛盾根本。其实施的价值体现科学发展观“以人为本”的理念，在县域内义务教育策实施的均衡发展战略构想，各地根据自身基本情况，其发展政策可以有所不同。但从县域内义务教育均衡发展内涵上看，政策选择应主要有县域内区域之间的均衡发展、县域内学校之间的均衡发展、县域内群体之间的均衡发展等三个层面。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》关于推进义务教育均衡发展的要求，结合县域内义务教育均衡发展的特征和实际，在政策举措上应主要集中在：一是加强经费保障，要切实建立城乡一体化义务教育发展机制，重点向农村地区和薄弱学校倾斜；二是加强学校标准化建设，大力实施合格学校建设工程，积极改善办学条件，均衡配置设备、图书、校舍等资源，尽快实现城乡基本一致、发达乡镇与欠发达乡镇大体相当；三是按生源标准科学核定教师编制，提高教师队伍整体素质，教师培训向农村倾斜，实施跨校跨区交流制度，实现校际之间学科教师的配齐配足和骨干教师的均衡配置。

推进区域内义务教育均衡发展绝对不能搞教育产业化，但也不能完全依靠行政驱动，而需要整合来自专家、社区、企业、市场、志愿者和公众的诸多力量，形成全社会的共同行动。上述四种实践路径及现有的实践模式中都已经进行了先期尝试，已取得一定的成效。但四种实践路径各有利弊。归纳总结上述四种路径，政府要在理清楚义务教育均衡发展的政策思路，从政策方向、力度和效果三个方面着手明确义务教育均衡发展的政策思路。从政策层面上，政府应明确弱势补偿和救济的目标，从经费投入向农村、边远地区和弱势群体倾斜。从政策力度上，政策执行要在倾听民意的基础上执行义务教育均衡发展政策，注重社会舆情，进行阳光化操作，要使所有义务教育均衡发展政策都切实体现出公开性，减少一切政策暗箱操作，各级政府要在《纲要》规定的时间内，实现城乡教育硬件设施一体化，在生均经费和教师待遇上，体现出弱势群体优先原则。从政策实施效果上看，政府的职责在于绩效指标体系的建构，这是政府目前比较缺失的环节。各级政府应要加强统筹力度，确定县域内义务教育均衡发展的指标体系，由省级督导部门独立行使督导职能，形成对政策执行的科学监管。

总之，推进县域内义务教育均衡发展是政策议题和实践命题。当代中国义务教育强调均衡协调发展，从国家层面看，缩小义务教育发展差距既是各级政府的政治使命，更是各级政府的历史责任。但从实际操作层面上看，义务教育均衡发展首先在区域内均衡，区域间的协调发展基础是县域内。因此，推进义务教育均衡发展，主要是在县域内通过上述实践模式和实施路径的运作，实现县域内均衡发展，从而进一步推进省域内义务教育均衡发展。这种均衡又有初步均衡和基本均衡两个阶段，是一个动态的过程。两个阶段都应建立起一套可操作的绩效评估指标体系，强化义务教育均衡教育的督导和监控，只有在这样基础上县域内义务教育均衡发展的模式选择和路径探索，才是科学可行的。

［注 释］

①《义务教育法》，2006年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》，2010年

Practice Path and Policy Optionsof Promoting the Balanced Development of Compulsory Basic Education

YANGChang-jiang GUO Rong-xue PENG Jie-run XIANG Hong

Promote the balanced development of compulsory basic education is currently the most important task,both theory and practice are needed to explore further clarify ideas.This sort of our county in the balanced development of compulsory education in the path of practice and policy options,the proposed policy direction,intensity and effectivenessof operational action plan tobuild on,and asapolicy systemand evaluation systemtobuild abasis

County;balanced development of compulsory education;practicepath;policy options

H159

A

1671-5004（2011） 04-0123-03

2011-8-29

杨昌江（1963-），男，湖南凤凰人，湖南省学生资助管理中心，研究方向：教育管理

郭荣学（1956-），男，湖南武冈人，湖南省教育厅基教处，研究方向：基础教育管理

彭介润（1974-），男，湖南龙山人，湖南省电化教育馆，研究方向：教育信息技术

向 洪（1973-），男，湖南凤凰人，湖南省工业职业技术学院，研究方向：思想政治教育